我国政府危机管理机制的构建分析

安 婷

【摘 要】危机频发,各国纷纷建立自己的危机管理机制。随着改革开放,我国的经济得到了长足的发展,但同时中国也经历过了一系列从未有过的危机难题,有的危机已严重威胁着中华民族基本生存安全,我国政府的危机管理功能仍亟待加强。借鉴他国经验,我国应构建一个由危机管理的法律保障、危机管理的中枢指挥系统、危机管理的支援保障系统与信息管理系统构成的政府危机管理机制。

【关键词】危机;危机管理;危机管理机制

中图分类号:C391 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)07-0118-01

1 引言

现代社会,人们在日常生活中常常遭遇各种危机,如大洪水、大地震、冰冻灾害、金融风暴、疯牛病、核危机等等,如何对危机进行管理显得格外重要。美国国防部长罗伯特•S•麦克纳马拉曾说过:“今后战略可能不复存在,取而代之的将是危机管理。”特别是“9•11”恐怖事件的发生引起了各国的高度重视,如何应对危机事件成为各国政府社会管理中的重大挑战。如今各国纷纷建立了自己的政府危机管理机制。SARS病毒在我国最早发现以及2003年春季的盛行,凸显了当时我国旧有的危机管理体系的弊端,同时也拉开了我国建立适应新形势的危机管理体制的序幕。2007年11月1日生效的《中华人民共和国突发事件应对法》的出台使我国在重大突发事件的应对中有法可依。在5.12地震等重大危机中,政府、媒体和社会各界的反应使我们看到了危机处理制度化、公开化的处理方式得到了运行。政府危机管理体制的构建不仅仅关系到是否能处理好危机,还影响到政府在公民心中的公信力以及我国政治经济的稳定发展。

2 危机管理与危机管理机制

危机管理最早起源于企业,而后逐渐延伸到政府领域。早期西方学术界对危机的研究主要集中于在自然灾害方面,直到20世纪60—80年代初期危机理论在政治学和国际关系领域的运用才带来了危机理论的一个研究高潮。所谓危机管理就是一门研究为什么人为造成的灾害会发生,什么样的步骤或方法可以避免这些危机的发生,一旦危机发生,如何控制危机的发展和消除危机的影响的学科[1]。所谓危机管理机制就是以担负危机管理职能的国家政治机构为核心,在社会系统其他重要因素影响下,按照相应组织结构运作从而对危机事态进行预警、应对和恢复的组织体系。这个组织体系应包括危机管理的中枢指挥系统、危机管理的支援保障系统和危机管理的信息管理系统。

其中,危机管理的中枢指挥系统是整个危机管理的核心,它的主要任务就是在危机发生后迅速准确的做出反应。就目前的研究表明,一个合理的危机处理的中枢指挥系统应包括一个处理危机的参谋系统和一个危机的中枢决策系统。危机管理的支援保障系统是处理危机的直接机构,它的任务就是执行中枢指挥系统下达的决策,协调相关部门运作和调度,共同化解危机。而信息管理系统是危机管理机制不可或缺的一部分,它的作用在于对决策者提供准确可靠及时的信息并向公众传达适当的信息以稳定民心,使其明晰事态的全过程。

3 我国政府危机管理的现状

过去我国并不是没有危机管理,而是有一定的危机应对机制,只不过这种危机管理机制的运行主要依赖于各级政府的现有行政设置,缺乏专门机构和完善的体系[3]。在这种机制下,政府习惯于常态管理,缺乏危机意识,当危机发生时往往是根据情况临时设立一些小组,而其成员有通常不具备应有的专业知识和技能,应急运作缓慢。由于各级行政设置界限分明,在需要跨部门合作时往往是协调不力,甚至各干各的。在信息的传递上,一般是由下级想上级汇报,而处理意见则由上级向下级逐级传达,中央政府解决危机是通过体制内的渠道,依托上下级间的科层制,使用的杀手锏是对官员的罢免和升迁[4]。在这种危机处理方式中,采取的是“外松内紧”的政策,整个过程没有媒体参与且公众大多也对危机状况毫不知情。

同时,我国没有通过信息的收集加工进行风险评估,形成预警,也没有相应的预案,因此很难发现危机。而危机发生后,由于没有危机管理的协调机制再加上原有的危机应对机制又只适用于单方面危机,而现代多为复合危机,面对此情此景,往往是危机反应效率低下。

4 构建我国政府危机管理机制

(1)别国危机管理机制的简要分析

俄罗斯在起转轨过程中,面对国内的各种政治危机、金融危机,逐步建立了以总统为核心,以联邦安全会议为决策的最高机构的危机管理机制。政府各部门在该机制的调配下分工合作,相互协调,其中俄联邦安全会议设有12个常设跨部门委员会。“大总统,大安全”是对其危机管理机制的最好概括。

美国根据时代不同而对其危机管理机制不断进行调整。目前强调“强总统,大协调”,这是一个以总统为核心,以国家安全委员会为中枢,国务院、国防部、司法部分工负责,中央情报局负责协调,临时性危机决策小组发挥关键作用,国会负责监督的综合体系。

[JP3]总之,据研究分析,各主要国家的危机管理机制大多呈现“小核心,大范围”的特征。即决策指挥系统反应灵活,处置果断,成为小核心;支援保障系统和信息管理系统涉及社会的方方面面,大范围的进行危机管理。[2]

(2)我国政府危机管理机制的构建分析

從上面的分析我们不难看出,尽管各国的侧重点不同,但主要构成大体相同,针对我国目前危机管理的缺陷,笔者认为可以从以下几方面重新构建我国的危机管理机制。

危机管理的法律保障:法律是进行危机管理的基本保障,有了立法,政府的危机管理才能法制化。因此,我国不仅要从国家安全的战略高度上制定统一的《紧急状态法》,明确规定紧急状态的定义、确认和该状态下的法律责任以及政府在紧急状态下的管理权限及应付措施等,还要细分现代社会可能面对的危机类型,针对不同的危机或突发事件制定专门的法规,从不同侧面完善危机管理的立法,如《突发自然灾害紧急救助条例》等。

危机管理的中枢指挥系统:由上述危机管理理论的介绍可知,这是整个危机管理机制的核心。在我国,决策系统可由国家主席、国家安全委员会、国防部、外交部和国务院构成。国家主席对危机具有最高处理权,在危机发生时,召开安全会议,通过协商制定政策并下达指令。安全会议是决策中枢,由国家主席召开,国家安全委员会、国防部、外交部和国务院的最高主管人员参加。参谋与咨询系统由情报系统、专家小组和情况汇总分析小组组成。情报系统负责收集情报信息,然后送到情况汇总分析小组进行数据统计加工分析,指出根据数据可能存在的隐患,形成预警。各领域专家组成的小组是“外脑”的引入,有利于在危机状态下政府进行更好的管理。专家小组有丰富的专业知识,能够进一步分析核对数据并针对存在的问题提供可供参考的意见。

危机管理的支援保障系统和信息管理系统:支援保障系统由警察、医疗、卫生、消防、交通及社会保障等各方面的管理部门组成。各子系统成员要具备专业技能,在危机发生时,根据决策系统下达的指令,分工合作,迅速行动,应对危机。信息管理系统可由传媒、情报署和教育部门构成。情报署收集信息。教育部门对人们进行危机教育,开设相关课程,提高人们的应对能力。传媒可制作有关的专题介绍和讨论,及时发布信息,化解人们的恐慌情绪,稳定民心。

此外,我们还要设立危机预案,定期进行演习,提高全民危机意识。同时在危机管理上还要争取多边合作和国际合作。

げ慰嘉南:

[1] 鲍勇剑、陈百助.《危机管理——当最坏的情况发生时》[M].上海:复旦大学出版社,2003.

[2] 中国现代国际关系研究所危机管理与对策研究中心.《国际危机管理概论》[M]. 北京:时事出版社,2003.

[3]王谦.我国的危机管理机制.半月谈,2007,(5)

[4] 何帆.“抗震救灾:增强社会免疫力的改革良机”[J].国际经济评论,2008,(3).

[5] 薛澜、张强、钟开斌.“危机管理:转型期中国面临的挑战”[J].中国软科学,2003,(4).

[6] 张成福.“公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择”[J].中国行政管理,2003.