珠三角城市一体化中的价格政策研究

洪 隽

(武汉大学,湖北武汉 430072)

珠三角城市一体化中的价格政策研究

洪 隽

(武汉大学,湖北武汉 430072)

在城市化过程中,市场机制优于政府。当前,促进铁三角城市一体发展,既要发挥市场配置资源的作用,同时也要重视城市间区域协调的作用,包括积极有效发挥价格管制政策的作用。政府要做的是提供公共服务和解决市场失灵,进一步理顺政府、市场、社会三者之间的关系。

城市;一体化;价格

城市化是一个国家通往现代化的必经之路。自改革开放以来,随着经济发展的加速,我国已经走过单个城市发展的阶段,进入了城市群的阶段,出现了长江三角洲、珠江三角洲、环渤海湾京津唐城市群、山东半岛城市群、辽中南城市群、成渝城市群等若干个不同层次的城市群。与发达国家相比,中国的城市群虽然大多还处于形成阶段,但成长迅速,以上海为中心的长江三角洲城市群已经成为目前世界公认的六大城市群之一[1](p.23)。随着我国高速铁路、客运专线等轨道交通的发展,5至8年后,城市群战略效果将显现。城市群的发展不仅有利于完善区域城镇体系,促进大中小城市和小城镇协调发展,还有利于在全国形成若干强大的经济核心区,保障国民经济的持续发展,推动经济的集约化发展。国务院已于2009年初正式批复了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》,《纲要》是新时期对珠三角地区改革发展具有里程碑意义的纲领性文件,对于加快珠三角地区的改革发展,对广东的经济发展具有深远意义。价格是综合性指标,是国民经济运行的晴雨表,是调节、促进、发展经济的重要杠杆,广东要把握机遇,统筹协调,在先行先试中坚持先行,充分运用价格杠杆推动珠三角地区加快改革发展。

一、珠三角城市一体化发展中存在的主要问题

(一)区域内交通、物流尚不够畅通,增加了企业经营成本。城市化和经济发展相辅相成,不存在离开城市化的经济发展,经济发展也离不开城市化,任何限制城市化的举措都会阻碍经济发展。私人小汽车的快速增长逐渐成为城市发展中的一大威胁,交通堵塞、交通事故成为广州、深圳等中心城市司空见惯的场景。现代社会中,城市的经济优势对交通的依赖性较强,脆弱的交通网络会降低城市集聚经济的效应,是城市群经济发展的一大制约因素。道路交通是城市物流和人员往来的主要方式,但在珠三角范围内的高速公路、一级公路、桥梁收费、年票尚未实现统一,收费站过多,不少城市之间车辆往来还收取进城费,不仅增加了区域内居民流动和企业物流成本,也抬高了企业营销成本。

(二)城市间存在行政垄断等妨害公平竞争的现象,区域整体优势不明显。由于生产要素流动具有明显的行政导向性,目前区域内城市之间协调机制尚不够完善,整体协调的力度不足。在珠三角狭小的地域范围内,空港则密集地分布着广州、深圳、珠海等几个大型机场[2](p.64),港口方面也同时并存着广州黄埔、广州南沙、深圳盐田、深圳大铲湾、珠海高栏等大型港口。由于受到行政区划和地方利益的驱动,各城市的发展过分强调本地利益,过分注重眼前的利益得失,缺乏长期的战略眼光,各自为政,造成城市间的协调合作难度大,各种形式的地方保护从各方面影响城市间合作的广度和深度。

(三)区域内产业结构调整不够理想,价格杠杆的作用发挥不够明显。目前我国从中央到地方都是以行政区划为基础来确定财政、投资、税收等各种体制和政策,由于受制于来自体制方面的障碍,客观上导致圈内的产业布局难以合理优化。为健全珠三角地区对粤东、粤西、粤北地区的挂钩帮扶,广东省委、省政府提出了产业和劳动力“双转移”战略,帮扶贫困地区实施“规划到户、责任到人”政策,但从目前来看,实施的成效不太明显。

(四)区域内生态环境问题日益恶化,资源问题也日益突出,统一协调治理难度大。环境污染和温室气体排放都是严重的问题。大气污染、酸雨污染、水污染和沿海污染排放、水土流失等问题越来越严重。

二、政府管制的相关理论分析

(一)市场失灵与政府管制。市场并不是万能的,由于私人经济主体追求个人利益的最大化,诸如环境污染具有较大的外部性,单纯依靠市场机制无法解决问题。其他还有自然垄断等限制市场竞争的行为和交易过程中的外部性问题也都是市场无法回避和解决的,从而产生了市场失灵。政府管制是对市场失灵的回应。政府监管可以为两种类型,一是间接监管,二是直接监管。间接监管是以反垄断、促进公平交易为目标所进行的监管,具体是通过反垄断法、民法等形式进行。直接监管又可以分为经济性监管与社会性监管两种类型。经济性监管是针对具有自然垄断或存在信息偏差的产业,对其进入、退出、价格、投资等行为所进行的各种监管。直接监管中经济性监管侧重于处理企业间及企业和消费者间纯粹的经济关系,就其内容而言,包括市场准入的监管和价格监管。价格监管主要是指政府制定某一特定产业在一定时期内的最高限价或最低限价,并规定价格调整的周期。

城市群的发展是一个复杂的经济、社会、环境、文化等方方面面的系统工程,涉及各方面的政策,同时也需要相互协调。价格是市场机制的核心,没有完善的市场价格机制,就难以发挥市场配置资源的基础性作用,在市场经济条件下,利益主体多元化和利益的博弈决定了价格监管的难度越来越大。由于市场调节本身存在难以克服的盲目性和滞后性等特点,需要政府承担起价格管制,弥补市场缺陷的责任。

(二)用者付费理论。近年来,在我国一些城市,以“谁受益谁付费”为原则的用者付费机制开始成为公共部门市场化改造的常用工具之一。在实践中用者付费常常与特许经营相结合,它要求对一些公共服务采取收费的方式,目的是把价格机制引入公共服务。资源环境的公共产品属性,决定了除依靠政府的法律、政策直接控制之外,还要依靠市场机制。以环境保护为例,以市场为基础的激励性环境监管,或称为经济工具,尽管是以市场为基础,但仍然是政府监管的一种形式,是政府用于控制污染的一种工具,而不是独立于政府完全依靠市场而采取的措施。实行用者付费以后,公众显示了对公共物品和服务的正式需求,使得资源得以有效配置[3](p.145)。

用者付费并不适用于所有的公共部门,主要适用于公共部门提供的具有私人性质的准公共服务领域。在市场经济活动中,各经济主体为了追求自身利益最大化可能会损害其他人的利益,从而带来负外部性,例如污染等。政府通过征收污染费,矫正私人(厂商)成本与社会成本的差距,规范私人(厂商)行为,减少其经济活动的负外部性,用者付费工具的适用可对某些经济活动的负外部性进行修正。

三、促进珠三角一体化发展的价格对策

(一)实施统筹协调的价格政策,便利跨界交通,促进珠三角城乡区域交通一体化。改革开放以来,深圳特区的崛起,引领了珠三角的发展;浦东的开发,抬起了长三角的龙头,城市群的发展能最终带动区域发展。目前应加快推进珠三角各城市的年票互通,规划建设珠三角城际轨道,推行城市公交同城化及跨地区民航候机(异地候机楼服务),完善地方铁路、民航、港口等重要交通运输价格政策,促进一体化综合交通运输体系建设。此外,应重点对区域内的高速公路和收费公路实施科学的价格管制政策:

11逐步取消区域内政府还贷二级公路收费站。按照公路基础设施是公共产品的原则,发挥政府在公路建设和发展中的主导地位,逐步加大财政资金投入,压缩珠三角收费公路总规模。要限制地方政府通过改、扩建,将免费公路变为收费公路的做法,有关部门要组织对公路收费站开展收支情况检查,凡已收回成本的收费站应坚决关停。对于政府还贷收费公路继续实行收费许可证制度、收费公示制度、收费专用票据制度、收支两条线管理制度和收费年审制度。

21推广效益分享定价法,实施动态价格管制,降低通行费收费标准。以往收费公路的定价主要采用以成本加成法,要强化成本约束机制,完善收费公路成本监审制度,剔除不合理成本支出。鉴于随着珠三角汽车保有量逐年增幅较大,收费公路的实际车流量远高于预期的实际情况,建议各市在对现行收费公路建设投资、还款情况及贷款余额、车流量变化情况重新调查摸底。各市应尽量采用效益分享定价法,把收费标准降下来。效益分享定价法是根据消费者使用收费公路所获得的效益并支付所获效益的一部分来确定通行费率的方法,是考虑了需求因素的定价方法。世界银行提出的分享比例是30%～50%,即如果调查得到的某类车辆使用收费公路可获得100元收益,通行费标准应定在30～50元之间。同时,研究改变目前车辆通行费“一次定终身”的做法,对车辆通行费标准实行动态管理。在确定收费标准基准价格的同时,简化车型分类,重新确定收费系数,降低大型载重汽车收费标准,诱导汽车运输向多轴重载方向发展。在定价机制上可以适度引入市场机制,在价格上表现出一定的灵活性,实行季节、峰谷、公路维修期、区分不同对象的差别价格政策。

31为提高城市间交通的畅通率,在收费方式上推行不停车收费和联网收费。积极推进高速公路电子联网收费,减少区域内高速公路收费站。电子收费技术能改变设站人工收费的传统,实现收费操作的自动化。电子收费系统的使用扩充了收费通道或高速公路的交通容量,缩短了收费站收费和车辆排队的时间。开立预付费账户则让客户不再为缴费准备现金而发愁。由于开辟专用的电子收费通道装有发射机应答器的车辆在付费无需减速或停车,还可以减少空气污染和车辆燃料消耗。自2004年正式运营以来,广东省公路联网收费和路桥电子收费系统取得了重大进展,截止2010年7月,全省高速公路的联网里程达到3900公里,共撤并收费站19处,少建主线收费站54个。目前广东省累计建成开通的ETC车道为302条,粤通卡保有量超过60万张①。据测算,收费站人工收费平均单次14秒,粤通卡刷卡缴费不到5秒,粤通卡电子缴费(ETC)不到2秒,优势相当明显,与普通车道相比,一条ETC车道约相当于8条人工收费车道的通行能力,可以有效缓解收费站拥堵压力。

(二)推动电信服务和资费同网同价,实现区域内通信一体化。目前,工业和信息化部已批准湖南长株潭城市群开展本地网合并调整试点,珠三角基础电信企业要进一步完善移动电话后付费资费套餐,降低直至取消珠三角城市间的长途和漫游资费,加快推进珠三角实现移动通信资费一体化,要在珠三角城市边界地区,如深莞惠,广佛肇积极推出固定电话资费同城化服务。区域内应统筹信息网络规划、建设和管理,率先推进互联网、电信网和广播电视网“三网融合”,实现网络资源共享和互联互通。加快建设“无线城市”,及早规划建设以广州为中心覆盖珠三角、以深圳为中心连接粤港澳的无线宽带城市群,打造快捷高效的珠三角信息网络体系。

(三)建立健全资源环境价格政策,促进区域资源和环境保护一体化。

11加大污水处理费改革力度,珠三角和粤东西北列有“十一五”污水处理厂建设规划的建制镇,要按照最低征收标准全面开征污水处理费。已开征的粤东、粤西、粤北地区年内要提高到每吨不低于0.8元,珠三角地区污水处理厂要争取保本盈利。省政府应加大财政扶持力度,支持欠发达地区建设污水处理厂,确保珠三角地区51个中心镇污水处理厂、东西北地区94座污水处理厂尽快建成,同时强化配套管网的规划和建设,力争今年底前全省新增城市污水处理能力达300万吨。

21按照“污染者付费”原则,推进垃圾处理方式和垃圾处理费征收方式的改革。目前,我国城市垃圾排放量正在以每年6%～8%的速度增长,但是由于垃圾处理收费机制不完善,制约了社会资本的介入。科学合理的垃圾处理收费机制是使垃圾处理走向市场化、产业化的关键所在。近年来,广东省积极主动地推进生活垃圾处理收费改革,对确保垃圾处置设施正常运营,加快垃圾处置设施建设起到了重要的作用。但是价格杠杆对垃圾处理产业化发展的作用尚未得到充分发挥。珠三角目前已经开征垃圾处理费的城市中,平均征收率不足30%,对一些非管道物品,垃圾收费方式一直是个难题,合理的方式应是按产生垃圾量收费,但难以操作。2004年起,深圳市采取了按户收取的方式,每户统一征收一定数额的垃圾处理费,一定程度上破解了垃圾处理收费难的问题。今后珠三角各市应全面开征垃圾处理费,收费标准不仅要能弥补垃圾收集、运输、处理各个环节,而且要确保企业能略有盈余,通过收费实现城市垃圾减量化、无害化、区域一体化、保护环境等公共政策目标。

31完善危险废弃物和其他社会源危险废弃物的处置费用机制。建立大气、海洋、水体以及环境噪声超标等污染物的排放价格政策,浙江省已经开始制定征收海域使用金、海洋废物倾倒费等水源、水域收费政策。要通过制定和实施价格政策,吸引社会资金,促进废物处置产业化。在这些领域,已有成功的先例:2004年底,外企奥绿思在上海投资建设了老港生活垃圾卫生填埋场,该项目的特许经营期为20年,涵盖了投资、设计、建造、运营及维护等内容,预计日处理垃圾6300吨。2005年,奥绿思又通过招标,获得了广东佛山有害废物处理中心的特许经营权。

41借鉴西方国家的成功经验,建立和完善激励企业参与环境保护的价格机制。要从主要依靠行政手段转向使用经济手段,行政手段往往是指政府通过建立产品、技术或排放标准来强制改变违规行为,为了保证行政执行到位,政府往往使用罚款等处罚措施。而经济手段是指政府通过税收、收费、补贴或排污权交易等方式来刺激污染排放企业,实现激励相容,使污染者实施有利于环保的企业行为,既符合企业利益,又实现社会公共福利的最大化。实施排污总量有价分配和可交易的排污许可证制度,试行排污权交易制度,探索水污染物和二氧化硫等其他污染气体排放总量的“初始有偿分配”使用机制,使用经济手段鼓励企业主动降低污染物排放。

(四)实施支持性的价格政策,促进珠三角地区现代产业体系建设一体化。加快实现区域内服务业用电、用水与普通工业用电、用水基本同价,近期重点推进现代物流、商务会展等生产性服务业用电与普通工业用电基本同价。按照补偿成本、合理收益的原则,制定风能、太阳能、地热、潮汐、生物质能等清洁可再生能源发电上网电价,对可再生能源实行电力输送工程费用补偿,支持新能源产业发展。在收费方式上,积极运用差别水价、差别价格政策,促进淘汰落后产业,推动产业升级,引导低端产业和劳动力向粤东、粤西“双转移”战略的实施。对列入淘汰类、限制类的水泥、电石等高耗能企业继续实行差别电价政策,对淘汰类企业或限制类企业每千瓦时可加价0.02～0.05元。同时,建立科学的城市终端用水价格体系,对限制类、淘汰类的高耗水企业,如桑拿、洗车等行业实施惩罚性水价,限制其生产和发展,利用价格杠杆科学引导产业结构的优化和产业升级。

(五)推广和完善居住证制度,推进区域内公共服务一体化和均衡化。2008年8月1日,深圳市颁发了首批居住证,持有居住证的居民,子女可以在深圳接受义务教育、直接办理赴港澳商务签证、申请车辆入户和驾驶执照,持有10年长期居住证的居民将被纳入深圳的社会管理和社会保障体系。这种居住证今后将一证多用,逐步增加劳动就业、社会保障、计划生育和教育、金融等多项行政管理和公共服务内容。居住证替代暂住证,体现了社会观念的进步,弱化了户籍概念,体现了同城居住者同等的“市民待遇”,今后应推广居住证制度,推行流动人口服务“一证通”,增强外来务工者在城市的归宿感和认同感。同时,建立低保人员生活补贴与物价指数联动机制,当区域内各市低收入居民生活费用价格指数情况达到或超过5%时启动补贴联动机制,运用价格调节基金对低保人员按差额进行补贴。

注释:

①详见《深圳特区报》2010年8月17日第5版。

[1]谷荣.中国城市化公共政策研究[M].南京:东南大学出版社,20071

[2]董礼胜.中国公共物品供给[M].北京:中国社会出版社,20071

[3]宋世明.美国行政改革研究[M].北京:国家行政学院出版社,19991

[责任编辑:王 篆]

F061.5

A

1008-7168(2010)06-0091-04

10.3969 /j.issn.1008-7168.2010.06.014

2010203218

洪隽(1971-),男,江苏金坛人,武汉大学政治与公共管理学院博士生。