浅析我国公证公信力之保障

谷 丹

(中国政法大学民商经济法学院,北京 100088)

浅析我国公证公信力之保障

谷 丹

(中国政法大学民商经济法学院,北京 100088)

近年来我国公证事业呈蓬勃发展的态势,但质量问题频繁涌现,严重破坏了公证的公信力,动摇了这一制度存在的根基。为促进我国公证事业的健康发展,文章就公证公信力的保障问题进行了探讨。运用了文献综述法和经济学的方法,首先对公证公信力的内涵和意义进行了分析,指明了它对于公证事业的重要性,接着分析了影响它的各个因素,在此基础上对我国公证公信力的现状进行了深入的探讨,指出其中存在的一些亟待解决的问题并提出相关解决对策予以参考。

公证; 公信力; 监管

Abstract:In recent years,China's notarization is booming trend,but the emergence of quality problems are frequent,seriously undermining the social credibility of notarization,shaken the foundation of the notarization system T o promote the healthy development of notarization,the securityof notary's social credibility issues are explored.The research method of the review literature and law and economics were used in the article.It firstly analyses the notarization of meaning and significance,pointing out the fairly credible for notarization of importance,then explored the variousfactors which affect it.On this basison the current statusof notarization of an in-depth discussion,it pointed out that there's some problems and recommend appropriate solutions to be reference.

Key words:notarization; social credibility; supervision

当代中国,随着经济的迅速发展和公民权利意识的提高,社会纠纷引发的诉讼越来越多,面临日益增长的诉讼压力,以多元化的纠纷解决机制补充司法的中心地位,是我国法制发展的必然选择。公证制度通过创设一种“公共信用”,不仅可以预防纠纷,较少诉讼,而且可以直接作为一种纠纷解决的辅助性手段,例如,对和解、调节协议的公证,对证据进行公证保全等,具有私证不可比拟的权威性。因此,公证完全可以被涵盖于广义的非诉讼程序范围中。较之于诉讼和其它纠纷解决方式,公证更高效,更低成本,更文明,因此在市场经济蓬勃发展的今天,被越来越多的市场主体喜好,也受到我国政府的鼓励与支持。公证制度生存的基础在于它的公信力,一旦缺失这种公信力,不光会影响到公证制度的发展,也影响到人们对政府与法制的信任。当前,我国公证公信力缺失问题比较严重,动摇了公证制度的社会基础,也阻碍了市场经济的发展,因此公信力已经成为我国公证制度发展面临的一个不可回避的重大课题,基于经济发展和司法健全的需要,探讨公证公信力之保障具有很强的现实意义。

一、公证公信力概述

公证是一种依照法定程序,由公证机构提供对待证事实或行为的证明,以赋予其公信力的非诉讼司法行为。作为一种预防纠纷性质的制度设计,公证发挥功能的基本方式是赋予非以司法途径做出的法律行为和相关事实公信力。公信力是公证赢得公众信任和信赖的能力,由两方面构成——客观方面和主观方面,前者指公证的制度设计与运行所具有的公信力和公证制度运行结果所具有的公信力;后者指公证制度在公众的心理层面上所具有的公信力。

保障公证公信力具有重要意义,首先,公信力关系着公证行业的兴衰。从公正的属性来看,如果缺失了公信力,公证的证明力以及由其衍生的强制执行力、法律行为成立要件效力将会大打折扣,甚至不复存在。从法律地位看,当社会发展呼唤诚信时,公证制度也迎来了发展契机,抓住这个机遇,它才能提升法律地位。[1]第二,保障公证公信力是市场经济的需要。讲究成本与收益的市场经济中,公信力的存在避免了纠纷导致的高成本,一旦它丧失,公证的预防作用将不复存在,市场经济秩序被破坏。第三,维护公证公信力具有重大的社会意义。一方面,公众对公证的认同很大程度上来自于对公权力的信心,一旦公信力被破坏,将可能导致公众对公权力的不信任,另一方面,公证制度作为一项重要的信用保障法律机制,是社会信用体系的重要组成部分,它规范和引导人们坚持诚信,公信力的丧失将破坏社会的诚信体系,带来社会道德上的负面影响。由此可见公信力是公证制度的灵魂,获得并维系这种公信力是促进公证事业健康持久发展的重要动力,同时也具有深远的经济和社会意义。

二、公证公信力的影响因素

(一)公证监管机制

公证公信力的保障在很大程度上取决于监督机制的建立、健全。我国主要由司法行政部门行使公证监督职能,公证公信力的高低依赖公权力的监管,但并不是监管强度越大公信力就越高。这里我们将借助一个经济模型来详解二者的关系。

上图是一个供求曲线,横坐标表示公权力监督的力度,纵坐标代表公证公信力强度。一般而言,随着公证公信力的不断提升,对公权力监管的需求就相应的减少,因此需求曲线是单调递减的。供给曲线呈开口向下的抛物线形态,随着监管的加强,公证公信力将不断提升,但是到达B点后,公信力开始下降,主要原因在于在强大的公权力干预下,公证变得具有天然垄断性,这就促使公证机构无需做到对消费者负责,仅仅需要对监管部门负责而已,这样一来,公证机构的信誉维护激励就异化为向政府部门的寻租刺激,因为借此公证机构就可以获得办理公证业务的资格以及由此引发的业务了,公证机构也就没有必要再为不起作用的公信力努力了。由此,根据经济学原理,需求曲线和供给曲线相交的A点将是公权力对公证监管的最优点,此时公权力的管制带来的对于公信力的正面效应正好契合公信力建构和维系的最佳点,而且公证机构也有自我的激励去寻求更为有效的公信力提高。[2]

(二)公证制度的法律体系

作为一种司法制度,公证制度的理论研究和实践指导都要建立在完善的法律体制之下。从法律地位看,它是一项国际通行的重要法律制度,在市场经济的健康生长和运作中具有不可或缺的重要性,公证公信力需要相应的法律制度作后盾;从基本原则来看,它必须遵循法定的公证原则,这是的公信力的内在要求;从程序规则来看,它需要有自己的程序规则,从申请、受理、审查到出证、回避、管辖等方面都有严格的程序规定,如果违反了规定,公证的效力就将得不到实现,公信力就将受到影响;[3]从证据规则来看,公证相对于诉讼具有特殊性,需要有一套合理的公证证据规则,如此公证才具有合理性,才能维护其质量和公信力。

随着市场经济的发展和人们法律意识的提高,人们将更自觉地求助于公证法律服务,同时对公证的期望值也会更高,不但要求公证能够确保真实、合法,而且还要公平和公正地平衡当事人的权利和义务。因此,只有不断完善我国公证制度的法律体系,才能满足人们对公证的需求与期望,保障公证的社会公信力。

(三)公证赔偿机制

公证是一个高风险的行业,公证机构要对所出具的公证文书负法律责任,不当公证的受害者需要通过一定方式获得救济,因此在市场经济条件下,公证公信力的持续必须有良好的赔偿制度作为保障,以通过这种事后救济手段,维护低质量公证受害者的权利和惩戒不负责的公证机构及人员。只有深入到赔偿机制的公证制度才能完善,公信力才会有充足的保障。

《中华人民共和国公证法》第六条规定公证机构是独立承担民事责任的证明机构,这就不再需要国家来为公证机构的过错承担赔偿责任,有利于增强公证机构和公证员的责任心,公证机构或公证员如果因过错造成了虚假或错误公证,则将承担相应的赔偿责任,这直接关系到他们的经济利益,会迫使他们牢牢把握公证质量关口,使得公证的公信力得到维护。[4]

(四)公证员素质

在我国,公证员是指符合法定条件,经法定任职程序取得公证员职业证书,在公证机构从事公证业务的执业人员。[5](P382)公证员可以决定受理、拒绝和终止公证,并负责执行具体的业务,对当事人的身份、能力和其提供的材料进行审查,对有关单位或个人进行调查取证,同时还有出具公证文书并在文书上署名的权利。

在实践中,公证是由某个公证机构的公证员做出,但是公证员的出证行为却是与整个公证机构的信誉联系在一起的,因为公证员的出证权限与出证条件均来自于公证机构,所以在公众看来单个公证员即代表了其背后的公证机构,公证员的行为也上升为公证机构的整体行为,所以公众评价公证的信誉往往受到公证员素质的影响。

三、我国公证公信力的现状与完善

公证作为一种重要的信用制度,近年来在我国发展迅速,公证业务数量大幅度增加的同时,领域也逐渐扩展到人们生活的各个方面。但是在迅速发展的同时,一些公证质量问题也频频显露,近年来一些大案要案的发生更是严重影响了公证的社会公信力,如西安宝马彩票案、武汉体育彩票作弊案等。因此亟需采取强有力的措施,提高我国公证的质量,维护公证公信力。具体而言可以从以下几个方面努力:

(一)建立合理的监管机制

大陆法系各国对公证的监管一般都实行行政管理与行业管理相结合的管理体制,与之类似,我国实行司法行政机构与公证协会监管结合,以行政监管为主的体制。但我国的两结合监管机制在实践运行中存在分工不明、职责混乱等现象,导致了监管的不力,因此有必要对这种监管机制进行进一步规范。

具体而言,应区分公权力监督体系和行业协会监督体系。将司法行政机关的监督控制在适当的范围内,主要开展宏观层面的监督,比如:制定公证机构总体布局规划、制定公证队伍建设规划、完善公证工作的体系安排和制度设计、制定推进公证执业规范建设的规划和方案以及制定加快公证信息平台建设的意见和规划等。同时,积极利用市场调节的手段,充分发挥行业协会的作用,由公证协会负责具体事务管理,包括制定行业规范、提高公证员的业务素质和道德修养、进行社会宣传等。只有进一步深化两结合的监管机制改革,理清政府和行业协会两种不同性质的监督主体各自的监督职责和范围,充分发挥它们的配合作用,才能有效解决公证管理工作中的错位、越位现象,提高监管效率,促进公证公信力的提高。[6]

(二)完善公证的法律体系

我国公证制度目前尚没有形成完善的法律体系框架。首先,没有统一权威的公证证据规则,各个公证机构一般按照内部规定或者参照诉讼法的规定来操作,而各个公证机构作出的内部规定数量繁多,且质量高低不一,合理与不合理处兼具,因而参照这些规定进行公证将直接影响到公证的权威性;同时公证相对诉讼具有其独立性,故完全使用诉讼法中证据制度的规定来处理公证程序中的证据问题有失妥当。其次,对审查制度的规定不够细致。审查是保障公证公信力的关键环节,现有规定对公证审查方式没有作出明确规定,对公证审查标准的规定也较为粗糙,由此导致实践操作中缺乏法律法规指导,公证质量难以保障。因此有必要完善我国公证法律体系,建立统一的公证证据规则,细化证据的关联性、适格性规定和证据收集程序规定等等,同时明确审查制度,增加对审查方式的指导性规定并具体化审查标准。

(三)完善与落实公证赔偿机制

我国公证的相关立法对公证赔偿做了规定,但是仍然存在一些问题,首先没有提供当事人申请公证赔偿不成时的救济手段,这将导致公证赔偿规定的可操作性不强,难以真正有效维护当事人的合法权益。法国、德国、墨西哥等许多国家都有比较完备的公证法律赔偿体系和具体、可操作的实施办法。[7]因此我国有必要对赔偿不成的救济手段进行规定,以增强公证赔偿的可操作性,同时实现我国公证同国际的接轨,增强在国际上的公信力。第二,现有的赔偿机制缺乏对赔偿基金管理使用规定,需要进一步细化。另外,缺乏合理赔偿方式。建议采用双罚制,除公证机构赔偿外,经办公证员也应承担过错作出适当的经济赔偿,以督促公证员更谨慎、认真地进行公证。

实践中由于各地公证机构财务管理的改革效率不同,还存在公证机构独立承担民事责任的规定并没有完全落实的情形,所以需要我们抓紧落实改革相关制度,增强公证机构和公证人员的责任感和危机感,使公证行业真正成为可以向社会承担全面法律责任的行业。

(四)严格公证从业人员的管理

目前我国公证从业人员素质呈良莠不齐,整体不高的现状,表现为一是相当数量的公证人员没有受到正规法律训练;另一方面,部分公证员道德素质不高,受利益的驱动下违反公证程序为当事人出具虚假证明,严重损害公证公信力。

可以从以下几个方面提高公证人员的素质:首先要严格控制公证员的职业准入门槛,以通过司法考试以及具有法律工作经验为参考标准,逐步淘汰不合标准的公证员,从基础上保证从业人员的整体素质;其次,要积极开展业务和道德培训,引导公证员严格遵守法律规定和职业道德;第三,构建监督管理制度,实现奖惩结合,一方面建立诚信评价机制,将公证员的诚信情况向社会公布,并将其与公证员考核挂钩,另一方面要落实责任追究制度,追究过错公证员的行政和民事责任,甚至刑事责任。

[1]潘绍华.解读公证公信力保障制度[J].中国公证,2008,(2).

[2]张文章.公证制度新论[M].厦门:厦门大学出版社,2006.

[3]范愉.司法制度概论[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[4]艾琳.浅议公证业的社会公信力[J].知识经济,2008,(2).

[5]郭成伟,宋英辉.当代司法体制研究[M].北京:中国政法大学出版社,2002.

[6]那淑伟.公证的公信力研究[D].吉林大学博士学位论文, 2005.

[7]余陆竞.对公证赔偿制度的若干思考与对策研究[J].福建论坛,2006,(1).

Analysis of Safeguarding Our Notary's Social Credibility

G U Dan
(School of Civil Law and Economic Law,China University of Political Science and Law,Beijing 100088)

DF5

A

1671-9743(2010)12-0062-03

2010-10-29

谷 丹(1987-),女,白族,湖南张家界人,中国政法大学民商经济法学院硕士生,从事民事诉讼法学方面的研究。