县（市）城镇土地利用类型调查方法初探

■ 高靖博/杜国明/马海粟

(1.东北农业大学，黑龙江 哈尔滨 150030；2.中国国土资源经济研究院，北京 101149)

1 引言

城镇土地利用不同于一般土地利用，城镇土地利用因城镇的出现和发展而出现和发展，并且因城镇化的发展而打上了不同阶段的烙印，因城镇的不同而有所差异，并呈现出不同特征、暴露出不同问题。中国当前正处在城镇化快速发展阶段,在此过程中，城镇土地利用问题主要包括总量失控、利用粗放、影响宏观经济运行、不利于耕地保护和粮食安全、危及社会和谐、结构失调,以及生态环境恶化等方面[1,2]。为实现城镇土地的可持续及高效利用，就必须制定科学的城镇规划与土地利用规划，采取积极有效的调控措施。而翔实、准确、现势性强的城镇土地数据是制定城镇规划、社会经济发展计划、实施国民经济宏观调控和推动城镇化的重要依据。

自2007年7月1日起，我国开展了第二次全国土地调查。截至2010年1月底，完成了标准时点为2009年12月31日的全部县级农村土地调查，构建了县级以上各级农村土地利用数据库[3-5]。2009年8月，国土资源部下发了《关于开展第二次全国土地调查城镇土地调查数据汇总有关事项的通知》（国土资源部国土调查办发[2009]24号文件），就全国城镇土地利用类型调查与面积汇总问题做出部署。然而，城镇土地调查的进度各地差异较大。截至2009年末，对于经济、技术条件较差的区域，大多数建制镇没有开展城镇土地调查工作，甚至部分县级市和县政府驻地所在镇仍未开展城镇土地调查工作，原有城镇土地利用数据难以满足全国城镇土地利用类型面积汇总的要求。

本文根据城镇土地调查数据汇总工作的实际需要，针对经济、技术落后地区城镇土地调查进展缓慢的实际情况，探索县（市）城镇土地利用类型调查特别是抽样调查的方法，以期快速、准确地实现城镇土地调查数据汇总。

2 城镇土地利用类型调查的基本内容

2.1 调查单位及调查范围确定的依据

目前，依据《土地管理法》等法律及相关规章制度，我国实施土地资源管理的基层单位为县级。我国目前正在开展的第二次全国土地调查也是以县为基本单位。因此，开展城镇土地利用类型调查也应以县（包括县级市）为基本单位；但对于设区的市，由于各区国土资源管理部门的事权与县国土资源管理部门有所差异，可以市（不包括市辖县）为基本单位；对于隶属于地区、州、盟的区（如大兴安岭地区的新林区）可直接作为基本调查单位。基本单位以上各级城镇用地面积可以通过逐级汇总的方式计算。

2.2 调查的内容

本文所指城镇土地利用类型调查内容为以第二次土地调查农村土地调查核定后的城市（201）和 建制镇（202）为调查范围，以建制镇和城市为基本调查单元，按照《土地利用现状分类》国家标准调查各城镇内部土地利用类型，逐级汇总城镇各类用地面积。

2.3 调查应遵循的标准

第一、相同的土地利用分类标准。过去的城镇土地管理工作中，一般采用建设部门颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137-90）。近年来，开展地籍调查、土地登记等工作普遍采用国土资源部2007年颁布的《土地利用现状分类》国家标准。根据国家实施城乡土地统一管理的目标，开展城镇土地利用类型调查应采用该分类标准。

第二、标准的调查时点。我国统计部门公布的统计数据大多是以每年度或每年的最后一天（12月31日）为标准时点的。为便于各种统计数据间的对比分析，应以每年的12月31日作为城镇土地利用调查与数据汇总的标准时点。

第三、一致的汇总单元。根据我国土地资源管理工作的实际情况，建制镇以镇为汇总单元，城市以区为汇总单元。对于资料较为详实、数据比例尺较大的城市，可以街道为汇总单元。

3 调查步骤与方法

3.1 工作流程

城镇土地利用类型调查工作内容庞杂，总体工作流程如下：

第一、基础资料收集。收集各种相关资料，作为城镇土地利用类型调查的基础数据，具体包括：①农村土地调查资料。包括县级土地利用数据库、野外调查底图、相关文档、报告等。②城镇土地调查资料。包括城镇土地利用数据库、实地测量资料、相关文档、报告等。③原有城镇地籍资料。包括城镇地籍数据库、土地登记资料、用地审批资料、勘测定界资料等。④遥感影像资料。包括调查区各种航片、卫片数据等。⑤其他资料。包括大比例尺地形图、城镇规划图、行政区划代码等。

第二、调查范围确定。各县（市）的调查范围应包括辖区内所有的城市和建制镇。各城镇的范围应依据第二次全国土地调查农村土地调查核定后的城市（201）和建制镇（202）范围确定城镇土地利用类型调查范围，并与农村土地调查确定的城镇面积相一致，从而保证与农村土地调查数据的衔接，便于统计数据的使用。

第三、地类调查与数据汇总。根据基础数据的情况不同，采用灵活多样的方法调查、计算各城镇汇总单元内的各地类面积。并逐级汇总计算各城镇各地类的面积。根据不同城市和建制镇的城镇地籍调查和管理实际情况，城镇土地利用类型调查数据来源可采取以下几种方式：①实地调查方式，即实地逐地块对土地利用类型进行调查，再进行地类面积汇总。②土地登记方式，即主要利用土地登记发证资料，或直接使用已完成的初始城镇地籍调查和变更地籍调查形成的数据资料（城镇地籍数据库）进行数据汇总。③内业判读方式，即主要利用卫星遥感影像图、航空影像图、地形图等资料，在内业进行判读和量算。④抽样与推算方式，即将整个县域内的部分市区或建制镇作为典型样区，采用上述三种方式取得有关数据，其余区域按照典型样区的土地利用结构推算各地类面积数据。

第四、数据分析与检查。为确保汇总成果真实、准确，各级数据统计汇总中可进一步开展分析检查，对于存在疑义特别是采用抽样与推算方式进行调查的区域须重新核查、计算。

3.2 调查方法

各地在开展城镇土地利用类型调查时，可根据自身实际情况，充分利用各种数据资料，采用灵活多样的调查方式。概而述之，可分为全面调查法和抽样调查法两种基本方法。

3.3.1 全面调查法

按照确认的城镇范围，采用最新土地分类标准，利用数据库或地籍图，准确调查和量算城镇范围内 各类土地面积，进行地类面积汇总的方法。技术路线见图1：

采用该方法开展城镇土地利用类型调查的，需要注意三个问题：一是已有地籍数据是否覆盖整个调查区域，对于尚未覆盖的区域需要开展补充调查；二是已有地籍数据是否采用现行土地利用分类国家标准，对于采用旧分类体系的需要进行地类转换；三是已有数据是否具有现势性，对现势性较差的区域需要按照统一时点的要求开展更新调查。对于城镇地籍资料翔实特别是已经建立了地籍数据库的城镇可以采用全面调查法。

3.3.2 抽样调查法

依据统计学抽样调查理论，在全县城镇调查范围内选择典型样区，然后对典型样区内的土地利用结构进行调查，并进一步推算全县各城镇各地类面积的方法。技术路线见图2：

（1）用地区划。本着综合性、内部用地结构相对一致性、地域完整性原则，开展用地区划。对于市、县（县级市、区）政府驻地的城镇，将整个城镇划分为若干个综合用地区；对于县（市）内非县（市）政府驻地的多个建制镇，可根据建制镇规模、自然地理条件（特别是地形地貌条件）、社会经济状况和土地利用特征等因素，将这些建制镇划分为多种类型（特殊情况下可只划分1种类型）。

（2）典型样区选择。本着代表性、数量合理性原则，选择典型样区。在每个综合用地区内可选择若干个街道、街坊为典型样区；每种类型城镇可分别选择若干个城镇（不少于1个）为典型样区。

（3）典型样区用地调查。可采用以下方法开展典型样区用地调查：①以现势性较好的大比例地形图、卫星遥感影像、航空影像等图件为调查底图，依据现有地籍资料、土地登记资料并结合适当的室外调查来绘制典型样区土地利用现状图，并量算各地类面积，计算用地结构。②使用GPS、全站仪或钢尺等测量设备，实地调查测绘典型样区内的各类土地面积，计算用地结构。

（4）推算城镇地类面积。对于市、县（县级市、区）政府驻地的城镇，按照典型样区用地结构推算各综合用地区各地类面积，并汇总出整个城镇的各地类面积；对于县（市）内非县（市）政府驻地的多个建制镇，按照相应典型镇用地结构推算其余同类型城镇的各地类面积。并最终按照基本汇总单元统计出全县（市）的城镇各地类面积。

对于未开展城镇地籍调查，且基础资料缺乏的县市，只能采用抽样和推算方式。

5 结论与讨论

开展城镇土地利用类型调查必须遵照相同的土地利用分类标准、执行标准的调查时点、采用一致的汇总单元。调查的总体工作流程包括基础资料收集、调查范围确定、地类调查与数据汇总、数据分析与检查四个阶段。在调查中，可以采用全面调查法或抽样调查法。对于城镇地籍资料翔实特别是已经建立了地籍数据库的城镇可以采用全面调查法；对于未开展城镇地籍调查且基础资料缺乏的县市，只能采用抽样调查法，并进一步推算整个县(市)域内的各城镇各类型用地面积。

统计学上的抽样调查与误差估计理论成熟，在社会经济数据调查与统计中发挥了重要作用。但在城镇土地利用类型调查与统计中尚无先例。应对此开展进一步的探讨和实验，对样区的选择、误差修正等问题做出明确的要求。

[1]刘 新 卫 ,张 定 祥 ,陈 百 明 .快速城镇化过程中的中国城镇土地利用特征[J].地理学报,2008,63(3):301-310.

[2]刘杰,陶军德,李艳芳,等.城镇建成区土地利用协调度分析——以鹤岗市为例[J].中国国土资源经济,2009(8):30-33.

[3]王世元.在第二次全国土地调查工作电视电话会议上的讲话[J].国土资源通讯,2009(8):34-37.

[4]王世元.关于第二次全国土地调查工作情况的通报[J].国土资源通讯,2009(15):29-31.

[5]闫雪松,孙成林.第二次全国土地调查成果在“一张图”工程应用上应注意的问题[J].国土资源,2009(9):42-43.