论矿业权的主体

■ 田 峰

（吉林大学地球科学学院，长春 130061）

1 引言

矿业权是探矿权和采矿权的统称，是矿业权主体进行勘探和开采活动的依据和保障。这种权利的基础是国家对国有矿产资源的所有权。由于作为矿业权客体的矿产资源有特殊的自然属性，矿业权在其取得、丧失和变更的过程中具有了与一般民事权利不同的性质，但这并不影响矿业权作为民事权利的法律地位，于是有学者将这一权利称为“准物权”。确定矿业权是一种民事权利是我们对这项权利做进一步研究的前提，也是确保矿业权不受行政权力过度干预的保障。笔者将从矿业权的主体开始对矿业权进行研究，这样做的原因是由于矿业权的特殊性决定了在该项权利取得和行使的过程中，权利主体具有举足轻重的作用。

2 矿业权主体的资质条件

根据我国《矿产资源勘查区块登记管理办法》的规定，勘查出资人为探矿权申请人；国家出资勘查的，国家委托的勘查单位为探矿权申请人。探矿权申请人的申请获得批准，交纳了探矿权使用费或探矿权价款的，就成为探矿权人。根据我国《矿产资源法》的规定，国有矿山企业、集体和个体矿山企业以及个人均可以对矿产资源进行开采，即当然地享有采矿权。也就是说，在我国矿业权的主体原则上为在中国境内从事采矿业的法人和个人，同时也允许外国公司、企业和其他经济组织以及个人，依照中国的法律、行政法规的规定，在中国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。但是，成为矿业权人还必须具备法律规定的一系列资质条件。为适应不同矿种、不同规模的矿产资源对勘查者、开采者不同的资质要求，我国法律对不同所有制性质的矿业主体设定了不同的资质条件。

我国现行法对国有矿山企业给予了诸多方面的优惠保护，国有矿山企业处于主导、核心的地位，国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源、矿山储量规模在大型以上的矿产资源等，几乎都由国有矿山企业开采。集体所有制矿山企业可以开采的矿产资源有不适于国家建设大、中型矿山的矿床及矿点；经国有矿山企业同意，并经其上级主管部门批准，在其矿区范围内划出的边缘零星矿产；矿山闭坑后，经原矿山企业主管部门确认可以安全开采并不会引起严重环境后果的残留矿体；国家规划可以由集体所有制矿山企业开采的其他矿产资源。集体所有制 矿山企业开采前款第二项所列矿产资源时，必须与国有矿山企业签订合理开发利用矿产资源和矿山安全协议，不得浪费和破坏矿产资源，并不得影响国有矿山企业的生产安全。私营矿山企业开采矿产资源的范围参照集体所有制矿山企业开采范围的规定执行。个体采矿者可以采挖下列矿产资源：零星分散的小矿体或者矿点；只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土。国家设立国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区时，对应当撤出的原采矿权人，国家按照有关规定给予合理补偿。

3 矿业权主体的特殊性

矿业权的主体是一种民事主体，在矿业权法律关系中各种矿业权主体类型也应当具有平等的法律地位。但是基于矿业权法律关系的特殊性，矿业权主体在享有权利的过程中并不完全遵循民法上主体地位平等的规则。因而笔者认为，矿业权主体由于其享有权利的产生、行使、权利客体等诸多方面的特征，而具有不同于一般民事法律关系主体的特征。

3.1 矿业权主体资格的享有受时间和地域的限制

主体资格的享有限于特定的时间和地域范围，这首先是由作为矿业权客体的矿产资源的自然属性决定的。作为不可再生的自然资源，矿产资源的生成需要几百万甚至上千万年的时间，其品质和分布不是由人力能够决定的。而且在矿产资源形成之后，由于地质环境和自然储量的差异，矿业权人技术水平以及勘探和开采能力的限制，可以进行实际利用的储量可能存在巨大的不同。矿产资源只能存在于特定的地理位置，而且再丰富的资源也有枯竭的一天，那么以矿产资源为客体的矿业权也必然会随着矿产资源的枯竭而自然消灭。相应地，矿业权主体的存在也必然会受到相同的时间和地域上的限制。其次，矿产资源的稀缺性和不可再生性也是关系到国计民生的大事。国家基于国家和社会公共利益以及自然资源可持续利用的考虑不可能不对矿产资源的开发利用进行必要的控制和干预。比如规定特定矿种的勘探和开采只能由国家指定的单位和机构进行，对比较重要的矿产资源的勘探和开采进行必要的限制，对一些矿产品的生产和销售采取必要的监督和控制措施，等等。同时为了实现对自然环境的保护以及经济的可持续发展，国家也有必要通过宏观调控措施实现对利用自然资源的控制。在法律层面，规定矿业权主体享有矿业权的时间和地域范围就成了实现这种控制的有效手段。

3.2 矿业权主体行使其矿业权受法律规定的限制

不同所有制形式的矿山企业可以进行的勘探和开采活动有不同的范围。如上文所述，根据所有制性质的不同国家对不同所有制性质的矿业权主体可以进行勘探和开采活动的范围都做出了明确的规定。对于外资企业，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第七条规定：“国家允许外国的公司、企业和其他经济组织以及个人依照中华人民共和国有关法律、行政法规的规定，在中华人民共和国领域及管辖的其他海域投资勘查、开采矿产资源。”也就是说，外国企业只能以投资的形式在我国参与矿产资源的勘探和开采，而不能直接进行勘探和开采活动。对于这类合资企业在勘探和开采活动中应当适用的规范，在立法中尚未明确，笔者认为目前可以适用有关集体所有制企业和私营企业的规定。但是在未来的立法中，应当明确合资企业应当遵循的规范。

在对矿产品的处分上，矿业权人可以自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外。在边探边采或边采边探的情况下，矿业权人也必须依法律规定取得行政主管部门的批准，否则会受到相应的制裁。在对矿业权的处分上，导致矿业权人权利消灭的原因有多种，大体可以分为积极原因和消极原因两类。所谓积极原因，是指基于矿业权人自己的意思出让或放弃其权利而导致矿业权消灭的情况。消极原因，是指基于矿业权期限届满而矿业权人没有申请续期或基于法定事由导致矿业权消灭的情况。即便是矿业权人以自己的意思出让或放弃矿业权的情况下，也存在诸多法定的限制。矿业权人出让矿业权的，必须具备下列条件：(1)探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成 规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。(2)已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人。

3.3 矿业权主体的责任承担受公共利益的限制

传统民法强调自己责任，随着社会经济的发展，现代民法的民事责任承担更强调民事责任的社会化。而矿业权主体所要承担的责任就更加严格。矿业权主体因其作业性质的特殊性，对由于其作业产生的损害后果以及安全生产问题等要承担严格责任，同时在其生产过程中要兼顾环境、耕地、特殊矿种的矿山作业以及人员安置等诸多问题。其责任承担更多的是出于公共利益的考量，而不仅仅在于补偿损失。

4 余论——个体矿山企业投资者的困境

如前所述，按照我国《民法通则》和《矿产资源法》的规定，矿业权的主体可以是我国的公民和法人，只要他们具备相应的民事能力以及法定的资质条件。但是，在实践中我们遇到的问题远不是这么简单。以我国的煤炭大省山西为例，这个睡在煤堆上的资源大省在矿业权改革过程中遇到的困境是很令人费解的。山西煤炭的储量和产能都占全国煤炭储量和产能的三分之一左右。在2004年开始的资源整合和有偿使用试点中，山西临汾作为试点城市颁布的一系列政策得到了投资者的追捧。因为在这次改革试点中要解决的首要问题就是在保证国有资产不流失的前提下，明确矿山企业的产权关系，实现资源的有偿利用和可持续发展。改革的初步目标应该是明确矿山企业的产权关系，这样做的意义一是推动矿山企业和矿产资源的市场化，二是保障矿山安全生产。为了实现改革的目的，首先要做的就是实现资源的有偿使用，即收取矿产资源价款。为“无价”的资源“定价”是一项非常艰难的工作，这要在保障国有资产和吸引投资者之间寻找平衡。其次，为了保障安全生产，就必须控制矿山企业的生产规模，年产量在6万吨以下的煤矿不能通过审批，而这也意味着投资的增加。

以一位王姓的矿主为例。2004年秋天，在临汾进行的资源整合与有偿使用试点改革中，王姓矿主得到了原来所承包的一个乡镇煤矿的采矿权。付出的代价是，除了以往给乡镇的承包费用外，还要“买资源”——为这块储量3000多万吨的焦煤资源掏出近8000万元的有偿使用价款。这些价款头一年缴纳1000万元，余下的6年内交清。打消了煤矿可能被乡镇收回去的顾虑，他打算放手一博，彻底重建这个原来年产只有6万吨的小矿，将产能提高到45万吨，同时使不到15%的回采率提高到75%以上。算算账，他为此需要再掏一个8000万。一个多亿的投资对谁都不是小数目。而困扰投资者的还不仅这些。一般投资者承包的多数是属于乡镇的集体所有制矿山。在我国目前的法律体制下，他们仍然属于承包经营者的范畴。而对于集体所有的矿山，承包者必须是经营者，起码现阶段他们将矿山转包的行为仍然属于“非法承包”。

矿业权的有偿取得制度是基于国家对矿产资源的所有权确立的，国家对矿产资源享有所有权，收取矿业权价款是国家作为所有者行使权利的方式之一。而且，国家在矿业权法律关系中分别扮演着不同的角色。国家作为矿产资源的所有权人，要实现矿业权的有偿使用，对利用国有矿产资源的人要征收资源税和资源补偿费；国家作为公共事务的管理者，要实现矿业权的有偿取得，对申请取得矿业权的人要征收探矿权使用费和采矿权使用费；国家作为出资人，要实现国家风险勘探投资回报，在出让矿业权时收取矿业权价款和矿业权人转让由国家出资形成的矿业权时要经过评 估，并对国家出资形成的矿业权价款作出适当的处置。

矿业权有偿取得制度体现的是国家的行政管理权利，而行政权利必须是依法行使的，不可以有任何的随意性。国家风险勘查投资回报制度是由国务院的3个法规确立的。它们规定了申请国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权或采矿权，应当交纳国家出资勘查形成的探矿权价款或采矿权价款。拟转让由国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权必须进行评估。这一制度主要是基于国家对矿产资源勘查投入了大量的资金。在经济体制改革后，国家财政逐步从商业性矿产资源勘查的领域里撤出，目前在总的商业性矿产资源勘查投入中已经占不到50%的比重。国家财政用于资源勘查的投入是一种投资行为，国家是出资人的身份。在出让矿业权时收取矿业权价款和矿业权人转让由国家出资形成的矿业权时要经过评估，并对国家出资形成的矿业权价款作出适当处置，都是体现了对国家投资权益的回报。但是国家并非对全部财政投入均要求收益，仅仅限于对已经形成有经济意义的成果部分，也就是说，对已经探明矿产地的投入要求回报。

5 结语

政策上的放宽仍然需要法制建设的跟进才能真正吸引更多的资金进入矿业市场，以保障更多投资者的利益和交易的安全。如果不考虑矿山设备以及保障生产安全的投入，仅矿产资源价款一项对于部分投资者而言就是一道难题。因而，在制度层面保证矿业权人的法律地位和拓宽矿业权投资者的融资渠道，是搞活矿业权市场必须具备的条件。矿业权主体是民事法律性质应该是一个不容置疑的问题，基于此而使得矿业权主体获得了必要的在民事法律关系中的地位。同时，由于其本身的特殊性，又使矿业权主体具有了不同于一般民事主体的特殊性，一如前文所述。正确认识矿业权主体的特征是认识矿业权法律性质的前提和基础，也是矿业权法制建设的重要基石。

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