我国公共政策公信力问题探析

韦春艳 漆国生

摘要：在我国社会发展变革的新时期，提升政府公共政策公信力是提高政策效率、降低政策执行成本、巩固政治稳定和实现政府职能的重要途径。当前，提升政府公共政策公信力，需要从提高公共政策的质量、明确公共政策公共价值取向、强化政府公信力、建立公共政策责任追究制度、建立公共政策绩效评估制度、提高公民参与政策能力等方面入手。

关键词：公共政策；公信力：公正；政策效率；责任追究制度

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1002-7408(2010)02-0019-02

公共政策公信力是指社会各成员对公共政策的信任和接受的程度。公共政策公信力是一国政治体系存在、持续、稳定和发展的前提与基础，公共政策公信力不足往往会影响到人们对政府权威的认同与支持，影响到政治合法性，甚至威胁到政权和社会的稳定。因此，通过加强公共政策公信力建设，以便政策得以更好地贯彻执行，日益显得迫切和重要。

一、提升公共政策公信力的意义

2008年是问责风暴年，在这一年里，许多政府官员因为工作失职被免职，行政问责制的功效因此也得到了极大发挥。然而随着一批批被问责官员的陆续悄悄就职，问责官员复出制度却是一片空白，在社会的热议中，问责制的实施困境与矛盾致使其公信力受到很大影响。作为公共政策的一种，行政问责制公信力的危机一定程度上反映了我国公共政策公信力存在不足，而政府公共政策公信力强与否，直接影响着公共政策目标实现的程度，影响到政府职能的实现。可见，在这变革、发展的社会新时期，提升政府公共政策公信力迫在眉睫。

1.提升公共政策公信力有助于提高公共政策效率。效率作为公共政策的价值取向之一，主要是政策投入产出效率，即政策资源投入与政策产出之间的比率。目的是要求政策的制定和实施要体现资源的经济性使用，降低公共政策成本，取得良好的社会效益。市场机制和公共政策都是实现社会利益最大化的手段，尽管两者的目标不同，但都存在着以最小的投入获取最大收入的约束要求。政策公信力的提升是公共政策效率提高的必要条件。公共政策公信力的提升，有助于增强其合法性和权威性，为其得以有效贯彻执行、减少偏差阻力、减少阻力创造了前提，从而也就提高了其效率。

2.提升公共政策公信力能够有效地降低政策执行成本。公共政策公信力是公共政策得以有效执行的必要条件。而公共政策得以有效执行有助于降低政策活动的成本。成本是制定和执行某一政策所耗费的全部费用，如果公共政策有较高的公信力，就能够得到公众的情感的支持，提高效率，减少了为政策所需的宣传和解释的成本。同时，高水平的信任能够鼓励公民积极地参与新政策的制定过程，增强政策的针对性和适应性，其可行性得到较大程度保障，从而减少了政策失败的可能性，也减少了政策执行出现偏差的可能，进而也节省了不少纠错成本。

3.提升公共政策公信力有助于政治的稳定和政府职能的实现。对于政策信任或者不信任是公民对政府表达满意或者不满意的方式，一个政策被认同的人越多，公民对政府是越满意的，这往往使他们能够自愿顺从法律法规，积极履行自身权利与义务，为维护社会稳定出力。政策作为政治系统的一个分支，对政策的满意增强会激发更高层次的对政治制度的满意。从而增加政治制度的稳定性和连续性，进而巩固政党的统治地位。同时，公共政策公信力提升也使公民更加积极地响应政府的号召，参与到各种公共社会事务的集体活动中。使政府的目标更容易成功。反之，一个公共政策公信力薄弱的国家，不仅会使公民对政府提出质疑，也可能引发对制度有效性和正当性的追问，从而导致政治不稳定。低水平的政策公信力也无法鼓励公民更加积极地参与。从而对政府目标的实现造成压力。

总之，公共政策不断得到公民的认可支持，会增强其合法性，降低政策执行阻力，易于实现政策目标，进而实现政府职能。所以现代政府重视利用公民的信任来达成自己的目的。大多数政府部已经认识到要把赢得公民的信任作为实现自己执政目标的重要内容，同时也依赖公民的信任以取得更大的政府绩效。公民对政府的信任程度直接决定着政府的成就大小，甚至决定着政府的前途命运。

二、我国公共政策公信力存在不足及原因分析

我国目前正处于社会转型期，社会利益关系相对复杂，公共政策作为政府对公共利益分配的途径，在调解各方利益。履行职能过程中日益暴露了一些缺陷，导致其公信力不足。

1.公共政策自身问题导致其公信力不足。首先，公共政策的公共价值取向缺失。公共政策对公正、公平的价值追求是以政策制定者的利他主义原则和整体主义原则为成立条件的。然而，政府部门与个体的人都是理性的“经济人”，都有追逐自身利益最大化的利己本性，决策主体往往把自身利益作为取舍政策方案的标准，从而淹没了对社会共同的善的追求，造成政策公正的缺失。其结果便是民众对公共政策不予认同与支持，甚至对政策不服从，从而诱发了公共政策价值的信用危机。其次，公共政策过程缺乏科学性，民主性。公共政策的过程指政策制定、执行、评估、监督等一系列活动。目前在我国部分地方，存在一些公共政策议程确立不合理，不从实际出发，没有坚持民主性和公开性原则，把一些本该受关注的社会问题排除在政策议程外，而将一些和本地官员、部门或特定集团的利益密切相关的问题列人了政策议程，导致公共政策可行性不强，政策信用下降，进而人为制造了政策执行的阻力；还有些地方政府执行政策时暗箱操作，没能很好地保持公共政策的统一性和稳定性，“上有政策、下有对策”的现象还时有出现。这些都一定程度上影响了公共政策的权威性和合法性。使人们对政策失去信赖。从而漠视政策，导致有令不行，有禁不止，加速其公信力下降。同时对公共政策执行结果评估的欠缺合理性及其评估效果兑现性不足也是公共政策公信力缺失的原因之一。

2.公共政策主体自身缺陷引发公共政策公信力不足。公共政策主体的执行主体包括了公共政策的制订者和执行者。公共政策目标群体对公共政策的制定者和执行者的信任程度是影响公共政策能否被认同乃至被接受的关键性因素。目前我国的许多政策执行活动之所以不能有效地达到预期的目的，其原因主要是政策目标群体即社会公众对作为政策制定者和执行者的政府官员存在信任缺失而难以对其所推行的政策产生认同感。那么，政策制定者和执行者所具有的信任度从何而来?据分析。在政策制定与执行过程中，政策制定者和执行者所具有的信任度与其本身所表现出来的信任度特征是分不开的。这些特征主要包括人格特征、能力特征、权威特征、态度特征以及仪表特征等，它们都直接或间接地涉及到政策目标群体对政策制定者和执行者所传递政策信息的信任程度。由于我国一些公共政策主体在其位不谋其政，人浮于事，工作上缺乏民本意识、信用意识、责任意识、服务意识，从而在很大程度上会妨碍作为政策目标群体的广大民众对所其推行政策的认同，

严重影响了公共政策公信力。

3.公共政策客体因素加速公共政策公信力不足。政府为了体现以人为本原则，为了实现善治，其公共政策的过程活动具有一定程度的民主化和公开化，允许公众参与其中。个别作为公共政策客体的公众在参与公共政策过程中，不是为了公众利益，只是为了宣泄个人情绪，故意歪曲政策信息传播，蛊惑人心等，无形中使政策失去多数人的认可和拥护。给公共政策的制定和执行造成干扰，严重影响到公共政策的公信力，影响了政策目标的实现。

4.公共政策环境因素也影响其公信力。政策总是处于一定的社会环境之中，任何一项政策的制定与执行都无一例外地要与其他社会因素发生作用。都要受到一定社会环境的制约和影响。如政治文化环境影响到人们的政治取向，政治取向又影响到人们对政策的接受并进而影响到政策的执行；而一般民众对某一政策或政策所涉及的问题是否表示热衷和支持，很大程度上来自于大众传媒的宣传导向。如果大众传媒与政府作对，扭曲事实，制造舆论，无疑会给政府政策要在广大民众中得以认可和支持带来阻力；此外，国内外政治环境、社会公众心理环境等都会影响到公众对公共政策的认可、拥护和支持，并进而影响其公信力。

三、提升公共政策公信力的途径

1.提高公共政策的质量。政策公信力的缺失，很大原因是政策本身的不完善，要克服政策本身的缺陷，需要从几方面人手：一是加强政策制定的合法性和合理性。公共政策的合法化是指公共政策制定和执行的全部过程，包括政策规划、政策认定、政策议程、政策制定和政策执行等，至少在形式上都是符合法律规范的。只有合法的公共政策才具有可行性，进而可能得到人们支持。公共政策合理性要求：首先，政策问题的认定、政策规划、政策方案的选择是否具有很强的针对性。针对性强，利于政策的顺利执行。其次，政策的执行要具有可行性，预期目标要合理。政策目标制定的过高，忽视实际同样不能解决政策问题。再次，政策执行的要合理。包括执行步骤设计合理，时间分配合理，资源配置合理等；二是加强政策的协调性和稳定性。政策协调性要求遵循下位政策服从上位政策，后出台政策优于先前政策，如果是不同部间的平行政策要各自报其所属的上级部门进行协调的原则。同时各项政策要配套。政策稳定性要求政策不能朝令夕改，否则就会降低政策的权威地位。进一步影响到公众对政策的认可；三是加强政策制定的科学性和明晰性。政策制定必须基于现实，符合事物发展的客观规律，政策措施必须有效，只有这样，政策才算科学。政策明晰性要求政策方案有严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准。四是坚持政策过程公开化，只有信息公开，公众才能很好的监督，这为完善政策提供保障。

2.明确公共政策公共价值取向。公共价值取向就是制定和执行公共政策必须反映、表达和综合绝大多数公众的利益，满足绝大多数公众的利益需求。

3.强化政府公信力。影响公共政策公信力的重要变量之一是政府公信力。政府作为政策的主要制定者和执行者，政府只有通过积极行使各种职能尤其是社会服务职能，提高工作效率，为社会建设作出贡献、以人民利益至上为民谋利等手段，才能提升其公信力。而政府只有诚实守信，才会相应地形成政府信用，政府只有具备一定的信用，民众才会施以信任。公共政策是政府进行行政管理的基本手段和工具，社会公众只有在对政府履约具有充分的信心。相信政府不会不讲信用的情况下，才会按照政策制度规定的路线和方向进行最大化的理性选择。如果政府不守信用，出尔反尔，则人民对政府履约必然缺乏信心，必然会在内心排斥政府制定的公共政策，导致政策公信力下降，政策执行的困境，难以达到政策目标。

4.建立公共政策责任追究制度。公共政策要确保科学性、可行性、被执行有效性。需要建立公共政策责任追究制度。责任追究制是一种政策主体负责制的具体化，是在政策评价的基础上或政策失效的情况下对决策者的责任追究制度。旨在要求决策者对决策的失误所引发的不良后果承担相应的责任。责任追究制度的建立，应有两部分组成，首先必须明确政策主体岗位责任，使政策主体明确自己的权力范围，这样才能为责任追究确定明确的依据。其次必须使政策主体明确在出现相关责任时相关责任人的相关后果。从而保证其权力的行使在宪法、法律规定以及政策规定的范围内进行。只有通过公共政策责任追究机制的建立，才能真正对政策主体行为予以有效约束。从而提升决策者的责任意识，提高公共政策决策效益和效率，进而通过其增加了政策公信力。

5.建立公共政策绩效评估制度。政策评估是政策运行过程中的重要环节。一个完整的政策过程，除了科学合理的制定政策和有效的执行政策外，还需要对政策执行以后的效果进行判断。以确定政策的价值。良好的评估制度能够优化政策运行过程。建立一定的政策绩效评估制度，对政策的实施成本、效果、影响等进行系统的客观公允的考核与评价，有利于提高我国公共政策的质量、效益，改进我国公共政策政策决策水平，提高政策公信力及合法性。

6.培育公民参与意识，提高公民参与能力。首先，积极建立参与型政治文化，培养公民高度的政治意识，加强公民对政策体系的了解与影响。其次，加强公民参与能力的培养。着力提高公民参与水平。在日常政策活动中，有些公民有很高的参与热情和强烈的参与愿望，然而由于其专业知识不够、素质不高、能力有限，致使政策参与效率很低。因此。提高公民政策参与水平和能力就必须加强对公民的教育和培训，增强其政策参与能力，有效地进人参与角色，履行参与职能。为此，必须大力发展科学文化教育，提高公民的文化素质和能力水平。使每位公民都成为能运用自己的文化知识的政策参与者。此外，拓展公民政策参与的渠道和形式，通过参与各种利益团体、社会团体或非政府组织(NGO)等社会组织，逐步实现公民政策参与的制度化建设。

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[责任编辑：孙巍]