乡村治理模式的新演进

文/袁海平

进入21世纪以来，随着政治、经济、社会、文化的多元化发展，绍兴乡村治理经历了村民选举民主意识越来越强、村务决策民主氛围越来越浓、村务管理民主程序越来越公开、村务监督民主过程越来越透明的发展演变过程，出现了多种乡村治理模式，其中最为典型的是新昌县的“乡村典章”、绍兴县的“夏履程序”和嵊州市的“八郑规程”。

从实践看，这三大民主治村典型都来自于基层管理实践，都是为了解决乡村最基本的民主管理问题。它们虽然在具体内容上有所不同，但有着以下共性：通过程序的民主化、规范化、操作化，推动了乡村治理的制度化，制度创新是新模式最大的亮点。通过制度保证了村民的民主权利，使村民参与成为一种常态；通过制度实现了村民对村级管理事务的有效监督。在制度的规范下，乡村管理机构与村民的关系正在发生积极变化。

绍兴乡村治理制度创新的出现绝非偶然，与绍兴乡村政治的发展实践紧密相联。首先，村治实践需求推动了制度创新。如在“乡村典章”实施前，新昌县一些村两委会矛盾突出，党在农村工作中的领导核心地位受到挑战；村级管理问题较多，村民对村干部使用权力不信任、不满意。其次，政府治理需要推进了制度创新。实行村民自治以来，各级党政部门既是村民自治实践经验的提升者，也是村民自治制度创新的引导者和推行者。同时，村民和村官的利益博弈促进了制度创新。一方面，制度创新是农民民主治村强烈诉求的现实反映。从调查情况看，三个村都有良好的民主基础，村民们不再满足于单纯的民主选举，希望逐渐向民主决策、民主管理和民主监督过渡，不再像过去一样依赖“能人”，从而在客观上推动了“制度治村”的发展。另一方面，制度创新是多方利益博弈的客观结果。创新制度的实施，最大的利益受益群体是村民，利益受损群体是村干部，他们的权力受到制度的约束，是“制度治村”的最大阻力。新昌儒岙镇一名村民主任发自肺腑地感叹道：“典章使村官只有责任，没有权力。”但在实践中，村干部对“乡村典章”实施后的“制度治村”又表现出了明显的好感，八郑村的村民主任认为：“规程实施后，村干部压力小了，百姓放心了。”也正因为如此，“制度治村”表面上损害了村干部的利益，但一旦制度真正得到贯彻落实，村民和村干部的利益又实现了高度的一致。

从绍兴村治实践出发而形成的三大制度创新典型，充分调动了广大村民参政议政的积极性，保障了村民的民主权益；明确了村级组织职责，推动了村干部的廉政建设，保障了农村和谐稳定。当然，在绍兴乡村治理实践中，仍存在不少问题，如制度程序繁琐、内容晦涩难懂、决策成本过高、权力和责任不对等以及各参与主体公共利益私人化的逐利倾向、自治效益递减等，需要在实践中不断地加以完善。

在推动现有制度发展完善的过程中，基础性的要求是推动制度获得法的形态，实现制度的合法化。同时还应做好以下几点：

——明确农村党组织的领导核心地位。要吸收“乡村典章”、“夏履程序”和“八郑规程”中协调村两委会关系的有效经验，进一步明确党组织的领导地位、领导程序和领导办法，理顺两委会的职责规定，对一些原来界定不清的职责进行调整和明确，实现党的领导权与村务管理权的分离。

——明确干群权力和义务，实现权力与义务的配套。应通过法的形态，明确村干部义务并给予相关的管理权限，保障工作的顺利，也应在赋予村民和基层领导权利的同时明确应尽的义务，为管理工作的开展提供强有力的支持。

——明确村民代表会议、村务财务监督小组的合法地位。《中华人民共和国村民委员会组织法》没有村民代表会议、监督小组的提法，但在绍兴乃至全国的乡村治理实践中，村民代表会议和监督小组正发挥着越来越重要的作用。

——明确规定村干部任职资格，防止黑恶势力侵入农村基层政权，防止宗族、帮派势力控制农村基层政权，导致利益“异化”。

此外，还必须健全落实反映民意、政府参与并能有效提升制度绩效的民主监督机制，既要完善村级监督制约制度，也要对民主管理行为加以规范。要贯彻权责对等原则，构建村级民主管理的权力制衡机制，强化村干部和村民的制度意识、规则意识、程序意识，严格按照制度、规则和程序治理村务。贯彻有限理性原则，构建村级民主管理的利益优化机制，降低决策成本和执行成本。