我国石油商业储备管理体系模式研究

2010-10-19董秀成

中国国土资源经济 2010年2期

■ 高建/杨丹/董秀成

（中国石油大学（北京），北京市昌平 102249）

自1993年起,我国由石油净出口国变成石油净进口国，中国已成为世界第三大石油进口国和第二大石油消费国。石油对外依存度已经超过50%，石油进口来源和运输线路过于单一，石油价格剧烈波动，国际局势的风云变幻，石油消费大国之间的激烈竞争等，都在一定程度上影响和制约了我国的石油安全。综合目前国内石油市场状况、从影响国家石油安全的种种因素考虑，在较高的对外依存度及复杂的国际石油进口形势的背景下,建立我国石油商业储备已迫在眉睫。石油储备体系包括战略储备和商业储备，战略石油储备体系的主要功能是应对突发事件引起的石油供应中断，而商业石油储备体系的主要功能是调节石油市场供求关系以维持市场稳定。石油商业储备是指石油生产流通企业根据政府有关法律法规，为承担社会责任而必须保有的与其生产经营规模相匹配的最低库存量。石油商业储备具有灵活及时地稳定市场的作用，对市场起到调节和平衡作用，事关国家石油安全。

1 国家石油商业储备三级管理模式

美国实行政府主导型的储备模式。石油储备的主体是政府战略储备，对于民间储备，虽然有优惠政策和存放服务，但没有任何资金支持，也不进行管理。管理体制上实行能源部-石油储备办公室-储备基地的三级管理模式。日本石油储备管理体制为通产省资源能源厅、国家石油储备管理中心、国家储备公司或民间储备公司、储备基地的四级管理模式。日本的国家石油储备由政府授权通产省（现称经济产业省）资源能源厅统一管理，实行四级管理方式，通产省资源能源厅、石油公团（具有企业法人性质的政府办事机构)、国家储备公司(或民间储备)、储备基地。通产省资源能源厅负责制定石油储备政策，协调政府部门之间的工作关系，决定国家石油储备的动用和投放，制定石油储备担保的预算，监督石油储备的实施等。石油公团作为政府特别法人，在通产省资源能源厅的直接领导下，负责制定国家石油储备基地建设、石油储备的运作计划，管理国家8个石油储备公司，负责民间储备的衔接和监督。国家石油储备公司负责石油储备基地建设，组织实施石油储备运作，编制财政年度的政府储备计划，通过石油公团取得公司财政年度的预算和计划实施的批准，管理石油储备基地。储备基地负责管理石油储备，运用和完善基地的机能，负责储备设施的维护和保养。

我国在储备粮食、棉花等农产品上，已经形成了清晰的管理模式即国家管理总公司型，国家粮食局负责国家粮食储备的宏观管理，专门成立储备粮食管理总公司负责粮库的建设、管理以及储备粮的具体运作。中国储备粮食管理总公司和中国储备棉管理总公司均是以国有独资公司的身份受国务院委托进行粮食和棉花国家储备的管理，自主经营、自负盈亏。这种管理模式便于集中统一管理，避免储备物资被擅自动用的现象。由于石油和粮食两者的物质特性、储藏成本、自给程度都不同，两者的管理模式也会有很大区别。石油储备要严格按照能源行业的规律以及中国自身的特点来进行管理。为保证经济安全，石油储备还是应吸收粮、棉储备管理的一些经验。从中国实际出发，石油储备在模式上应按照中国自身的特点来确定，同时也要吸收海外成功的经验，各方相互配合、相互协调，形成一个完整的储备管理体系。职能有了相对明确的分工和定位后，可以避免多级行政性管理模式的低效性与资源的浪费，降低石油储备的管理成本。

结合国内外石油储备管理机制，按照我国国家石油管理体系和国内石油产业结构现状，我国国家商业储备管理体系可以包括三个层次：

1.1 政府行政管理部门

政府行政管理部门（商务部、财政部、发改委）向国务院负责制定石油商业储备规模数量、总体布局和储备动用的宏观调控，对商业储备体系进行协调与监控。负责国家石油商业储备政策的制定，负责协调各部门之间的关系，负责国家石油商业储备计划的编制，并指导和监督石油储备的管理和运作；拟定国家整体商业储备的储备规模、储备油品布局和储备动用的调控措施，对国家石油商业储备进行宏观调控和监督；确定国家石油商业储备的财政税收政策；确定国家商业储备主体的市场准入与政策监管。

1.2 国家授权的经营管理部门

国家授权的经营管理部门（国家石油公司油气储备公司、区域（省、市）石油储备公司）负责对本区域（所属单位）各级商业储备的运营管理，筹集相关资金投资建设石油储备基地（油库罐），储备石油轮换操作，日常管理监控，对国家整体商业储备布局的数量、布局与安全负责。

1.3 石油储备基地

石油储备基地(石油储备库)负责石油商业储备的日常流转、落实国家与上级储备主管部门的行政计划和政策安排，接受国家授权的储备经营管理部门管理指导，对储备公司管理层具体负责，包括后勤管理和服务。

2 国家石油商业储备管理中心

国家石油商业储备涉及面广、任务重、工作量大，国家层面设立国家石油商业储备管理中心，作为宏观管理部门，负责国家中长期石油储备政策的制定，协调各部门之间的关系，并负责国家石油储备计划的编制以及指导，监督国家石油储备的管理和运作。负责统筹规划管理国家商业石油储备，即为国家石油商业储备管理中心的主要职能。

(1）负责国家石油商业储备政策的制定，负责协调各部门之间的关系，负责国家石油商业储备计划的编制，并指导和监督石油储备的管理和运作；

(2）拟定国家整体商业储备的储备规模、储备油品布局和储备动用的调控措施，对国家石油商业储备进行宏观调控和监督；

(3）确定国家石油商业储备的财政税收政策，实施商业储备的财政投入、贷款补贴；

(4）确定国家商业储备主体的市场准入与政策监管；

(5）石油市场价格波动与供应短缺情况下的市场吞吐，确定吞吐数量与价格；

(6）确定石油商业储备库的市场轮换制度。

对于商业储备，政府的职责主要是做宏观方面的管理，制定相关的法律，明确相关企业应承担的义务。根据相关法律，由国家石油商业储备管理中心确定储备总量，然后由公司储备管理部门分解到相关企业，由承担义务的企业结合其生产经营活动自行组织储备。其仓储设施建设和日常管理都可直接纳入其正常的生产经营活动中进行，政府不做任何干涉。

3 国家石油公司商业储备子公司

在国家石油公司（中国石油、中国石化和中国海洋石油）下设石油商业储备子公司，分别对不同的储备基地进行管理。作为投资主体，它依据国家整体商业储备规划负责组织国家石油商业储备设施的建设。商业储备子公司还将可能执行储备石油动用和轮换计划，负责储备建设资金、采购资金和储存费用等的具体管理。依据国家整体的石油商业储备形成法规和技术标准，建立公司商业储备业务管理制度，负责本公司的石油商业储备建设管理工作。

(1）石油公司成立专门的商业储备子公司，只对总部负责。鉴于石油商业储备的特殊性和风险性，在管理体制上不适合内部任何一个单一业务板块实行管理，应该将其纳入公司统一管理范畴，即由公司成立专门统一的协调管理机构，统一使用相关资源，如油库、管道等设施；统一管理油品运作，该部门只对总部负责。

(2）商业储备子公司效益考核需制定单独考核指标，鉴于公司的特殊性及其目的，考核时不应只考察公司短期经济效益，应从公司整体利益出发考核。

(3）在石油储备的购买、入库和动用等环节上实行市场化运作，只要符合储存条件和要求的企业都可以通过投标竞争的方式参与，最终形成管理科学、调控有力、高效灵活和费用节省的石油储备运行机制。政府掌握收储、动用的决定权，日常管理工作则应主要以市场运行方式给基地公司经营决策自主权。

4 国家石油公司储备基地公司

石油商业储备基地公司作为最终的执行机构，主要负责后勤管理和相关服务，包括具体承担石油储运业务的操作和基地的日常维护。所谓日常管理和维护，是指保证储备正常运行所需的各种管理，包括燃料动力运行、简单维修服务以及其他相关管理。我国石油储备的购买、入库、轮库、动用等环节应坚持市场化运作, 实行国家石油储备代理制。政府掌握收储、动用的决定权, 但主要以合同的形式委托承储企业进行日常管理工作。企业法定储备或机构储备（储备联盟）的储存由企业或联盟根据法律规定自行实施, 政府进行监督。

(1）基地公司的业务及管理权限与其他业务板块原则上不交叉，在利用企业内资源时，如油库等，可以考虑按商业方式解决。

(2）商业储备资金完全由总部拨付，资金使用由基地公司负责。

(3）商业储备公司以公司整体利益为出发点确定在市场上的操作策略，对储备油的购买和动用拥有决策权。

在国家石油商业储备管理中心－石油商业储备公司－石油商业储备基地公司这样一个三级垂直管理模式中，三大部门之间不存在任何冲突，三者将相互配合、相互协调，共同促进石油储备工作向前推进。其中，储备管理中心作为宏观管理部门，即决策机构；石油商业储备子公司作为商业储备执行运营机构，即执行机构；而基地公司则为商业储备子公司下设分支机构，即商业储备运作机构。

5 结论

借鉴美国、日本、德国等国家的经验, 结合我国国情, 应本着适度集中、政企分开、机构精干的原则, 建立起由中央统一管理, 决策层、管理层和操作层相互分离的三级管理体制。决策层是国家石油流通主管部门, 可设立国家石油储备办公室作为具体办事机构；管理层为国家石油储备管理中心是独立核算的特别法人机构；操作层包括国家石油公司的石油储备基地公司,将来组建的石油储备联盟也包括承储的民营企业。国家应通过法律界定好各层次的责、权、利关系。一旦发生石油供应波动的事件，宏观管理部门发出调控指令，确定调控区域、市场投放方式、数量与流通方式；石油公司储备子公司依据宏观管理部门的调控指令，进行调控资源的调配，实施调控措施；商业储备基地公司按照指令进行市场的投放和规模调整。