城市社区服务供给体系及问题解析

陈雅丽

摘要：我国城市社区服务的多元供给格局已初步形成。从福利多元主义理论视角分析可见，尽管政府部门、非营利部门、商业部门和非正式部门已构成城市社区服务的供给体系，其发展中仍存在一些突出问题，包括制度规范缺失、参与程度不高、部门之间互动不良等。应从健全社区服务的相关制度规范、激发多元部门参与社区服务的积极性、建立部门间的良性互动关系等方面完善城市社区服务供给。

关键词：社会福利；社区服务；供给；多元化；制度规范

中图分类号：D669.3

文献标志码：A

文章编号：1002-7408(2010)02-0013-03

从欧美福利国家的发展与变迁过程可见，福利多元主义已成为西方国家社会福利理论的主流，在各国的福利制度改革中扮演着日趋重要的角色。在福利多元主义理论影响下。目前西方各国社会福利制度发展的方向，是福利服务供给从政府转移到民间、从一元变为多元、从单一的供给方式变为组合式的供给方式。在此趋势下，作为社会福利服务体系的重要组成部分，社区服务成为广受关注的研究议题。

中国城市社区服务是伴随着社会转型而兴起的。为了拓展社会福利发展空间以应对转型期出现的诸多社会问题和社会需要，20世纪80年代中期，社区服务被纳入社会福利政策的范畴并予以大力推广。近年来，我国城市社区服务体系已初具雏形，社区服务与城市居民生活的联系日益紧密。本文拟从福利多元主义理论视角，分析我国城市社区服务的供给现状及其面临的问题。

一、福利多元主义的内涵

在对福利国家制度此起彼伏的批判声中。近年来，西方社会福利理论进入了价值多维的发展时期。福利思想流派纷呈。其中，福利多元主义理论于20世纪70年代以来兴起并在社会福利领域中占据了主要地位。在西方社会福利领域中，福利多元主义主要是指福利的责任由不同的部门分担，减少政府干预，强化市场、家庭和社会团体的作用。

最早提出福利提供者多元化观念的是蒂特姆斯(Titmuss R.)，其在《福利的社会分工》一文中提出，社会福利由三种提供体系相互配合、维持运作，即社会福利(social welfare)、财税福利(fiacal welfare)和职业福利(occupational we~are)。福利多元主义(welfare pluralism)一词最早见于1978年英国《志愿组织的未来：沃尔芬登委员会的报告》，该报告指出，社会福利应维持多元体系，志愿组织应改善与扩张。目而率先对福利多元主义概念进行系统性讨论的是约翰逊(Johnson N.)，在其代表作《转变中的社会福利：福利多元主义的理论与实践》一书中，他指出，不应视政府为提供集体福利的唯一来源，除政府以外，还有三个来源，即非正式部门、志愿部门和商业部门。约翰逊将社会福利资源分为：其一，公共部门(public sec-tor)，即各级政府与公共政策所提供的间接或直接福利；其二，非正式部门(informal sector)，即由亲属、朋友和邻里所提供的社会和医疗服务，及社区照顾与家庭照顾；其三，志愿部门(vokuntary sector)，主要包括邻里组织(neighborhood organization)、自助或互助团体(self-help or mutual-aid groups)、提供服务的非营利机构及压力团体(pressure groups)、医疗或社会研究团体、协调资源的中介组织等；其四，商业部门(commercial sector)，即企业所提供的职业福利和市场上的购买服务。约翰逊认为，对于不同的福利项目，有时会以政府提供为主，有时会以私人市场为主，有时则以其他福利来源为主，这将依据福利项目的特性而决定。

一些学者引用了约翰逊提出的福利多元主义概念，并将志愿部门改称为第三部门或非营利部门，泛指既非营利性的企业，也非政府机构的那些组织。认为第三部门参与社会福利既可以避免追求利润最大化与科层组织的缺失，又可以兼具市场的弹性(flexi-bility)和效率(efficiency)以及政府公共部门的公平性(equity)和可预测性(predictability)的优点。

福利多元主义的宗旨是福利的分散化(decentralization)和参与(participation)，其最终目标是希望藉由政府、非正式部门、志愿组织和市场组织的合作关系来分散和缓解财政与经济危机。总的来看。福利多元主义理论强调的是一种福利供给的多元体系，即通过福利多元结构的安排，将由国家全面提供福利的模式转变为由社会多部门综合提供福利的模式，在多部门的参与下，实现由福利国家向福利社会的转型。

二、福利多元主义视角下的碱市社区服务供给

20世纪80年代，我国提出了“社会福利社会化”的福利政策方向并于90年代开始进行探索和实践，这与西方福利多元主义理论的理念不谋而合。在此背景下，作为社会福利服务重要内容的社区服务也走上了社会化的发展道路。目前，社区服务的多元供给格局已初步形成。

以福利多元主义理论为视角，笔者将分别讨论政府部门、非营利部门、商业部门以及非正式部门参与城市社区服务供给的状况。

1.政府部门。政府部门的性质与职能，决定了其在社区服务供给中的主体地位。在世界各国，政府都在社区服务发展过程中扮演重要角色，而在中国这种作用更为突出。我国政府全面介入了社区服务的发展过程，成为社区服务启动阶段的主导性力量。城区政府、街道办事处和民政部门等是现阶段直接参与城市社区服务发展的政府组织，它们构成了社区服务发展所依赖的正式组织框架。我国政府部门在社区服务发展中的作用主要体现在四个方面：制定相关法律、法规和政策，确立社区服务的发展目标；通过财政拨款、税收优惠、福利彩票等途径，为社区服务提供经济上的保障；运用行政或法律手段，对社区服务的项目运行和实施情况进行监督和规范；采取各种形式宣传社区服务活动，推进社区服务的普及。

2.非营利部门。从国际经验来看，一个国家或地区社区服务的供给效果与水平，与非营利部门的发展程度密切相关。随着近年来我国非营利组织的蓬勃发展，参与社区服务发展的非营利组织数量和类型日益增多，除社区居委会之外，还出现了志愿者组织、社区居民协会组织等积极参与社区服务的非营利组织。这类组织的出现在很大程度上改变了城市社区的面貌，其在社区服务发展中所担任的角色也愈益重要。首先，非营利部门在资金、人力、物资等资源动员方面的出色能力，弥补了政府投入社区服务资源的不足。这突出体现在志愿者组织在扶贫济困、助老助残等社区服务领域中发挥的显著作用。其次，非营利部门为社区居民参与社区服务发展提供了组织化的渠道，通过社区居民协会等非营利组织，社区居民参与到社区服务中，既体现了居民的自我服务和守望相助，也增强