反思与厘定:行政问责制概念再探讨

2010-08-15高志宏

天津行政学院学报 2010年6期

关键词：问责制问责行政

高志宏

(南京大学,南京 210095)

反思与厘定:行政问责制概念再探讨

高志宏

(南京大学,南京 210095)

我国意义上的问责制就是指行政问责制。行政问责制不是包罗万象的责任综合体,而是行政系统内部的监督机制和责任追究制度。行政问责承担的是一种政治责任和领导责任,其问责对象应是各级政府首长以及各职能部门的负责人,问责范围是因社会重大公共事件而造成严重不良社会影响或重大经济损失,以致有损政府和官员形象的行为。应将行政问责严格限定在一定的范围之内,避免泛化、滥化倾向。

问责制;行政问责制;政治责任;引咎辞职

一、为什么要研究“行政问责制”的概念

“问责”是近来社会广泛讨论,也是引起学界普遍关注的焦点之一。有人为因一系列严重社会公共安全事件而在全国范围内掀起的新一轮的“问责风暴”拍手叫好①,认为问责制度可望继党内民主和村民选举后,成为中国政治体制改革的最新看点;有人则质疑“问责风暴”的长效性和“问题官员”复出的合法性②,呼吁建立健全问责机制和“问题官员”复出的透明机制。

然而,不可否认的是,学界在“问责”问题上仍未达成共识,甚至还存在一定的学术混乱。即使在2009年7月12日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中对“问责”的规定也是颇受争议,漏洞百出③。问责等同于免职或者引咎辞职吗?问责制等同于行政问责制吗?行政问责制是一种独立的责任制度吗?“如果不能跟进制度保证和相应的配套措施,问责制也有可能扭曲、变形,沦为选择性惩罚以防止责任范围扩大,甚至掩盖更大责任的工具”[1]。

按照中国的学术传统,学习和研究某一事物,应先对该事物下一个定义,以界定其内涵,确定其外延,作为研究的起点。在我国,问责制首先是一个实践意义上的概念,至今仍无具体的法律法规的相关规定,即使在学理上也尚无明确权威统一的界定。而诸如“政治问责制”、“高官问责制”、“重大责任事故问责制”、“政党问责制”、“行政问责制”、“部门问责制”等提法充斥着媒体。由于缺乏理论上统一的认识,导致问责制在实践中发生“走样”,极其混乱。可以说,我国目前“问责制”的提法存在泛化甚至滥化现象,问责制成了一个包罗万象的责任体系。从理论上对问责制、行政问责制等概念进行界定是构建科学合理的问责制度的前提和基础。基于此,本文从问责制与行政问责制的关系出发,以问题为导入方式,通过问责制、行政问责制等概念厘定,试图理清人们在认识问责制与行政问责制中的误区,以期为我国问责制度体系的构建有所裨益。

二、学界关于“行政问责制”概念争议的焦点是什么

关于“问责制”,有学者认为,“简单的说,问责制就是责任追究制。问责制是民主政治的一个组成部分,在民主政治下,由选举和任命产生的官员必须对人民负责,他们必须为自己的行为和言论承担责任”[2]。有学者认为,“问责制的核心是通过一系列制度安排,使官员能够真正树立一种高度的责任意识和危机意识,并对那些由于官员个人行为失当,或者违法、失职、渎职等,在公务活动中造成的后果承担责任”[3]。

我们认为,“问责”,顾名思义,就是追究责任。所以,一切意义上的责任追究制都可以称为“问责制”。但是,责任有多种含义,包括法律责任、纪律责任、领导责任、政治责任、道义责任等,其大体上可以分为两类:私人责任和公共责任。私人责任,主要是行为人对“私人”(包括个人、家庭、私人组织等)所应承担的义务或职责,如担保责任、举证责任中的“责任”就是“义务”的含义,岗位责任制、生产责任制中的“责任”就是“职责”的含义;公共责任,主要是行为人不履行法律义务而对“公众”(包括社会、国家、公共组织等)所应承担的某种不利的法律后果或接受某种制裁。

严格来讲,问责制中的“责”应当指公共责任。其责任承担者主要包括政府(及其工作人员)和执政党(及其工作人员)等。问责制作为一种社会关系形式,普遍存在于各社会环境和社会关系之中。在我国,与政治体制相关,通常意义上的问责制主要是指公共责任机制中的行政问责制。“行政”通常分为“国家行政和社会组织、私人企业的行政。行政法上的行政是指国家行政。在西方统称为‘公共行政’(Public Administration)”[4]。囿于我国法律法规中对行政问责制没有作出统一的规定和解释,学界对此理解不一,我们从行政问责的六大构成要素来分析学界对行政问责制度的争议和分歧。

(一)行政问责的主体——谁“问”

行政问责的主体,即由谁问责,是指在行政问责过程中起组织、协调、领导和决策作用的组织④。这是学界关于行政问责制争议最大的问题之一,概括起来主要有以下三种观点:同体问责、异体问责和双重问责。

所谓同体问责,即内部问责,是指行政系统内部对其行政官员进行问责的制度。它主张通过行政领导、内设机关或上下行政层级关系实现追问责任。例如有学者认为,行政问责制度是政府实现其责任的一种自律或自我控制,是凭借自身权力建立的一种内部控制机制[5]。有学者认为,所谓行政问责制就是指现任各级行政主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不正确履行法定职责,以致影响行政秩序和行政效率,贻误行政工作,或者损害行政管理相对人的合法权益,给行政机关造成不良影响和后果的行为,进行内部监督和现任追究的制度。总体而言,行政问责制是行政系统内部的问责,是一种内部监督的机制,亦可称为“同体问责”[6]。

所谓异体问责,即外部问责,是指行政系统外部的组织和人员(公众)对政府及其官员进行问责的制度。在我国,它主要是指人大、司法机关、政协和民主党派、新闻媒体、民众对执政党和政府的问责。比如有学者认为,这种设计基于回避因内部关系可能产生的问责不力的情况,外部问责主体主要包括权力机关、社会公众、舆论媒体等[7]。有学者认为,所谓行政问责制是指公众对政府作出的行政行为进行质疑,它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”——质询、弹劾、罢免等方面,是一个系统化的吏治规范[8]。

所谓双重问责,即同体问责和异体问责的双重结合,问责主体既包含同体问责主体,又包含异体问责主体。它通过行政机关领导、内设监督机构、上级行政机关的内部问责和权力机关、司法机关、新闻媒体、社会公众等外部问责来共同实现。目前大多数学者持这种观点,比如有学者认为,行政问责制是指特定的问责主体对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施监督,并要求其承担否定性结果的一种规范[9]。有学者认为,行政问责制是把“对行政行为的监督、约束辐射到行政权力履行的全过程,使得决策者、执行者都要承担相应的责任”[10]。

(二)行政问责的客体——问“谁”

行政问责的客体,又称为行政问责的对象,即向谁问责,是指在行政问责中最终承担责任的单位和个人。对此,争论的主要分歧在于行政问责的对象是否仅限于主要行政领导?有人认为,行政问责应仅限于政府领导,政府各职能部门、直属机关、派出机关、直属事业单位等的行政主要负责人以及直接责任人员;有人认为行政问责不应仅限于行政领导,而应该包括所有的公务员。

(三)行政问责的范围——问“什么”

行政问责的范围,即行政问责的情形,是指在何种情况下对哪些事情问责。“负责任,如果要求的合理,必须限于负责人一方权力所及的事物上”[11](p.320)。有些学者认为,行政问责应仅限于一些突发性的重大公共安全事故,即是一种“非常态”问责;而有些学者认为,科学合理的行政问责不仅要对突发性的重大事故问责,而且要对行政机关做出一切积极作为和消极的行政不作为问责,具体包括各级行政官员的决策失误、违法行政、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等四类情形,很多地方的问责立法也是这么规定的⑥。

(四)行政问责的程序——如何“问”

行政问责的程序,即行政问责过程,是指问责的方式、步骤、时间和顺序。学界一般认为,行政问责可以通过相关公民的申诉、控告、检举的程序和上级机关及领导的提起程序和司法机关按照司法提起程序以及人大通过质询案、罢免案等方式提起的程序进行。少数学者认为行政问责只能在行政系统内部进行。

(五)行政问责的内容——问什么“责”

行政问责的内容,即行政问责的责任体系,是指在行政问责过程中,问责主体在何种法定情形下对问责对象追究何种责任方式。对此,学界争议的焦点在于其是否包括法律责任,抑或仅仅是政治责任、领导责任和道义责任。

(六)行政问责的后果——问后的“处理”

即行政问责后续处理,是指责任主体承担的相应责任。对此,学界争议的焦点主要在于责任主体在被免职或者引咎辞职或者道歉后是否还要承担其他责任,比如民事责任、行政责任、刑事责任等,以及责任主体的救济途径。

三、该如何界定“行政问责制”

所谓行政问责制,是指一级政府对现任该级政府主要负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖部门和工作范围内由于故意或者过失,不履行或者不适当履行法定职责,造成严重不良社会影响或重大经济损失的,以致有损政府和官员形象的行为,进行内部监督和责任追究的制度。结合学界对行政问责制的争议焦点,我们来分析行政问责制的内涵。

就行政问责的主体而言,应仅限于行政系统内部,是同体问责。因为,异体问责法律已经作出了明确规定,不应当在行政问责制中作出专门规定。一是重复规定没有必要,二是行政问责制不应当也不可能包含所有的责任体系。行政问责制是与公共行政联系在一起的,被视为一种行政结构和治理方式,是行政系统内部通过法定程序对于责任人员追究相应行政责任的一种内部监督制度。

就行政问责的客体而言,应限于政府主要领导人、有关部门的主要负责人。西方国家一般将公务员分为政务官和事务官,参与国家大计及行政方针之决定、并随政党或政策之改变而须同进退者为政务官,凡依已决定事项而执行者为事务官[12](p.90)。问责制仅适用于通过选民选举产生的政务官,而不适用于全体公务员。我们认为,问责对象的确定必须与问责对象的职权范围相关,对行政领导问责是实行首长负责制的内在要求、逻辑结果和应有之义。对行政领导干部问责,必须以领导干部享有法定职权、承担法定职责为基本前提,行政问责的对象主要是负有直接或间接领导责任的领导者,即各级政府首长及各职能部门的领导[13]。这并不是说,普通的政府公职人员不承担法律责任,只是说由于职位不同,行政领导和普通的政府公职人员问责,承担责任的种类和方式应有所差别。普通的政府公职人员承担的法律责任不是通过行政问责制来实现的,而是通过普通的行政责任追究途径来实现⑥。

就行政问责的范围而言,行政问责应重点放在社会领域、经济领域的重大安全事故或者社会民众反映强烈的社会问题,如因责任意识淡薄而瞒报、虚报、迟报重大突发事件,如重大建设项目发生严重质量问题等。行政问责作为一个专门概念,应当具有严格的内涵,不应当“泛化”,其追责前提具有特殊性,应当是对法律没有规定的责任情形(法律真空)作出规定。行政问责制适用的前提是有关官员存在过错行为,不仅包括其因故意或过失而违反法定职责的行为,而且包括其他足以影响公众对其信任的诸如不合适的举止、言论以及私人生活等方面的因素,这是行政问责制区别于其他制度从而独立存在的根本原因。相比较而言,行政问责应主要是非常态问责或者称为紧急状态问责,即对因突发性事件而造成不利后果的行政领导人员承担的责任。至于在日常的行政管理过程中,因行政机关及其公务人员履行日常职责效能低下、执行不力未完成政府交付的工作任务的情形,如机关效率低下、服务质量差、工作态度生硬等不依法行政等应通过其他责任追究制度来实现。总之,行政问责应当是“非常”情况下的“常态”制度,不是一切公共领域的行政失责都应当通过行政问责来实现,相反,而更多的是应当通过常态的行政责任追究制度(如公务员法、组织法等)来实现。

就行政问责的程序而言,有些学者认为行政问责可以通过相关公民的申诉、控告、检举的程序、上级机关及领导的提起程序、司法机关按照司法提起程序以及人大通过质询案、罢免案等方式提起的程序进行。我们认为,这种提法把行政问责的程序与其他责任追究的程序混为一谈。行政问责应仅限于行政机关内部的责任追究程序,问责的过程可以简单划分为问前、问中、问后几个环节,具体则主要包括启动、问责、救济三方面。

就行政问责的内容而言,行政问责主要是指政治责任和领导责任,其责任形态应主要包括限期整改、责令做出书面检查、通报批评、公开道歉、诫勉或效能告诫、责令停职检查、责令辞职、建议免职、引咎辞职等。需要说明的是,上述责任形式仅仅是行政问责的表现形态而已,可能与其他责任体系的表现形态相同或类似。

就行政问责的后果而言,行政问责不是责任人承担责任的终结,恰恰相反,行政问责仅仅是追究其法律责任的开始,应当通过其他法律程序追究其民事责任,以及行政责任、刑事责任、宪法责任等其他法律责任,而且后者往往更为重要。

由上述分析可见,作为一种责任制度,行政问责制除具有强制性、要式性等法律责任的一般特征外,还具有如下特征:

(一)行政问责制是一种自律或自我控制,即行政自律机制。现代政府发展的一个共同特征便是其内部控制机制比较发达完备,这种内部控制机制是维护政府体系赖以存在和发展的最低条件之一,其贯穿于政府行政活动的全过程。行政问责制不是同体监督和异体监督的有机结合(当然有异体监督的成分,比如行政问责制的启动程序就需要异体监督发挥作用),也不是自律与他律行为的有机统一。行政问责制的实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力”的失职行为,强化政府行政的内部监督。所以,行政问责主体不是多元的,而是一元的,应仅限于行政机关内部,不应与其他法律责任相混淆。

(二)行政问责承担的主要是政治责任、领导责任和道义责任。有学者认为,行政问责承担的责任有四个层面:一是承担道义上的责任,向受害者和公众负责;二是承担政治上的责任,也就是向执政党和政府负责;三是承担民主的责任,向选举自己的人民代表和选民负责;四是承担法律的责任,要向相关法律规定负责,看是否有渎职的情形存在[14]。行政问责具有更多的道义意义和政治意义,其责任承担的方式一般采用引咎辞职、公开道歉等能表达领导责任、政治责任的方式。“现在研究的问责制,主要是从政治和道义的层面,对领导干部在某个问题或事件中应负的责任,采取纪律追究和法律追究以外或其并举的责任追究制度”[15]。由于“民生政治是民意政治,所以违反民意的行为是严重的错误行为,应该负政治责任”,并且“直接或间接民选的行政首长主要负政治责

任”[16](p.257)。

(三)行政问责制与其说是一种责任制度,毋宁说其是一种监督、质询并追究责任的机制。行政问责制与政党问责制、高官问责制等其他问责制一样,不是指具体的责任形态,更多是在责任主体的法律行为与责任形态之间架起了一道桥梁,为责任追究提供了一个便利的载体和机制。

(四)行政问责制是实体性与程序性的统一。行政问责不仅要对实体规范做细致的规定,明确问责主体和问责对象的范围以及问责情形和问责方式的内容,更要对问责程序做明确的规定。通过程序来控制问责过程,通过程序来保护问责对象的合法权利,从而保证行政问责的实效。总之,行政问责制是一个系统的吏治规范,它既是一个实体规范,也是一个程序规范。

四、如何认识“行政问责制”与其他相关概念的关系

为了更好地界定行政问责制基本内涵,需要以比较的视角来界定其范围。唯此,才可在追究责任时,既不会扩大也不会缩小责任范围,使行政问责得到真正落实。

(一)问责制与行政问责制

如前文所述,问责制作为责任追究的法律制度,是法律责任追究机制的综合体。其范围宽泛,更多的指追究责任主体的公共责任,包括政治责任、领导责任、道义责任、法律责任(主要有民事责任、刑事责任、行政责任和违宪责任等)。现代意义上的问责制起源于西方国家,是伴随现代政党制度和议会制度而产生和发展的,是宪政制度的一个组成部分,主要包括议会问责制、政党问责制和行政问责制。所以,行政问责制仅仅是问责制的一个方面,但在我国的政治背景和法制语境下,通常意义上的问责制就是指行政问责制。

(二)行政问责制与政治问责制的关系

对政治问责制的定义,学界有着不同的解释。例如有学者认为,“政治责任与普选制相联系,一般表现为经直接或间接公民选举而就任的政府首脑及其所属政务官员对选民或对方针所负的责任”[17](p.414)。有学者认为,政治责任是指“国家机关及其工作人员所作所为,必须合理、合目的性,其决策必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益,虽则不一定违法,不受法律追究,却要承担政治责

任”[18](p.468)。

政治问责不同于政治责任,政治问责是一种问责机制,政治责任是一种责任形态。政治问责与行政问责,同为民主政治责任机制下的组成部分,二者问责内容的表现形式有交叉和重合。政治问责承担的主要是政治责任,如弹劾、引咎辞职、道歉等;行政问责承担的也主要是政治责任、领导责任、道义责任,如免职、引咎辞职、道歉等。尤其是在我国的政治体制下,政治问责与行政问责往往是重合的。

但是,严格说来,从国外问责制度的实践来看,二者的区别也是明显的:首先,二者的问责主体有差别。政治问责的主体主要是选民、人大代表和权力机构;行政问责的主体主要是行政系统内部上级领导或上级机关。其次,二者的问责对象有差别。政治问责的对象主要是政府领导、民选官员(如议员、人大代表等)、党的领导人;而行政问责的对象主要是行政部门及其领导。最后,二者的问责范围有差别。政治问责的范围一般不确定,不违法甚至一些合法行为也有可能导致承担政治问责。“一种政治行为,如制定一项不合时宜的政策可能并不违法,甚至从形式上来看非常合法,但必须承担相应的政治责任。”[19]而行政问责的范围一般是一些违法行为或不当行为。

(三)行政问责制与高官问责制

高官问责制,又称为“主要官员问责制”,是在我国香港特别行政区推行的一种问责制度。2002年7月2日,香港特别行政区行政长官董建华宣布在香港推行“高官问责制”。根据香港特别行政区《问责制主要官员守则》的规定,政府最高层的官员(即所有的司长和局长)脱离公务员系统,成为以合约方式聘用的高级官员。他们由特首提名,由中央政府任命,在其任期之内,各自按照由行政长官指定的政策范畴统领所辖部门的工作,并且为其政策的成败直接向行政长官负责,履行对市民的责任,行政长官有需要时可以终止他们的合约。可见,高官问责制既有政治问责制的特点又有行政问责制的特点。

在问责主体上,高官问责制的问责主体主要是行政长官,设定的问责制官员应当向行政长官负责,必要时行政长官得解除其职务,同时,问责制官员还要向市民负责,接受市民的监督;行政问责的主体限于行政机关内部。在问责对象上,高官问责的对象是三名司长和十一名政策局局长共计十四名主要官员,这些官员既可以从现时公务员队伍中产生,也可以从非公务员系统的社会各界选拔,一经被选,他们就不再是按照香港的公务员法履行责任的公务员,而是受行政长官领导,与行政长官保持政治上的一致性、共同进退的政治性官员;而行政问责的问责主体比高官问责的问责主体要宽泛得多,问责对象范围也要广得多。在问责内容上,高官问责的责任主要是对其所制定和实施的政策承担责任、与行政长官一起承担集体责任、对其统领所辖部门的工作承担责任以及离职后责任等;而行政问责的内容要比高官问责的内容狭窄得多。在问责性质上,高官问责制与行政问责制都强调责任的政治性和道义性。

(四)行政问责制与引咎辞职

引咎辞职是指特定的行政官员在任期内因自身行为失当,或者因工作失误造成较大损失或影响而失却了继续担任该职务的民意基础,从而主动向法定机构提出辞去其现任职务的申请并由后者依法对此做出处理决定的一种承担责任的行为方式[20]。可见,引咎辞职与一般的公务员辞职不同。一般的公务员辞职是公务员的一种权利,而引咎辞职的前提是“引咎”,所以引咎辞职更意味着一种义务,一种责任承担方式,它是行政官员对自己履行职务过程中的一种自查、自责、自咎行为。正基于此,引咎辞职的适用对象有特定的范围——高级行政官员,不包括普通的公务员。

引咎辞职与行政问责制关系密切。引咎辞职是行政问责制中一种最主要、最常见、最具有代表性的责任方式。但绝不能把问责制和行政问责制简单地等同于引咎辞职,引咎辞职仅仅是行政问责制的一种表现形式,行政问责制的内容不止于此,更别说问责制了。引咎辞职是一种“主动”承担责任的方式,而行政问责是问责主体通过问责程序使责任主体“被动”承担责任的机制。另外,引咎辞职作为行政问责的结果之一或者一种表现形式,仅仅意味着责任主体失去了权力和职位,而行政问责的内容更丰富,形式更多样。

(五)行政问责制与行政处分

行政处分在行政法上是指行政机关依法对违反行政法律规范所规定的义务且与自己具有行政管理关系或行政监督关系的人员所作的惩戒或制裁行为[21](p.323)。行政问责在某种程度上讲就是一种行政处分,但二者又有明显的区别:

首先,二者的责任主体不同。行政处分的责任主体更多的是一般公务员,行政问责制的责任主体是指政府及其主要负责人。在西方国家,行政处分是对事务官违法违纪行为做出的处理;而行政问责制针对通过选民选举产生政务类官员或制订政策、在政府事务中负有领导责任的官员。其次,二者的责任原因不同。行政处分针对公务员的违法违纪行为;行政问责制针对负有领导责任的高级官员因突发公共事件处理不力给政府形象造成重大损害的行为。再次,二者的责任方式不同。行政处分的责任承担方式比较固定,如我国《国家公务员制度暂行条例》规定了六种,即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。而行政问责制的责任承担方式与行政处分不同,最常见的是免职、引咎辞职和公开道歉。最后,二者的启动程序和救济方式不同。行政处分不能自行认定,必须由行政工作人员所在或所属的行政机关或国家行政监察机关在查明违法违纪事实的基础上,按照法律明确规定施以惩戒。行为人如果对处分不服,可以通过多种方式寻求救济⑦。而行政问责制一般是行为人根据己经发生的事实与后果,对照自己的职责认为自己应当承担一定责任,继而主动请辞或以其他方式承担责任。它不仅是对行为人领导责任的追究,而且具有浓厚的政治色彩,通过承担责任使政府所承受的压力得以缓和,政府执政声誉得以维持,而官员勇于承担责任的形象也得到认可。

(六)行政问责制与弹劾制、罢免制

弹劾是西方国家议会对违法、犯罪和严重失职行为的高级官吏进行控告追诉的一种监督方式,它最早起源于英国[22](p.250)。罢免制度主要用于社会主义国家,是监督权的最重要形式,全国人大对于所有由它产生的国家机关成员都有罢免权。行政问责制与它们的区别体现在:第一,二者的启动主体不同。行政问责可以由行为人的主动引发,也可以由问责主体依法定程序启动;而弹劾、罢免不能由责任人主动启动,也不能由行政首长或其他主体启动,它是议会或权力机关的专有权力,只能由它们按照法定程序启动。第二,二者的启动程序不同。行政问责制的启动程序比较简便,责任人可以主动承担责任;弹劾制、罢免制则具有严格的程序性规定。第三,二者的责任主体不同。行政问责制的责任主体仅仅限于行政领导人员,而西方弹劾制的责任主体比较广泛,包括总统、政府高级官员和法官,我国罢免制的对象包括政府组成人员和人大代表。第四,二者的启动原因不同。弹劾制和罢免制往往是因为重大的原因而启动,比如西方的弹劾制,主要是在总统、政府高级官员和法官犯罪或有严重失职行为,已蜕化变质不再适合担任该职务时,先行弹劾其职务还原其公民身份,再追究其刑事责任[23](p.126);而行政问责制启动的往往是因为一些“非常态事件”的发生。

注释:

①2008年9月以来,全国掀起了从2003年“非典”时期开始的新一轮“问责风暴”。因山西襄汾溃坝事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龙江鹤岗煤矿大火、深圳龙岗特大火灾、河南登封矿难等严重社会公共安全事件,一大批官员被追究责任,涉及范围从处级到部级,从地方到中央。应当说,在短时间内大面积的,接二连三的高级官员受到处分,用“风暴”来形容实不为过。

②如因山西襄汾溃坝事故请辞的山西省省长孟学农曾经在2003年因处理SARS疫情不力被免职,其成为公众视野中第一个两次请辞的省部级官员;因2003年处理SARS疫情不力的卫生部部长张文康后转任宋庆龄基金会副主任,并当选全国政协科文体委员会副主任;因2003年12月23日重庆开县井喷特大事故于2004年4月才提出引咎辞职的中石油老总马富才后复出任国家能源办副主任;因2005年11月13日松花江污染事件引咎辞职的国家环保总局原局长解振华的名字于2007年1月5日出现在国家发改委网站新领导名单中;2009年5月4日媒体报道因“华南虎照事件”被撤职的陕西省林业厅副厅长朱巨龙、孙承骞官复原职,仍是厅党组成员,享受副厅级待遇;2009年5月6日媒体报道因“三鹿奶粉事件”被国务院给予行政记大过处分的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯已回京重新赴任国家质检总局科技司副司长,等等。

③为了加强对党政领导干部的管理和监督,中共中央办公厅、国务院办公厅在2009年7月12日印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,该《暂行规定》对增强党政领导干部的责任意识、规范问责行为具有重要意义。但该《暂行规定》无论是在问责对象、问责情形,还是在问责方式、问责适用,还是在问责程序、问责救济等方面都存在诸多缺陷。

④从理论上讲,凡是能够参与行政问责过程的任何人和组织,都可以是行政问责主体。但在问责实践中大多称问责权力的享有者为问责主体,责任的承担者为问责对象。大多数学者在学术研究中也沿用了这种称谓。本文亦如此,把行政问责的主体看作由谁来担当问责者。

⑤《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第五条规定了以下七种问责情形:(一)效能低下,执行不力,致使政令不畅或影响市人民政府整体工作部署的;(二)责任意识淡薄,致使公共利益或管理相对人合法权益遭受损失或造成不良社会影响的;(三)违反法定程序,盲目决策,造成严重不良政治影响或重大经济损失的; (四)不严格依法行政或治政不严、监督不力,造成严重不良政治影响或其他严重后果的;(五)在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失的;(六)市政府部门行政首长本人在公开场合发表有损政府形象的言论,或行为失于检点,举止不端,有损公务员形象,在社会上造成不良影响的;(七)市人民政府认为应当问责的其他情形。《长沙市人民政府行政问责暂行办法》第二条也有类似的规定。

⑥目前,我国的行政问责实践中,问责对象主要是各级政府首长和各职能部门领导。《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》第三条、《巢州市人民政府行政问责办法(试行)》第二条等都有类似的规定。

⑦如我国立法就规定了两种救济方式:一是根据《国家行政机关工作人员奖惩暂行规定》,向作出行政处分的行政机关申请复议,或直接向作出行政处分的行政机关的上级机关提出申诉;二是根据《行政监察法》及1991年《监察机关处理不服行政处分申诉的办法》等的规定,向有管辖权的监察机关提出申诉。

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