探析政府执行力的生成与提升

2010-10-31郜燕

湖北经济学院学报·人文社科版 2010年4期

关键词：执行力政府

郜燕

（山西财经大学公共管理学院，山西太原030031）

探析政府执行力的生成与提升

郜燕

（山西财经大学公共管理学院，山西太原030031）

“三分战略，七分执行。”面对因政府执行力的缺失，政府高端的许多政策名不符实，人民的切身利益得不到很好维护，国家的经济社会发展受到阻碍等事实，由此可见，一个国家的政府执行力水平将直接影响其国际竞争力，决定民族的兴衰存亡。加强我国各级政府执行力，特别是地方政府执行力，势在必行!本文从系统论的角度，比拟“婴儿成长理论”，分析了如何构建强效的政府执行体系，详解了政府执行力的生长机理及系统构架，阐释了提升政府执行力的策略。

政府执行力；婴儿成长；体系架构；效能政府

“执行力”首次出现在国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”标志着我国政府“执行力”建设被正式纳入国家治理范畴。充分显示出：我国政府正逐渐抛去浮华，转向更加理性和务实。来自政府高端的决策、科学战略、为民办实事的决心和美丽远景已不能仅是纸上文章，挂在口头，或只是政府工作会议的宣言。我国各级政府更应关注如何让决策、战略和思想沉稳落地，最终让全国百姓能够切身感受到政府的服务、责任和公信。

“十一五”是我国改革的关键时期，要推进好改革，让百姓受益，就必须做到政令畅通，务实行政，效能行政。这必然需要一个强大的政府执行力作为根本保障。

一、“政府执行力”的内涵分析

所谓“政府执行力”是指通过准确理解政府的目标方向及精心设计方案和实施方案，对政府的各种组织资源（人财物、信息、法例、制度等）进行集中有效的使用、调度和控制，进而有效贯彻实施政府的各项公共政策、决策，战略规划，法令制度等，完成政府既定目标的政府组织所具有的内在能力和力量。具体表现为政府执行日常事务和公共政策时，所发挥的内在能力和力量。[9]

“政府执行力”既不同于行政法上行政行为的执行力，也不同于党的执政能力。它是政府在执行过程中各种力量和因素综合而成的总体力，并不是这些力量和因素的简单相加。其具体特征为：

（一）政府执行力是一种关于“执行”的力

政府执行力是政府为执行政策、决策，法令及政府日常事项时所具有或产生的力，如果不涉及到政府执行行为的力就不能算是政府执行力。

（二）政府执行力是一种“合力”

1.是政府机构内部各种力如“理解力”、“实施力”、“激励力”、“计划力”、“专业力”、“协调力”的综合体，是政府内执行人员、机制、资源综合发生效应时的力量。构成政府执行力的各种要素（组织、人员、财物、环境、制度等）的完备与否，无不决定和制约着政府执行力量与功能的大小。

2.政府执行力不是各种力量的简单相加，它是政府组织各种资源与因素相互作用，并经过一定的机制配置后所产生的“整合力”。在政府执行力场上，只有各种要素和力量相互作用，才能达到1+1>2的高综合效应力。反之，各种要素和力量如果相互不合作，导致力量相互抵消，则会出现1+1<2或1+ 1<1的负面效应力的情况。

（三）政府执行力是可以“被测量”的

实际工作中，政府执行力高低是可以利用一些可测量的标准来衡量的。可具体通过：执行时的刚度、力度、高度、速度、有效度等标准来测量。即通过这些指标，我们可以清楚地测量政府执行力的高低与否，进而改变执行方案，以达到政府执行力最大化，政府执行效果最优化。

二、政府执行力缺失的原因

目前，我国存在很多因政府执行力缺失，导致老百姓得不到切身实惠的现状。如房价高居不下，煤矿安全事故频繁发生，环保法规和政策实施后，依旧随处可见冒着浓烟的烟囱、淌着黑水的河流、散发着臭气的垃圾；制定减免农业税政策，却有很多地区的农民得不到返还款等等。透过种种现状，分析原因如下：

（一）缺乏因地制宜

地方政府的决策主体，没有全面正确理解、领会中央文件精神，在具体政策制定时，未因地制宜，充分考虑当地的情况。因而，所制定的政策必定会产生偏差，与中央政策精神不符，导致地方政府的执行主体，无所适从，执行不力。同时，地方政府各职能部门在具体执行时，也缺乏因地制宜。

（二）政府职能未转变

在政府管理执行中，出现很多“该管而未管，该放而未放”的现象，出现“种了他人的田，荒了自己的地”的职能越位、缺位和错位现象。政府执行的目标和方向就不对，也就无法实现很好的执行效果。

（三）多头领导，党政不分

执行具体事务和工作时，政府组织领导层意见不和，使得政府执行出现多头领导，多项压制。工作的执行出发点从为人民办实事，变成了上层权力争夺的牺牲品。

（四）“利”字当头

执行中央决策时，我国一些地方政府为了当地的发展利益采取地方保护主义，对中央政策是“明一套，暗一套，上有政策，下有对策”，这使得很多政策在各地根本执行不下去，无法见到政府的执行力所在。地方政府部门在执行具体政策时，部门权力利益化，做工作不是本着国家利益、群众利益出发，而是部门私利的获取：

（五）官僚制的影响

受传统官僚制的影响，我国各级政府在执行具体政策、事务时，层级和组织之间缺乏协调沟通的良好机制，产生摩擦，削弱政府执行的效果；官僚制的权力理念、官僚文化，则使得各级地方政府的执行部门在具体执行中，唯权力是从，缺乏服务理念。

（六）执行要素的缺失

具体执行中，所需人财物资源的缺乏、信息不畅通、执行人员素质、执行方法等要素，都会降低或影响政府执行力。

（七）执行文化的缺乏

我国地方政府的执行主体（包括组织和个人）的执行意识很淡薄，缺乏执行理念。地方政府的组织机构，从上到下都未形成强效的政府执行力文化。

（八）腐败滋生，缺乏监察

我国对行政效能的监察缺失，行政问责制、行政责任追究制、行政监督体系等监察制度的不完善，也未能从制度上制约和牵制住腐败，对政府执行力的缺失起到很好的监督作用。

三、政府执行力的系统架构

政府执行力的内涵与特征表明：政府执行力不是政府组织先天完备的，而是各种因素、力量、资源、制度、理念等综合运作形成的一种整合力量。从政府执行力缺失的现状得知：要想在政府组织内部形成这股执行力量，并使之逐渐强大，就必须为其营造一种生长的环境，为其提供强大的源泉。即从系统论的角度分析政府执行力的生成，并搭建起系统的构架。

政府执行力的新生如同婴儿的孕育和成长，它的生成和提升需要通过各种执行因素的准备，需要执行灵魂的塑造，需要良好的内部生长环境，需要良性外界环境的配合和助力，需要有效监管，确保政府执行力长效持有而不走形。

只有这样，政府的执行力才能成长、壮大，并在政府执行中发挥出力量。用图来表示更为清晰：

政府执行力系统架构图

在这个近似于“人字形的阶梯式”系统构架图中，可清晰看到政府执行力的产生过程。通过执行要素的准备来孕育政府执行力所需要的物质要素；通过执行理念和文化的树立创造政府执行力的灵魂要素；把物质架构和灵魂塑造放置在政府组织机构，体制，执行流程这一具象、客观的载体中，进行整合、运作；并与执行外部环境进行互动和碰撞，从而产生综合的效应力——政府执行力。同时，在政府执行力的产生过程中，有效的行政效能监管体系是不可或缺的，从执行力产生、整合、运作，到发挥作用，都要进行不间断的监管，监督政府执行力的成长与发展，最终构建起强效的政府执行力体系。