我国城乡社区建设背景研究综述

2010-08-15李增元

天津行政学院学报 2010年6期

关键词：城乡社区农村

李梅,李增元

(华中师范大学,湖北武汉,430079)

我国城乡社区建设背景研究综述

李梅,李增元

(华中师范大学,湖北武汉,430079)

统筹城乡社区发展已经成为当前构建和谐社区的时代命题,城乡社区建设的背景既有相似之处,又有不同之处。当前城市社区建设背景研究突出了单位制变迁论、体制改革论、社会治理空间论、社会资本论、政权合法论、社会与政府双重驱动和社会结构分化论的解析框架;农村社区建设背景研究重点强调市民社会论、发展需求论和乡村社会变迁论理论视角。城乡社区建设面临经济体制改革、管理体制改革、社会变迁的共同宏观大背景;面临城乡经济发展水平不同、管理模式差异、社会发展程度不同步的迥异微观社会环境。

城市社区建设;农村社区建设;背景研究综述

社区一词进入学科领域,源于德国社会学家藤尼斯,它不仅表征着一种空间的地域特征更主要的是强调了它是一种由共享的价值利益和共同的道德承诺结合在一起的社会共同体或社群。社区建设是我国现代化建设的必然选择,是构建和谐社会的基础。但是我国城乡社区建设面临着共同宏观背景和不同微观背景,探析二者之间的异同,对于科学合理地制定政策至关重要。本文在对我国城市和农村社区建设的背景进行梳理的基础上,指出城乡社区建设面临背景的相同点和不同点,从而为社区建设政策的制定提供依据,为统筹城乡发展注入活力。

一、城市社区建设面临的背景

我国城市社区建设是在社区服务发展的基础上开展的,社区建设这一概念由民政部于1991年5月首次提出,自此,城市社区建设全面展开,城市社区建设面临的背景涵盖很多内容,有单位制的变迁,体制改革的推动,社会治理空间的变化,政权合法性的要求,等等。

(一)单位制变迁论

社会转型使单位体制趋于瓦解。单一传统公有制经济已经转变成了以公有制为主体的多种所有制经济,从而瓦解了单位体制赖以运行的经济基础;计划经济体制向市场经济体制过渡,从而瓦解了单位体制赖以运行的体制基础;城乡二元格局已经打破,从而动摇了单位体制在城市社会整合中的主体地位;战时供给制和组织军事化的历史传统正在消失,从而瓦解了单位体制赖于运行的历史文化基础;单位自身的角色功能明显变化,从而瓦解了单位体制赖以运行的主要载体。一是表现为单位利益独立化。二是表现为单位功能的专业化。单位体制衰落后,社会转型要求社区组织成为社会整合的主要载体[1]。改革的冲击和单位制固有的弊端,使得计划经济体制下传统的单位制逐渐解构。同时,随着社会成员需求的多样化,原先以街道和居委会为主体的城市基层行政管理体制已不能适应社会发展的需求。社会经济的发展客观需要产生一种新的社会组织形式和管理体制,一种条块结合,以块为主的社会基层网络组织体制,这种组织体制就是社区[2]。

(二)体制改革论

城市管理体制改革是经济体制改革和政治体制改革双重作用的结果,而社区管理体制改革则是城市管理体制改革的重心所在。新形势下,在经济体制改革中出现的国有企业剥离出的社会职能、分流出的下岗失业人员、产生新的经济模式、日益增加的城市流动人口,统统进入城市社区这个最基础的载体;在政治体制改革中政府机构的改革、政府管理人员的精简和分流、政府部分权力和职责的下移、党政分开和政企分开引发的管理方式的改变;社会保险制度的改革、住房制度的改革和住房管理的市场化取向、医疗制度的改革、人口流动及户籍管理的改革、城市社会人口的老龄化问题等,也都汇集到城市社区这个载体之中;社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破,大量“单位人”转为“社会人”,同时大量农村人口涌入城市,社会流动人口增加,加上教育、管理工作存在一些薄弱环节,致使城市社会人口的管理相对滞后,迫切需要建立一种新的社区式管理模式[3]。

(三)社会治理空间论

我国经济社会的快速转型深刻影响并不断重构着大城市社会空间,在此过程中,居住空间分异、城市空间剥夺、弱势群体边缘化、郊区社会空间“破碎化”、“城中村”等构成大城市社会空间的典型问题特征。在城市基层社会中,从单位制的隐退,到社区制的兴起,本质上是国家与社会关系的再调整与治理结构的转变。这种变化体现在空间关系上,从直接统治向“有距离的治理”转变;在运作机制上,从组织扩散与组织覆盖向“交织—渗透”模式转变;在治理资源上,由资源掌控向资源动员转变[4]。

(四)社会资本论

社区社会资本包括和谐的关系网络、有效的制度规范、普遍的信任互惠以及合作性的社会组织。对于如社区这种共同体而言,社会资本的主要作用是维持共同体的稳定和行动的相对一致性,增强共同体的认同感,从而提高共同体内部个人或制度的行动效率[5]。帕特南是较早研究社会资本对组织和社区影响的学者,在他看来,作为一个组织或地区特征的社会资本,能够通过协调人们的行动来提高社会效率,并能够提高投资于物质资本和人力资本的收益。城市社会的和谐建设与发展必然要依托这些社会资本。

(五)政权合法论

政治的核心是国家政权问题,即政权的合法性问题。权力合法性即权力的正当性,指民众对于政治治理的内心认同。权力的合法性乃是权力得以正常行使的前提,权力的合法性一定是在权力应用之前就必须确定的。而且在实施的过程中也要不断加强合法性的建设。社区建设的重心不在“建设(基层)社会”,而在“建设(基层)政权”,从合法性的分析维度来看(如意识形态的作用,社会治理的绩效等),当前的城市基层政权已潜在着合法性危机[6]。

(六)社会与政府双重驱动论

我国城市社区建设是典型的社会发展和政府政策的双重驱动的结果。改革开放以来,随着计划经济体制向市场经济体制转型,原有的适应计划经济体制的社会基本构架逐步走向解体,特别是“单位”功能的分解及其控制社会能力的弱化,致使政府必须重新构建新的社会管理模式,这种客观的社会变迁使替代“单位”组织的原有功能的城市社区发展尤为迫切,政府对城市社区建设倾注的热情当然远远超过相对没有社会变迁压力的农村社区建设,这实际上是政府城市管理强烈的内在需求[7]。

(七)社会结构分化论

社区制是在转型时期社会结构呈现分化和重组的背景下应运而生的。作为调整和改善社会结构的重要一环,社区制从管理理念上来说,强调以人为本,变管理控制为服务照顾;从管理形式上来说,强调以居民自治为主,变行政控制为居民参与;从管理目标来说,强调多元合作,加强政府与社区的互动,达至善治。总的来说,在“社区制”管理体制下,通过积极的社区建设,有利于社区价值的培育和社区精神的塑造。换句话说,通过社区组织建设、社区文化和社区教育等途径培育以社会契约为原则的社区价值,塑造平等、互惠、参与、合作的社区精神,从而增强社区的凝聚力和居民的归属感,缓和社会结构的分离倾向[8]。

(八)过度组织化论

顾俊认为,通过人员的单位所有制和单位的行政归属制,政府几乎将社会生活,特别是城市生活的一切方面都纳入单位单一行政体制之下。所剩无几的遗留空间则归之于街道这一地区性行政机构的控管之下。由此形成了高度单一的社会联系方式和社会联系纽带,说得更精确一点是高度单纯的行政联系。强有力的行政联系极为有效地将整个国家组织了起来,其严密程度没有给其他联系方式和整合机制留下什么存在空间,更没有多少发挥作用的余地,后者自然萎缩到了没有意义的程度。过度组织化的城市生活空间开始出现空白,与此同时,由政府全力推进的城市社区建设也开始兴起。刚刚从单位中退出的行政体制,转而借助街道架构向区域范围中的基层生活转移和蔓延。这样一种行政体制建设与其说是城市社区的一种发展方式,毋宁说构成了未来真正意义上的社区之发展的结构背景,一种更加过度组织化的背景。

二、农村社区建设面临的背景

2006年国家民政部在215个县开始进行农村社区建设实验。但到目前为止,国家层面的农村社区建设政策体系还没有形成,还有待于各地的创新和探索[8]。农村社区建设旨在构建新型的农村社会生活共同体,实现农村社区及整个社会的融合,也是我国农村基层组织与管理方式的重大变革和制度创新,是新时期、新阶段我国农村一项重大的社会建设工程,具有十分重要的现实意义和深远的历史意义[9]。

(一)市民社会论

现代因素的社区作为孵化器承载培育市民精神。农村城镇化进程中自然村落的衰败与现代社区的崛起以及新农村建设中国家加大对农村基础设施与居住环境的投入是新农村社区建设的两个主题背景。农村社区建设和自治的必要性在于:市场经济条件下现代社会的发育成熟给社区实践培育了良好土壤。农村城镇化进程中的农民流动可以形成一个类似美国的“中国式移民社会”,这是农村社区形成和自治的基本条件。农村自然村落的解体给农村社区发展开辟了广阔空间。村民自治面临的困境使之向更高层次的农村社区自治转型成为一种趋势。现代农村社区具有较强的聚集组合功能,可以吸纳大量的社会资源和培育各种社会组织,在加强合作和改善服务中推进农业生产的现代化[10]。

(二)发展需求论

第一,来自“弱者”的需求。随着经济的快速发展和市场经济体制的不断完善,大量农村剩余劳动力进入城镇和企业务工,长期居住在农村的一些年老、体弱、多病农民的生活难以得到子女的悉心照顾,在对这一些弱势群体的管理上出现了真空。广大老百姓盼望在农村建立一个等同于城市社区的社会公共组织,以便更好地关心并及时解决他们生活中出现的困难,把这一弱势群体纳入管理范畴,以解除其生活及家庭成员工作的后顾之忧。

第二,便利服务的需求。城镇建设的快速发展,集镇建成范围不断扩大,传统的零星小村落和“兵营式”农房大量拆迁,迫切要求通过政府的统一规划,尽快改变居住环境几千年来单一分散、各自为政、生活设施不配套的落后状况。农村现代社区的建设,为广大农民实现集中居住、享受高质量的城市生活提供了条件。但在农村现实生活中,农民感到办事不方便。如何使这种不方便变为方便?这就必须在政府和老百姓之间建立一座彼此沟通、办事高效、服务优良的联系桥梁——社区,帮助社区居民办理以前需要亲自处理的事项,化解其日常生活中遇到的困难[11]。

第三,城乡统筹发展的需求。农村公共产品供给总量不足,城乡公共产品分配不均显得更加突出。党的十六届六中全会要求“着力解决县乡财政困难,增强基层政府提供公共服务的能力。逐步增加国家财政投资规模,不断增强公共产品和公共服务供给能力”。党的十七大进一步提出统筹城乡发展,加强农村基础设施建设。基本形成城乡协调互动发展机制,建立“以城带乡”长效机制。围绕推进基本公共服务均等化,完善公共财政体系。加快推进以改善民生为重点的社会建设,扩大公共服务,促进社会公平正义[12]。

(三)乡村社会变迁论

第一,社会化小农。20世纪以来,中国乡村社会发生了重大变化。其变化的基本内容是适应现代化取向,国家愈来愈深地进入乡村社会,并按照国家意志改造着与现代取向不相吻合的传统乡村社会。20世纪50年代,重要内容之一就是对乡村的改造,并按国家意志构造农村人民公社体制。20世纪80年代,实行家庭承包经营。乡村社会与外部、与他人有着十分紧密的联系和依存度。笔者将其称之为“社会化的小生产”。这种社会化的小生产将会长期存在,并成为现阶段乡村社会的基本特性。同时,乡村社会仍然长期处在迅速的变动之中。这就是村民自治制度运行必须面对的社会基础[13]。

第二,宗族利益表达机制。改革开放之后,农村各社区集团利益日趋分化,农村基层政权与农村社区民众的利益也出现分化,导致农村基层政权本身并不能完全代表农村社区和农民的利益,进入20世纪90年代,基层干部与农民的矛盾则已经带有较多的利益冲突成分。而现实生活中农村社区本身又没有形成对政权不良行为的制约力量,当基层政权和社区农民发生矛盾冲突时,往往很难得到公正的解决。宗族作为代表和维护农民利益的群体组织正是在这种背景下发挥其自治功能的[14]。

第三,社会分层的村庄。我国农村目前的制度是改革或渐进式的制度变革,这种制度变化一般来说会造就出新的“中产阶级”和少量的上层,但却不会根本动摇上层和底层,以后的上层将很快适应这种变革并适时将手中的象征性资本通过社会网络加以转化,从而成为新的上层。选用两个指标来测量或区分农村制度结构的变化,一是民营经济的活跃程度;二是集体经济的发达程度。根据这两项指标,将我国农村社区分为四种类型:即普通型村庄、集体经济发达的村庄、民营经济发达的村庄与混和型村庄[15]。我国的农村居民分为四大阶层:上层(精英阶层)、中上层(代理人阶层)、中层(普通村民)以及下层(弱势群体)。这意味着我们要更加注意研究如何促成更为开放的社会流动路径与机制,预防目前农村社会分层出现过度不平等累积。这个问题带来的影响将是多层面、多方位的[15]。开展农村社区建设是构建社会主义和谐社会的重要措施,是推进社会主义新农村建设的有效途径,是完善村民自治,扩大基层民主的有效载体,是提高广大农民生活质量和文明程度的内在需求,是优化农村社区管理的客观需要,是构建农村公共服务体系的内在要求[16](pp.9-11)。

三、城乡社区建设背景的比较与分析

城市社区建设和农村社区建设面临着共同的宏观背景和不同的微观背景,主要体现在均面临经济体制转轨的需要、管理体制改革的需要、社会变迁的需要,但是城乡经济发展水平不同、城乡管理模式不同、城乡社会发展程度不同。

(一)城乡社区建设的共同宏观背景

我国城乡社区建设都处于社会发展转型期,因此也面临着相同的背景。一是经济体制转轨的需要。市场经济的发展,在城市使得计划经济体制下传统的单位制逐渐解构,以前单位提供的服务剥离出来,社会的需求和政府的管理模式(小政府—大社会)使得城市社区建设的发展迫在眉睫,市场经济同样带动着农村产业化的发展,促进了农民的流动,扩大了农村的需求,城市和农村在经济发展过程中面临着很多问题,同时,城乡差距在不断扩大,而社区建设是城乡一体化发展的有效措施,为城乡经济发展提供人力资源和基础设施,而且,社区共同体精神的建设利于城乡社会凝聚力的提高,同样为经济建设提供“软实力”。二是管理体制改革的需要。一方面,随着市场经济的发展,公民的民主参与意识,权利维护意识增强;另一方面,城市社区和农村社会管理体制又存在着缺陷。当利益的表达机制不够完善的时候,社会的稳定就存在着隐患。而社区建设可以重塑政权的合法性,促进社会的和谐发展。三是社会变迁的需要。社会转型时期,我国的城市和农村社会都发生了深刻的变化,社会结构呈现分化和重组,居民和农民的社会意识和生活方式多元化;公民文化逐渐形成;和谐社会的建设正在进行。

(二)城乡社区建设的迥异微观背景

与我国城市社区建设相比,农村社区建设面临着更为严峻的形势,主要表现在以下几点。一是城乡经济发展水平不同。城乡差距在不断扩大,尤其是经济水平,城市市场化水平较高,农村的发展相对滞后,产业化、专业化水平不高。二是城乡管理模式不同。城市社区发展与农村社区发展相比,起步较早,其组织体制,管理模式的发展相对完善,居民的政治参与积极性高,而农村社区干部和农民对于社区建设的理解有待加深。三是城乡社会发展程度不同。首先,城乡人口聚散程度不同,城市人口经济活动集中,人才充溢,教育文化水平较高,而农村人口居住相对分散,青壮年大多外出务工。其次,城乡组织化程度不同,城市家庭规模职能缩小,人际交流感情发生变化,社区管理组织完善,社会团体较多,而农村管理组织结构简单,社会团体极少,第三部门不够发达,但是小农社会化增强。四是城乡差距在扩大,城乡社区所需公共服务的需求不同,出现非均等化,城市社区建设的重点在于提供良好的发展环境,需求多样化,服务多样化,而农村社区侧重于生存环境的建设,基础设施陈旧,资金短缺。从总体上看,我国农村社区服务设施配置并不完善,除社区组织(村委员会、村党组织等)办公用房等社会管理设施相对健全外,生活服务设施和社会福利设施的配置率均较低。城市社区在服务设施的配置上要远远好于农村社区,城乡社区公共服务设施的配置并不均等[17]。五是思想文化方面,城市居民思想相对开放,而农村村民受传统文化的影响较大(如宗族势力等)。城乡“二元结构”表现突出的是思想与观念的差异,农耕文化与现代文明之间的差异是农村居民不能真正融入城市生活、生产方式的主要障碍,城乡一体化必然要求构筑城乡一体的教育体系,从文化层面上实现城乡融合。

四、城乡社区建设的理论与实践反思

从理论层面来看,目前,对于城乡社区建设背景进行系统和比较研究的尚少,仅侧重于城市社区建设中的单位制到街居制的转变和人民公社以来农村的社会变迁。学者更多关注于社区建设的内容研究,而忽视了社区民主治理体制和共同体认同的建设。事实上,农村社区建设旨在构建有凝聚力的、体现多元社会主体平等性的社会生活共同体,主要是在精神文化层面打造社区认同,形成参与式民主治理模式。从实践层面来看,事实上,早在十六大和十六届四中、五中全会中,党中央就已经提出了全面落实科学发展观,统筹城乡发展。2007年,党的十七大指出深入贯彻落实科学发展观,提出全面建设小康社会的目标:城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成,社会主义新农村建设取得重大进展。十七届三中全会也指出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。从当前农村社区建设实践来看,社区建设的重心在于搞好公共服务,提升农民生活水平,统筹城乡公共服务一体化发展,同时也力图通过公共服务实现对乡村社会的整合。同时,推进社区文化建设,从而提升社区的凝聚力与认同感。

总之,社区和谐是社会和谐的基础,加强社会管理的重心在社区,改善民生的依托在社区,维护稳定的根基也在社区。把握城乡社区建设的三大共同宏观背景和五大迥异微观背景,对于中期社区建设政策的反馈与评估,对于后一阶段社区建设政策的制定,以及城乡之间社区建设经验的相互借鉴至关重要。在新的历史时期,对于社区建设尤其是农村社区建设,应加强社区凝聚力建设和民主式参与模式建设,以不断增强国家治理的乡村社会基础,从而有效地统筹城乡社会发展,促进社会和谐。

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