略论清代外交机构近代化

王双印

(深圳大学,广东深圳 518060)

略论清代外交机构近代化

王双印

(深圳大学,广东深圳 518060)

晚清的外交机构,经历了从总理各国事务衙门的设立到转换为外务部的发展阶段。从总理衙门到外务部,虽是清政府在列强威逼之下的无奈之举,但它却有力地推动了晚清外交的近代化。晚清外交机构的各项制度不断完善,权力由分散不断集中统一,日益与西方列强的外交制度趋同,这种艰难的发展过程反映了清朝统治者在民族矛盾加深的情况下对外交认识的深化,增强了清政府独立办外交的能力和信心。

总理衙门;外务部;外交机构;近代化

鸦片战争后,闭关锁国的局面宣告结束,中外关系出现了新的格局。随着清政府日益卷入资本主义世界市场和中外交涉的日益频繁,传统的外交体制显然已不能适应新的形势。以1861年1月总理衙门的设立为起点,清政府在屈辱和无奈中终于缓缓地拉开了中国外交近代化的帷幕。随着这一机构的演变、发展,中外交涉逐渐向规范化迈进了一步。1901年清廷改总理衙门为外务部,并对其进行一系列吐故纳新的改革。至此,清代外交机构已正式和国际惯例接轨。外务部是中国历史上第一个完全意义的、专业化的外交机构。外务部的设立,标志着近代化的外交制度基本上确立了下来。本文试图通过从总理衙门到外务部这40年间晚清外交机构的演变,探讨晚清外交近代化的历程。

一

清朝立国之初,中央负责有关外交事宜的机构是礼部和理藩院。礼部成立于1631年,其内部组织结构基本上沿袭明代,负责管理对外礼仪,贡举以及学校科举等内部事务,管理范围很广。理藩院成立于1638年,为清朝首创,主管清代时期蒙古、青海、西藏、新疆等少数民族的地区事务,也办理与外国通商、外交事务。但由于清政府长期推行“闭关锁国”的外交政策,因此理藩院也不是专门的外交机构,管理对外事务只是其部分职责或兼职。而且,长期以来清政府把外国视为“蛮夷之邦”、“藩属之国”,以“天朝上国”自居,这时期的清朝对外关系完全是宗主国与“藩属之邦”之间不平等的交往,因此作为兼管外交的中央机构——礼部和理藩院也只不过是一个管理“藩属之国”、接待“贡使”的机构。所以,当时的中国无所谓外交,理藩而已。鸦片战争把中国强行拖入世界潮流之中,中外关系发生了空前的根本性变化。清政府传统的外交体系受到了致命的冲击。此时摆在清统治者面前的主要难题是:它的外交对象发生了变化,即由“藩国”变成了西方的资本主义国家,若仍以“天朝上国”的地位来看待西方列强,并恩威并用处理外交事务已完全行不通了。迫于形势与西方资本主义国家建立正式的外交关系已无法回避。为了应付和西方列强的频繁外交交涉,清政府除了派遣“钦差大臣”去全权处理外交事件外,还专门设立了“五口通商大臣”的官职。该职先后由两广总督和两江总督兼任。专门设立一个官职来办理通商等外交事务,这在清朝历史上还是第一次。在第二次鸦片战争中,咸丰帝仓皇逃往热河避难,以奕䜣为首的留守官员于1860年设立“抚夷局”,专管对英、法、俄、美等国的外交事务。在与英法等国的和约签订后,“抚夷局”就被撤销了。虽然“抚夷局”只存在几个月,但它的出现却表明清朝近代外交机构的成立已成为时代的需要。

经过第二次鸦片战争和太平天国革命的打击后,清政府认为:太平天国等农民起义乃心腹之害,而列强并无亡我之心。基于这种认识,清政府为了尽快实现“外敦信睦”、“借师助剿”的目的,在列强的不断威逼利诱下,奕䜣、桂良等人于1861年1月奏请设立总理各国事务衙门。奏折称:“查各国事件向由外省督抚奏报,汇总于军机处。近年各路军报络绎,外国事务,头绪纷繁,驻京之后,若不悉心经理,专一其事,必致办理延缓,未能悉协机宜。请设总理各国事务衙门,以王大臣领之。军机大臣承书谕旨,非兼领其事,恐有歧误,请一并兼管。并请另给公所,以便办公,兼备与各国接见。其应设司员,拟于内阁、部、院、军机处各司员章京内,满、汉各挑取八员,轮班入直,一切均仿照军机处办理,以专责成。俟军务肃清,外国事务较简,即行裁撤,仍归军机处办理,以符旧制。”[1](pp.2332234)不久,咸丰帝准奏,正式成立总理各国事务衙门,简称总理衙门,或总署、译署。

尽管总理衙门设立之初的职责是掌理一切与外人发生关系之事,而其实际职权逐渐发展到远远超出严格的外交事务范围,包括海关、税务、外人传教、电报、铁路、教育、海军、近代工矿业和交通等都属于它的执掌范围。总理衙门的组织机构见下表。

由奏折可以看出总理衙门设立的理由和组织办法,也可窥见在顽固守旧势力遍及朝野的时代,奕䜣等人的良苦用心。以临时设立为权宜之计,以缓和守旧派的抵触,免得他们群起反对。事实上,总理衙门在军务肃清后,并没有“即行裁撤”,反而权力日益加强,权限日益扩大,在近代中国存在凡四十年,并由此而引发了一系列外交制度的变化。显然无论其设立的动机如何,总理衙门的存在有适应当时对外关系需要的一面,从而推进了晚清外交的近代化。

第一,总理衙门的成立,是中国外交史上的一次重大变革。它结束了中国长期以来都由地方督抚大员兼办外交的历史,这使中国开始有了一个统一的专门外交机构,逐渐依据近代主权国家平等交往的原则处理与西方各国的关系。1876年,总理衙门制定了清代出使章程十二条,参照当时的国际惯例,对清朝派使驻外的品级、薪俸和年限等问题都做了具体的规定,使中国遣使驻外开始走向制度化、正规化。同年,中国在伦敦建立了第一个近代驻外使馆。到19世纪末,清政府在世界各主要国家和地区都派驻了公使。中国外交终于走出了狭隘的圈子,开始与国际社会进行广泛的接触,加强了中国与外国的联系。

第二,总理衙门的设立,使清政府的内政大权与外交大权有了新的明确分工,是中国近代外交体制的重大进步。随着外交事务的增多,总理衙门逐渐变成了重要的中央权力机关,最后成为与军机处平行的重大政策决策和执行机构。总理衙门的设立,不仅使繁杂的外交事务有所专管,而且在与外国交往过程中逐渐对内政产生积极影响,逐渐改变了过去以“蛮夷”视人的毫不可取的外交态度;另外,这些专管部门的官员和下属也在与外国人的交往中开阔了视野,学习了大量近代科技知识,传播了许多新思想新技术,培养了大批外交和技术人才,学会如何在近代社会进行恰当的对外交往,慢慢掌握了利用外交手段谋取本国利益的策略。

不可否认,在半殖民地社会的大格局下,总理衙门所经办的外交事务与割地、赔款、丧失主权密不可分,所以这个机构从一开始就带有半殖民地性质。但同时,我们也不能因此就说此机构的设立就是为了方便出卖国家权益而设立的,它也有为了防御外国侵略,维护清王朝利益的一方面。因此,这样一个既要适应列强入侵后导致的一系列新变化的形势的需要,又要维持旧制与传统以维护天朝上国的尊严的外交机构,从职能与性质上就免不了带有很强的复杂性与矛盾性。这个机构虽然还不完备和健全,在半殖民地的大格局下未能彻底摆脱帝国主义操纵,通过此机构带给中国人民的一些灾难,但从其机构设置的初衷和效果来看,把中国外交机构推向近代化的作用是显而易见的,对中国外交走向世界,纳入国际轨道开启了新的一页。

二

由于清政府在中日甲午战争的惨败,总理衙门所积极倡导和主持的洋务运动宣告彻底失败,总理衙门的地位一落千丈。到1901年《辛丑条约》签订时,中国军政、经济已尽在帝国主义列强控制之中,完全沦为了半殖民地半封建国家。面对变化了的形势,西方列强认为总理衙门已没有多少存在和利用的价值,而且,总理衙门过去由管理外交、通商扩大到一切与“洋”有关的事务,超越了清军机处和各部,俨然成为清的内阁,涉及的范围太广,事情繁杂,不能及时地配合列强处理一系列突发的外交事件。因此在1901年签订的《辛丑条约》中规定:将总理各国事务衙门改为外务部,“班列六部之前”,指定由皇族亲贵担任大臣,重点办理与列强的外交。外务部的组织和人员,由奕劻和李鸿章拟定,后经政务处五大臣及吏部复议,定为正式官制。外务部设总理王大臣、会办大臣各1人,设尚书兼会办大臣1人,左、右侍郎各1人,原总理衙门的总办章京改为左、右丞(正三品)各1人,左、右参议(正四品)各1人。此后,又增设丞参厅参事(郎中衔)四人,员外郎、主事各2人,额外行走6人。外务部的基本构架见下表。

外务部设立之初,其职权也并非仅仅掌管国际交涉、中外商务和在外侨民事务,铁路、矿务、电线、机器制造、军火等事宜仍属它的执掌范围。后来,清政府陆续设立了农工商部、吏部、礼部、度支部、学部、陆军部等机构来行使原总理衙门的部分职权,从而使各机构更加专业化,这种局面才有所改变,使外务部成为名副其实的专门化的办理外交机构,这和近代国际惯例完全一致了。

外务部的设立及其职能的专门化,使晚清政府的外交机构的近代化进入了一个崭新的阶段,在推动中国外交近代化的进程中发挥了重要的历史作用。

第一,从组织制度上看,机构精简,职责明确。外务部的首脑阶层实行的是五人领导体制,比总理衙门的长官人数相对减少,职权较为集中,办事效率也就相对提高。1911年成立责任内阁后,外务部堂官改为大臣1人、副大臣1人,长官人数进一步减少。外务部的组织结构仿照“六部司员之例”分设四司,各司职员按所处理事务的性质来分工,分工更为合理。外务部“班列六部之前”,充分表明清政府已确立和加强了国家的对外职能。随着清政府对外交的重视,外务部专门主管外交,使其真正成为近代意义上的中央外交机构。

第二,外务部的成立,解决了外交权分散和不集中的问题。它成立后,逐渐削弱了南北洋大臣等地方上的外交权,把对外交涉置于自己的掌管之下,基本上确立了外交权统一于中央而不再分散于地方的体制,外务部本身成为名副其实的外交中枢。如在1904-1905年的日俄战争中,俄国战败,因此俄国将其在中国的旅大、南满铁路等相关“转让”给日本。条约签订后,日本就日俄条约中有关中国的内容与中国政府进行谈判。中国政府派出的交涉阵容中,有身为直隶总督兼北洋大臣的袁世凯,但他仅是全权代表之一,与其前任李鸿章在中外交涉中所处的地位及发挥的作用是不能相提并论的。李鸿章自任直隶总督兼北洋大臣起就经常涉足外交领域,他签订过中英《烟台条约》、《中法新约》、中日《马关条约》、《辛丑条约》等,他在晚清政府对外交涉中的地位举足轻重。

第三,在培养人才方面,外务部设立了中国第一个正式外交人才培训机构——储才馆。总理衙门虽设立了同文馆,但其只培养外语人才,外务部为培养和储备外交人才,配合其用人标准的提高,于1906年6月奏准设立储才馆。它是近代中国第一个培训外交官的学校。根据储才馆章程规定,参加培训的主要有三种人:曾任驻洋参赞领事或外省洋务局差使、深有交涉阅历者;留学外国得有政治、法律、商务、理财四科专门毕业文凭者;译学馆毕业,随使外国,谙晓外文,明白外事者[3](p.216)。储才馆培养人才的目的是向中国驻外使馆输送合格的外交人才,这对于近代中国外交工作的顺利开展是很有裨益的。

毋庸置疑,外务部的设立是中国半殖民地化加深的标志之一,但是,从中国走向世界这一角度看,外务部及其下属机构的设立和调整,职司的明确和规范,无疑是向近代化方向迈进、与国际靠拢的重要成果。可以说,外务部的建立是我国外交近代化进程中迈出的一大步,是顺应历史潮流而建立起来的我国第一个正式的外交机构,为后来的孙中山中华民国政府、蒋介石政权及新生的人民共和国等政权组织提供了某些可贵的借鉴。

三

清代外交机构的演进,一方面反映了清代中国逐步由一个主权国家变成由列强任意宰割的半殖民地国家的历史进程,另一方面也表明了中国从闭关锁国、盲目自大的状态中逐渐清醒,不自觉地走上一条借鉴和吸收西方及世界各国先进文化的、布满荆棘的近代化之路。

第一,近代化的外交机构经历了从无到有、从权力分散到外交权既集中又统一于中央的艰难过程,反映出清统治者在西方入侵不断加深、民族矛盾日益尖锐的情况下,在迫不得已的情况下亦步亦趋地推动中国近代外交的近代化。

鸦片战争后,中国一步一步地沦为半殖民地半封建社会。资本主义列强迫使清政府割地、赔款,空前出卖国家利权。与西方国家如何处理关系,是清政府面临的无法回避的问题。随着清政府与外国打交道的日益频繁,清政府被迫调整其对外机构,由传统的礼部和理藩院到具有过渡性质的总理衙门,再到真正近代意义的外务部,其性质由带有浓厚封建色彩的机构,逐步演变为带有半封建半殖民地性质的机构。可见,清政府对外机构的演变过程,从一个重要方面反映出清朝政权由独立的封建政权逐步沦陷为半封建半殖民地政权的演变过程。

清政府的外交机构,由礼部、理藩院演变为总理衙门、外务部,表明它的外交机构被动地逐步地破除与外界隔绝的状态,趋向于现代的外交机构。由于清政府同西方国家的关系是建立在不平等条约的基础上,因此无论是总理衙门,或者是外务部,一般来说,只能是按照不平等条约办事,进行屈辱性的外交活动,无法以平等的主权国家姿态与西方列强进行正常的交往和交涉,这样的事例在旧中国的外交史上是屡见不鲜的。

第二,使领制度的确立以及逐步完善,推动外交制度迈向近代化。向关系国派遣常驻使节,是近代国际交往的一种常规,这在西方国家本已规范为一套完善的制度。可是积习相沿,习惯于传统外交体制的清统治者以天朝大国地位自居,对鸦片战争后西方国家向华遣使、中外关系出现的新动向,迟迟没有反应,中国与各国订立的条约中,仍然只有“彼在中国设领事之语,而无我在外洋设领事之文”。直到1861年总理衙门成立后,统治者中的部分务实官僚在实际办理洋务中才认识到了解西洋各国的必要性和迫切性,才最终因被迫遣使赴英就马嘉理案件致歉而顺便迈出了在国外设立使馆的第一步(1875年)。接着又任命常驻美国、西班牙、秘鲁、日本、德、法、俄各国公使。到了19世纪80年代又设置驻意大利、荷兰、奥地利、比利时等国公使。从这时起,清政府在其最后三十多年时间里先后在几十个国家派驻了公使、副使和领事。此外,清政府还颁布了《出使章程十二条》(1876年),对驻外使节的任期、使馆的编制和经费的使用以及出使人员的薪俸做出了规定。到外务部时期,重新修订1876年的《出使章程》,完善了使节制度,详细规定了外交官、领事官的等级和品级以及待遇。至此,清廷在对外关系上已能基本适应世界潮流,大体走上了正常轨道。

近代晚清政府的使领制度从无到有,并一步步走向完善,在清政府对外关系史上有着重大意义:终于打破了多年来只有外国使领常驻清政府而清政府没有代表常驻外国的局面,清政府与外国之间的交往从单向变为双向,相互间完全的国家关系至此建立,有力地推动近代中国外交的规范化、近代化。

第三,重用外交人才,促进近代中国外交近代化。鸦片战争后,伴随着西方频繁的大规模入侵,清政府处理对外事务成为重要任务。清廷因缺乏外交人才而在对外交涉中吃尽了苦头,使民族利益遭受很大的损失。当时清廷官员在对外交往中面临的主要问题是中外语言文字不同,风俗习惯各异,国际交往种种仪文均无人通晓,感到非常苦恼,于是开办同文馆、广方言馆,从解决语言难关入手培养外交人才。同时在曾国藩、李鸿章的大力倡导下选派幼童出洋留学,锻造外交人才。在外务部时期,驻外人员明显增多,对外交人才的选拔更加重视,而此时“臣部现有司员选取皆凭考试,于汉文案牍,似能胜任,即研究中外政法条约者亦不乏其人,惟于外国语言文字讲求甚尠”。有鉴于此,外务部提出了新的用人原则:“嗣后需用人员,应先就兼习各国语言文字、曾经出洋或曾在各省办理洋务者,择尤调取。至卒业学生,亦宜先尽曾经留学欧美各国及日本者,而专在本国学堂肄业者次之。”[4](p.5531)这一用人政策吸引了大批留学生归国为外务部和整个清政府服务。这些新晋的外交官员除具备一切国家公职人员都应具备的一般品质、基本知识等之外,还要掌握办理近代外交所需的专业知识、技能等,如应有国际知识、了解世界大势、通晓外交礼制等。他们有的被任命为驻外公使,有的被提拔到外务部侍郎的位置上。他们大多通晓外国语言文字,自然也就接触到资本主义的新思想、新事物,因此他们是与旧士人不同的新知识分子。新式外交官了解国际大势、熟知国际法,积极谋求改善近代中国的国家地位,维护民族利益,他们的参与使得近代中国外交出现了新的局面。

清代外交机构从传统的礼部、理藩院到具有过渡性质的总理衙门,再到外务部的近代化进程,伴随着由封建专制制度向资本主义制度的转化,体现的是中西文化的碰撞与交融。由于清代外交机构近代化完全是西方影响的结果,在政治上又是为清王朝封建统治服务的,是体制内的变化和修修补补,因而其依附性和封建性色彩十分浓厚。然而,它确使封建政权机构发生了变化,对中国外交走向世界,纳入国际轨道开启了新的篇章,其积极意义是可以充分肯定的。

[1]复旦大学历史系中国近代史教研组.中国近代对外关系史资料选辑(1840-1949)(上卷第1分册)[Z].上海:上海人民出版社,1977.

[2]李鹏年.清代中央国家机关概述[M].北京:紫禁城出版社,1989.

[3]王晓秋,尚小明.戊戌维新与清末新政[M].北京:北京大学出版社,1998.

[4]朱寿鹏.光绪朝东华录[Z].北京:中华书局,1958.

[责任编辑:段志超]

K25

A

1008-7168(2010)06-0040-05

10.3969 /j.issn.1008-7168.2010.06.007

2010207212

王双印(1968-),男,吉林农安人,深圳大学社会科学研究院副教授,博士。