欧盟“相互认可”挑战船旗国主权

孟 方

2009年4月23日，经过历时近4年的起草和立法审议过程，欧盟议会和理事

会最终通过了“第三套海上安全一揽子措施（3rdMSP）”。

3rdMSP是在2002年11月19日“威望号”事故后，欧盟为了解决涉及海上安全所有方面存在的问题和漏洞，修订现有法令及制定新法令的最终产物。其中包括了旨在加强欧盟对船级社的管理和审核，并强化欧盟在授权和监管船级社过程中起作用的“船舶检查和检验组织共同规范和标准条例（EC）No 391/2009”（以下简称391/2009条例）。根据欧盟立法程序的规定，该条例已经从2009年6月17日起对欧盟被认可组织开始实施。

391/2009条例是欧盟对原有的监管欧盟被认可组织法令（94/57/EC法令）的修订。它除了对认可和惩罚机制进行了改革并引入质量评估和认证实体（QACE）以加强欧盟对被认可组织的监控外，另一个重要修订即是增加了要求被认可组织相互认可船用产品入级证书的规定（391/2009条例第10.1条）。

据第10.1条：“被认可组织之间应定期互相咨询，以保持其规范和程序的等同并协调其规范和程序及其实施。在不损害船旗国权力的条件下，它们应该彼此合作以期达到对国际公约的一致解释。适当时，被认可组织应就技术和程序条件达成一致，根据这些条件并基于等同标准并参考最严格的标准相互认可材料、设备和部件的船级证书。”

该条款的出台主要是应欧洲船用设备生产商理事会（EMEC）的要求，其目的是减少船用设备因安装在不同船级船舶上而必须接受不同被认可组织认可，降低认可费用从而最终降低船用设备的生产成本。

但是，欧盟在提出“相互认可”要求时却忽视了该条款对非欧盟国家主权的侵犯。根据《联合国海洋法公约》和国际海事组织制定的其他有关国际公约，船旗国应对悬挂其船旗的船舶在管理、技术和社会事宜上实施有效的司法和监管。因此，每一个船旗国都会制定相应的法律和法规从包括技术、安全等在内的方面对悬挂其船旗的船舶实行管理。对船舶技术条件，包括船用材料、设备和部件的技术条件提出相应技术要求以及实施登记、检验等管理。这既是船旗国的责任，也是船旗国主权内的事务。船旗国对此有排他性管辖权。

船舶入级检验虽然从某种意义上来说是非强制性的检验，但许多船旗国，包括我国，对船舶的入级检验是有强制性规定的。中国政府根据海洋法公约和其他国际公约制定的《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》（以下简称《船检条例》）明确规定，中国籍船舶必须接受法定检验，并且其中从事国际航行、载重量1000吨以上的油船等必须向中国船级社申请入级检验。这意味着这些船舶必须符合CCS的入级规范要求，包括船舶入级时产品检验的要求；也意味着中国籍船舶的入级检验与法定检验具有相同的强制性。

此外，根据《船检条例》第八条，中国籍船舶的船用产品必须经中国船旗国主管机关认可的船舶检验机构检验和签发有关证书。对五星红旗船舶，未经中国政府同意，非中国政府认可的船级社（包括其他欧盟被认可组织）签发的产品证书是不予承认的。

因此，如果根据第10.1条的要求，一个已经其他欧盟被认可组织认可的船用设备可无需中国船级社检验便可安装在中国籍船舶上。这明显与中国法律和中国履行船旗国责任对船舶实施管理的主权相冲突，构成了对中国主权的侵犯。

其次，“相互认可“的规定也没有考虑到对船舶整体安全带来的潜在隐患。船舶是由船用产品和船用材料组装而成的。船舶整体质量在很大程度上取决于船用产品和材料的质量。因而船用产品的检验是船舶法定检验、入级检验的自然延伸，也是签发船舶法定和入级检验证书的基础。世界上一些主要船级社规范的入级条款均规定产品检验是入级检验的一部分。根据“相互认可”的要求，船级社可不对这些产品亲自进行检验而签发船舶检验证书。严格讲，这会导致签发证书的船级社失去对船舶技术状况的整体把握。这些证书在证明船舶技术状况符合公约和船旗国要求以及符合船级社入级规范要求上就存在许多不确定性。此外，船用产品往往组成具有特定功能的船上工作系统，单一产品除有其通用要求外，还受制于特定系统的特殊要求。仅仅按照通用要求进行船用产品检验并“相互认可”，不一定能够保证某一个单一船用产品满足特定系统的特殊要求，从而给特定系统及至整个船舶带来安全隐患。

除了上述关于主权及船舶安全的考虑，第10.1条所提出的“相互认可”要求还将导致诸如法律责任划分不清、船东和船厂丧失选择船用设备的自由等诸多问题。

在该条例目前还在欧洲议会和理事会审议阶段，包括美国和中国在内的非欧盟国家对其第10.1条的规定所涉及到的侵犯非欧盟国家主权及对船舶整体安全存在的潜在危险曾与欧盟有关方面进行过交涉。欧盟方面虽然做了适当让步，将“相互认可”交由被认可组织研究并提出实施和执行办法，但其侵犯非欧盟国家主权的本质并没有改变。

目前，该条例已生效并开始实施，但非欧盟国家与欧盟之间关于“相互认可”仍争执不下。2009年11月底，包括美国、中国、日本、韩国及新加坡在内的九国政府就第10.1条要求联名致信欧盟副主席兼运输专员Tajani先生，针对第10条对非欧盟国家主权、航运安全和船东、造船厂自由选择权的干涉和不利影响表达了关切。2010年6月23日，新任欧盟副主席兼运输专员Kallas先生复信九国政府代表，再次声明“相互认可”仅是关于船用产品的入级证书，并不涉及法定证书，因为那样涉嫌干涉其他国家的主权。

近年来，欧盟在海事立法上常常是强势出击。欧盟在其“未来海洋政策绿皮书”中明确说明：“考虑到欧洲的出口型经济、贸易额的增长及其地理环境，在航运、造船、船用设备和港口业方面的竞争力对欧盟来说利益攸关。为保证竞争力，有必要为这些行业提供一个公平的国际竞争环境。鉴于海洋活动大都在全球市场中竞争，这一点更显得至关重要。”为了维护自己的海洋利益，确保海洋产业的发展并由此带动整个欧洲经济的复兴，欧盟近年来不遗余力，不论是在参与制定国际规则方面，还是在推行单边立法方面都非常激进。在“相互认可”的问题上，即使面临着包括美国、中国等大国在内的强烈态度，欧盟仍不改初衷，其决心可见一斑。关于“相互认可”的最终较量结果在某种程度上可能会影响欧盟今后的海事立法动作，最终结果如何，海事界拭目以待。