协同性与网络化:英美两国整体性政府模式之比较

翁士洪

(复旦大学,上海 200433)

协同性与网络化:英美两国整体性政府模式之比较

翁士洪

(复旦大学,上海 200433)

西方政府治理模式在经历传统公共行政模式和新公共管理模式之后,随着信息化、数字化的普遍使用,出现了与信息时代相适应的政府治理新模式,即整体性政府。它主要针对新公共管理所带来的碎片化、空心化政府等一系列问题,强调整体与合作及信息时代背景。整体性政府成为当代政府治理新理念,也是探究政府改革的学术前沿领域。比较研究英美两国(议会制和总统制国家的典型)整体性政府模式理论与实践,探讨西方第二轮政府改革中政府模式的最新发展情况,以期能在中国政府改革过程中对政府模式选择起到借鉴作用。

整体性政府;模式;协同性;网络化;政府治理

创新政府治理模式是世界各国政府改革的共同方向,现代以来西方国家的政府治理先后经历了两种模式:传统公共行政模式和新公共管理模式。传统公共行政模式兴起于19世纪末20世纪初,与工业社会和工业文明或工业化进程中的国家相适应,它由于过于强调功能的分化和行政官僚的职业责任,造成了官僚中管理分割和社会破碎。新公共管理模式与后工业社会和后工业文明相适应,它采取企业管理理论和企业家精神,追求绩效、经济、效率和效能,强调私有化、市场化和外包等。但是,无论是传统公共行政模式还是新公共管理模式都带来了社会治理的碎片化和政权体系内部的分裂等一系列问题,面对如危机管理、环境保护、青少年犯罪、土地资源管理和健康等许多社会问题,这两种模式均无法提供最佳方案。于是,整体性政府模式开始在西方国家复兴,最近西方国家尤其英美两国更多受整体观影响,加上社会现实需要,便要求“从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合”[1]。尽管对于整体性政府(holistic government)这一政府治理模式目前尚未形成共识,但通过梳理还是可以看出其共同特征。

一、整体性政府的兴起与发展

整体性政府理念直到20世纪90年代后期才开始盛行并对政府产生影响,在此背景下,刚上台的英国首相布莱尔甚至在当选一个月后就在1997年率先提出了所谓“协同政府”。“最早公开表述论证整体性政府的是佩里·希克斯”[2](p.12),不过,整体性政府仍处于发展中,涵盖了很多概念,比如整体性政府、整体政府(WOG-w hole of government)、协同治理(jointedup government)、网络化治理(governance by network)、合同制治理 (governance by contract)、水平化管理(horizontal management)、跨部门协作(cross-agent collaboration)、跨边界问题(crosscutting issues) 、整体性视角 (holistic view)等 ,以及美国较多使用的服务整合(service integration)等。尽管如此,它们还是有共同点,即强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值。而且它的出现也有其必然性,正如一位英国学者所言:“整体性政府的探索现在可能已准备就绪,它是21世纪政府改革最鲜明的特征,就像20世纪末新公共管理和‘再造政府’所带来的变革一样。”[3](p.164)台湾学者甚至认为“整体性政府已成为一种范式,可望成为21世纪有关政府治理的大理论”[4](p.63)。挪威学者 Tom Christensen指出:“在长达二十年之久的新公共管理改革之后,在现代公共部门的第二轮改革中,改革的重点已经从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府。这一趋势不仅在英国、澳大利亚和新西兰这些被称为新公共管理改革先锋的盎格鲁-撒克逊国家非常明显,而且在其他并没有致力于推行新公共管理改革的国家也日益显现。”[5]随着信息化、数字化在西方的普遍使用,已经出现了与信息时代相适应的新的政府治理模式,即整体性政府。此理论主要是针对新公共管理带来的碎片化、空心化政府等一系列问题而提出的,主要强调整体与合作和信息时代背景。正如佩里·希克斯指出新公共管理“从功能上碎片化的治理带来很多问题:(1)转嫁问题,如学校的排斥带来了严重的未成年人犯罪问题。(2)互相冲突的项目。(3)重复。(4)互相冲突的目标。(5)不同机构或专业由于缺乏沟通,而缺乏适当的干预或干预结果并不理想。(6)在对需要作出反应时的地盘战。(7)公众无法得到服务。(8)服务提供或干预中的缺失或差距。所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。”[7](pp.37-38)另外英国著名学者帕特里克·邓利维也对新公共管理进行了猛烈批判,甚至认为“过去占主导的治理理念——新公共管理已经寿终正寝。因为它使政府机构破碎化,其关键部分中相当大一部分已经停止进行,比如:通过比较进行竞争、外包、强制性市场测试、政府间合同、公私部门两极化、产品市场自由化、放松管制、反寻租措施、资产所有的私人化、放松专业特权、绩效工资、私人财务创议和公私合伙等被终止”[6]。于是,作为取代新公共管理的整体性政府就应运而生。台湾学者彭锦鹏将之与传统官僚制、新公共管理做了如下比较分析(见下表)。

表1 三种政府模式的比较

二、整体性政府的主要形态和核心要素

“由于时代背景和组织环境的不同,协调的目标、范围和方式相应会有所不同,就整体性政府理论而言,研究者在相关概念使用、分类标准等方面尚未形成共识,如果进入到研究内容和侧重点、合作的过程和机制、跨界合作的利弊得失等,其观点更是五花八门。”[9]相关理论主要有英国的佩里·希克斯的整体性政府、帕特里克·邓利维的数字时代的治理(digital era governance)和美国的菲利普·库珀的合同制治理、斯蒂芬·戈德史密斯的网络化治理等,以下是一些有代表性的整体性政府模式:

(一)英国的整体性政府模式

1.佩里·希克斯的整体性政府模式。希克斯认为,“整体性政府针对的是碎片化治理带来的一系列问题,整体主义的对立面是碎片化,而不是专业化”[2](p.37)。整体性政府的一个重要概念是整合,但又与整合有所不同,整体性运作在政策、管制、服务和监督等所有层面上体现为三个方面:(1)它可以将不同层次的治理或同一层次的治理进行整合,(2)可以在一些功能内部进行协调,可以在少数和许多功能之间进行协调。(3)整合可以在公共部门内进行,也可在政府部门与非政府部门或私人部门之间进行。他将各种治理运作实际情况整合到由“层次、功能和部门三个维度组成的立方体模型中”[2](p.29)。此外,他还提出了由目标和手段两个维度构成分析框架,每个维度又分为相互冲突、相互一致但不相互增强及相互增强三个层次,由此构成五种不同的政府类型(见图1)。

图1 目标和手段的关系

同时,应该注意的是协同型政府与整体性政府是不同的概念。他区分了协调与整合之间的差异,认为协同政府问的是“我们能一起做什么?”目标和手段一致,但两者之间互不增强;而整体性政府是比协同政府更高层次的政府模式,整体性政府问的是“需要谁参与,并在什么基础上来获得我们在此真正想要的东西?”目标和手段一致,而且两者之间互相增强,它力图从一系列明确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关系的工具。两者区别主要在于目标和手段的相容程度,“协同性政府意味着不同部门在目标和手段上虽不存在冲突,但也并不相互增强;整体性政府则属更高层次,其目标和手段之间相互增强”[2](p.32)。

2.帕特里克·邓利维的数字时代的治理模式。在邓利维看来,数字时代的治理理论建立在两个背景之上:一是新公共管理的衰微,二是信息技术的发展,即数字时代的来临。主要内容有:(1)重新整合。邓利维认为“重新整合是一种对新公共管理的对立的回答”[8](p.227),涉及的内容包括:“逆部门化和碎片化;协同式治理;重新政府化;恢复或重新加强中央过程;极大地压缩行政成本;重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链;集中采购和专业化;共享服务;网络简化。”[8](pp.228-232)(2)以需要为基础的整体主义。包含以下方面的内容,所有这些部分都远远超越公众参与治理过程的传统范围:“互动的信息搜寻和提供;以顾客为基础和以功能为基础的组织重建;一站式服务提供;数据库;重塑从结果到结果的服务;灵活的政府过程;可持续性。”[8](pp.233-237)(3)数字化过程。包含以下内容:“电子服务提供;以网络为基础的公用事业估算;集中的、国家指导的信息技术采购;自动化过程的新形式;减少中间层;积极引导和顾客分层;减少受控制的渠道或在法律上要求人们或企业改变他们与政府机构打交道的方式;加速自我管理;走向敞开的管理。”[8](pp.237-242)

(二)美国的整体性政府模式

1.菲利普·库珀的合同制治理模式。库珀的合同制治理不仅揭示了合同管理的真实状况,而且提出这样一个重要的观点,即“美国政府正在日益依赖于与营利和非营利组织的合同,公共服务的质量取决于我们的合同管理的质量”[9]。库珀认为:“由于公共官员既有官职、又是合同的参与者,这样,一些从头到尾参与管理公共合同的公共官员就在纵向和横向模式的交叉点上运作。前者是一种垂直的以等级权威作为基础的政府行为模式,后者则是平行的、以商业交易中的谈判为基础的模式。”[9](p.14)“公共管理者要为公众做一个好交易就要考虑其特殊标准与冲突的平衡,为公众做个好交易显然要求将这些标准最大化,以便不仅在投标阶段,而且在合同的整个运作中产生一些经济的、有效的、高效的、回应的、负责任的和平等的合同,虽然目标是将这些标准最大化,但公共合同管理不可避免地会在整个过程中产生一种持续的权衡努力。”[9](p.18)在他看来,合同国家早就兴起,已有很长的发展过程,当前,管理的关键是认识合同官员在纵向和横向模式的交叉点上运作,即实现从权威政策治理到协议治理的转变。他认为“趋势总是日益从使用权威机制走向协商治理,当前所有趋势和发展的一个共同点是通过政府机构来行使政府权力的行动转向了通过合同来治理”[9](p.50)。在此基础上,提出了著名的政府治理模式:整合—运作—分离模式。(1)整合:关系的建立与规则的制定。公共合同的第一步是整合阶段,这一阶段包括一系列的过程和挑战,涉及合同关系的建立与受关系主导的规则制定。(2)运作:合同关系的管理。合同关系的很多最重要的方面都发生在(整合)随后的运作阶段,运作包括合同谈判、合同起草、联盟管理、网络管理、作为组织变化媒介的合同关系等方法。(3)分手或改变:结束或重建合同关系。他特别提出责任问题,认为政府签订合同的最重要的问题之一是责任,这是合同过程中最为复杂也可能是最难以正确理解的一个问题。总之,“社会的巨大变化既让网络化治理成为可能,也让网络化治理成为需要”[9](p.154)。

2.斯蒂芬·戈德史密斯的网络化治理模式。与邓利维不同,戈德史密斯更加关注公共部门和私人部门之间的合作关系,他的最深刻的见地是,“必须按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线,并根据新兴的各种网络建立起横向的行动线”[10]。他提出的分析框架是以公私合作程度和网络管理能力两个维度为坐标轴,每个维度又分为高低两个层次,于是组成四种不同的政府治理模型(见图2)。

图2 政府治理模式

戈德史密斯认为:“网络化治理象征着世界上改变公共部门的第三方政府、协同型政府、数字化革命和公民选择四种有影响的发展趋势正在合流,网络化治理代表了四种发展趋势的集合,它将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来,然后再利用技术将网络连接到一起,并在服务运行方案中给予公民更多的选择权”[10](p.17),因此网络化治理是跨部门协作的最高层次。这种政府管理的新形态的特点就是连结、协同、自上而下。在他看来,“网络模式的优势在于其专门性、创新性、迅捷性、灵活性和扩大的影响”[10](p.25)。最后分析了网络化治理的未来之路,并提出了网络化治理原则:“较少关注项目,较多关注公共价值;不要在难懂的条文中迷失方向;金钱是组建网络的一种工具,但不是唯一的工具;完美是良好的敌人;开发一系列新的核心能力;在减员的同时增员。”[12](p.155)

三、英美两国整体性政府模式的比较

(一)共同特征

1.治理目标是取得公共利益和责任。Peter J.Laugharne指出,“整体性政府努力将在复杂而且常常分散化的治理中各机构和层次实现共同的目标:为越来越有鉴赏能力的公众提供高质量的服务”[3](p.165)。希克斯认为,“整体性政府是为了能为我们的社会提供更低成本和更好的社会效果及更有效的服务”[2](p.1)。波利特归纳为:“消除不同政策间的矛盾,因而直接致力于提高政策、效率;通过消除不同项目间的矛盾和重复来更好地使用资源;促进一个特定政策部门内不同人员之间的合作与好的观点的交流,因此产生工作的‘协同或增强作用’,或更好的方法;从公民们使用的观点视角来产生更为整体的或‘无缝隙的’服务。”[11]

2.着眼于政府与社会各类组织包括私人部门和非营利部门的合作。“治理”一词尽管不是一致地使用,但都共同指向:“公—私关系的新模式;组织间的‘更平等’关系;先前不同功能之间的模糊的边界和处理随之而来的各种关系的新方法。”[12]Wilkins认为,对于组织分化的一种回应就是建立在顶层支配一切的结构和实践,即通常所说的“政府的整体的”计划和报告安排,提供“一站式服务”模式,即“将联邦、州、地方政府和非政府的人员并入到同一个组织中,协同政府创新要求充分考虑各种伙伴关系中的多种关系”[13]。

3.强调官僚制组织结构基础。整体性治理模式是在反对新公共管理的碎片化组织结构基础上发展起来的,政府治理的根本组织结构仍是官僚制,权力仍是政府行动的基础。库珀认为权力或甚至是原始的政治权力是行动的基础。“作出合同决定的政治过程、用来达到这一目的的拨款,以及用来监督合同运作的问责技术来自垂直的、以等级权威为基础的过程”[9](p.13)。邓利维也强调数字时代治理以官僚制作为基础的官僚仍然是数字时代的治理的一个组织载体,“这既与新公共管理有了一个重要的区别,也与一些对官僚制的批评比如比较有名的新公共服务有了一个重要的区别”[14](p.495)。戈德史密斯则认为,“网络化治理的一个巨大的障碍是:政府的组织、管理和人事制度是为等级制政府而不是为网络化政府模式设计的”[10](p.19)。

4.反映了信息时代的最新现实背景。希克斯在论述整体性政府的功能因素时指出整体性政府需要一种新的信息分类和系统,并探讨了“在治理的层次上使用数字手段进行政策协调的问题”[2](pp.142-153)。“网络正渗入从卫生保健到信息技术等领域内公司和各行业的层级管理模式”[10](p.26)。

5.重视整合、协调与整体运作。整体性政府模式的核心机制是协调和整合。协调是常见的一种行政手段,整合包括组织整合和政策整合,从协同性政府走向整体性政府是政府组织形态的一次重大转变,目前西方国家还处在转变之中。希克斯的整体性政府强调整合与协调等自不必说,邓利维也强调重新整合,将之作为数字时代的治理的首要组成部分。“数字时代的治理的核心在于强调服务的重新整合、整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化”[8](p.233)。在新公共管理模式中,政府对社会公共事务管理是以部门功能为管理的逻辑起点,针对社会问题也通过将其定位于某个部门之后,从而达到管理责任明确的目的。因此,就需要整体运作,针对那些无法在单一部门结构中解决的问题,如环境保护、青少年犯罪、健康保健等,就要通过全局统筹形成整体性解决方案。

(二)主要区别

不同的政府治理模式反映了不同的政治生态和社会背景状况,英美两国的行政体制和行政文化传统有很大不同,两国的整体性政府理论与实际当然也有所不同:

1.协同性:英国尽管也强调各种关系,如“以需要为基础的整体主义寻求简化并变革政府机构和顾客之间的整个关系;数字化程序的主要影响是通过政府部门内的组织和文化变革,加上外部市民社会活动者的行为转变而实现的”[8](p.237),但更多地强调央地关系,主张采取纵向的、内部联合的方式进行整合。英国对于社会照顾服务方面的改革代表了由“提供方利益”主宰和指导的“资源导向”和使用者或顾客为中心的“需求导向”的服务变化。

2.网络化:美国则更多地强调三个部门之间的关系,侧重于平行关系,主张采取横向的、外部合同方式进行网络化运作方式的合作。横向模式的合同关系是横向的,运作的基础是互相承诺(在这种互相承诺中,双方在理论上至少是平等的)。横向模式建立合同关系的整个主要方面:“提出合同的政府单位与非营利组织、公司或其他机构的整合;共同努力地进行;当合同结束或要作大的修正时分离或改变这种关系。”[2](pp.142-153)网络化管理就是要通过合同服务网络来管理,网络的运作模式意味着“管理的新挑战”(见图3)。

图3 公私网络类型

四、整体性政府的前景展望及对中国政府改革的借鉴意义

对于整体性政府的前景,从目前掌握的文献来看,显然对其褒贬不一、喜忧参半。整体性政府虽然某些变化确实发生了,但即使改革的核心要素,如政府与其他公共组织之间的“协同运作”,“在未来3年里仍只是初创阶段,其他要素,如绩效管理系统等,在公共部门内需20年才能得到广为接受”[15]。也有人指出,“这种以公共政策方式设计并实践的有意义的变革可能很需要更为深入地重新评估其政治结构及价值”[16](pp.51-75)。但总体上是持乐观态度的比较多,比如:Peter J.Laugharne就认为,“在自由民主社会,政策和管理方面都在寻求整体性方法,对整体性政府的探索现在可能已准备就绪,将成为新千年开始的特征,就像20世纪末新公共管理和‘再造政府’那样”[3](p.164)。希克斯认为,作为公共管理的一种范式,整体性政府需要被制度化,制度化需要的充分条件有:社会经济背景;认知或想法;利益;组织;情感依附;实践。对于政府如何应对下阶段信息技术的发展,邓利维认为数字时代的治理会产生四种不同情况(见表 2)。

表2 数字时代的治理的变革

总而言之,“过去20年里占主导的公共行政旧式的管理主义在许多方面都发生了重大转变”[16]。政府治理正在走向整体性政府模式,正如希克斯所说,“整体性政府虽然目前还没有完全制度化,但至少是可以制度化的”[2](pp.219-241)。

这对于中国的行政改革具有非常重要的借鉴意义。有四组因素可用来解释各国行政改革努力的成功或失败:(1)改革的抱负;(2)结构要素。(3)环境因素。(4)改革的策略”[18](pp.342-351)。因此,正如刘伟所言,当前中国的政府改革,要充分考虑并优化这些重要因素,“既要克服内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病,提高对涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的复杂问题的应对能力,又要调整与社会和市场的横向关系,以政府为纽带,发挥其战略协作的作用,构建政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络”[9]。

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[责任编辑:刘琼莲]

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A

1008-7168(2010)06-0080-06

10.3969 /j.issn.1008-7168.2010.06.012

2010-01-27

国家社会科学基金重点项目“建设资源节约型环境友好型社会”(06&ZD024)。

翁士洪(1979-),男,江西番阳人,复旦大学国际关系与公共事务学院硕士生。