“条”“块”不对称:跨界海域环境治理政策失灵的制度归因——以《渤海碧海行动计划》为例3

唐国建

(山东工商学院政法学院,山东烟台264005)

“条”“块”不对称:跨界海域环境治理政策失灵的制度归因
——以《渤海碧海行动计划》为例3

唐国建

(山东工商学院政法学院,山东烟台264005)

跨界海域环境治理因为涉及到多个部门和不同区域,在政策的具体执行中采用的是科层制管理方式。条块分割、职责明确、文牍主义是科层制组织高效管理的最基本要素。但是,在环渤海环境治理政策制定和实施的过程中,因为“条”和“块”的不对称等原因,科层制管理中出现的官僚主义作风、各部门间的敷衍推诿、各地方政府间的利益冲突和地方执行机关的形式主义等导致了政策失灵。《渤海环境保护总体规划》的实施在同样的制度环境中将遭遇与《渤海碧海行动计划》失效的同样困境,其结果必然体现为政策失灵。

跨界海域;环境治理;科层制;政策失灵

一、引言

渤海是中国四大海域中唯一的半封闭内海,它不仅仅是沿海三省一市(辽宁、河北、山东和天津)的发展温床,也是整个北方大部分省市的污水等垃圾的集散地。2001年,国务院做出批复,由国家环保总局(2008年改为国家环保部)①牵头正式实施《渤海碧海行动计划》。国家计划在2015年之前,投入555亿元人民币分3个阶段来治理并改善渤海的水环境。然而,2006年7月国家发展与改革委员会启动《渤海环境保护总体规划》的编制工作,这宣告了《渤海碧海行动计划》在第一个阶段的实践失败了。2008年2月国家海洋局公布了新出台的《渤海环境保护总体规划》,计划追加400亿元人民币来治理渤海。对此,国内媒体和相关人士给予了诸多关注,在众说纷纭中有一点是共识的,即《渤海碧海行动计划》的失败是一个典型的环境治理政策失灵的现象。因此,对于《渤海环境保护总体规划》这个新的政策而言,如果不对前一个政策失灵进行追根溯源,那么,新政策的实施结果必然会受到人们的质疑。毕竟,《渤海碧海行动计划》和《渤海环境保护总体规划》都是一种治理的行动策略,很难说谁比谁更科学。同时,国家海洋局和环保总局都是国家的职能部门,执行策略大同小异。因此,将这次治理的转换用“换汤不换药”来形容是有理由的。

海域是陆域的延伸。渤海环境治理主要涉及沿海三省一市,渤海治理政策必然涉及到边界问题,中央相关部门更多是扮演决策和协调的角色,地方政府及其相关部门才是主要的政策执行者。与其他类型的环境治理相比,正式的制度安排在跨界海域环境治理中的作用更加重要。而现代社会中几乎所有的正式制度安排都采用的是科层制的组织管理方式。本文的目的就是从制度的角度对渤海环境治理中政策失灵问题进行归因,力求为跨界海域环境综合治理政策的决策与实施提供一定的理论反思。

在具体分析前,本文中两个核心概念需要先予以明确:一是跨界海域,指一个跨越了不同行政区的海域。依据研究需要,可按照行政区级别的大小来确定跨界海域的范围,如中国环渤海海域指跨越了三省一市(辽宁、山东、河北、天津)的全部海域,而莱州湾则指跨越了东营、潍坊、莱州、蓬莱等市(县)的海域;二是政策失灵,[1]指政策实施的结果偏离政策目标的现象。也有人将之称为“政府失灵”,[2]笔者认为两者具有相同的含义,只不过“政府失灵”突出的是行为主体,而“政策失灵”强调的是行为策略。但在实践中,都是表示政策实施未到达预期效果。

二、环渤海环境治理政策的制定、实施与成效

决策正确与否是政策成功与否的前提基础。“环境治理就是在对自然资源和环境的持续利用中,环境福祉的利益相关者们谁来进行环境决策以及如何去制定环境决策,行使权力并承担相应的责任而达到一定的环境绩效、经济绩效和社会绩效,并力求绩效的最大化和可持续性”。[3](P52)但是,决策正确只是前提基础,正确的决策需要有效的执行才能使政策获得预期的成效。

虽然《渤海碧海行动计划》只实施了一个阶段(不到5年),但是,从决策阶段来看,它是科学的和合法的。首先,从它产生的历程来看,它的产生是无数人花费了将近30年时间的心血结晶:1972年,出口检验部门发现,渤海的海产品里含有毒物,国家提出了海洋环境保护问题;1978年,依据国务院指示,国家科委(现为国家科学技术部)开展了名为“渤海、黄海海域污染防治研究”的重大科研项目,参与此项工作的有山东、天津等五省市和国家海洋局、卫生部、中国科学院等部门的下属计122个单位、1800多人。其研究结果《渤海、黄海海域污染防治研究》的总报告当时被认为在国内处于领先地位并在某些方面达到国际水平;1998年12月,国家环保总局召开渤海环境保护工作会议,讨论实施“碧海行动”计划,会后,国家环境保护总局起草了拟上报国务院的《关于将渤海纳入全国环保工作重点的请示》,“渤海碧海行动计划”被列为国家环境保护的重点工作; 2001年国务院批复该计划正式实施。

其次,从《渤海碧海行动计划》的内容自身也可以看出:(1)这个计划并不是某个职能部门的兴起之作,而是基于科学认识基础上的规划方案。在参照《渤海、黄海海域污染防治研究》的基础上,计划详细分析了渤海污染物入海总量,指出污染控制重点主要在陆地;详尽地设计了“污染控制体系层次结构”,规定了各类污染物的排放控制量;制定了辽河、海河、黄河三流域和三流域外其他地区的行动计划;等等。(2)这个计划有合法的基础,它的编制依据中就包含《中华人民共和国环境保护法》、《海水水质标准》等20部法律、行政法规、规章和标准,以及《国务院关于环境保护若干问题的决定》、《海河流域水污染防治规划》等8个国家有关文件。

图1 2001-2007年环保总局渤海水质状况统计图

图2 2001-2008年海洋局渤海清洁海域面积统计图

但是,如图1、2所示,国家环保总局和国家海洋局的统计都显示了渤海治理的失败,虽然环保总局的统计显示海域水质有所改善,但并没有达到政策实施的预期效果。一个科学且合法的决策为什么没有导致相应的结果?很多专家学者都将视线放在了政策的实施过程中存在的问题。“五龙闹海”、“九龙治水”成为大多数人对渤海环境综合治理过程的形象概括;[4]缺乏统一有效的权威领导机构、配套的政策法规的缺失、公众参与的长效机制尚未建立等导致了政策实施中的各种问题。[5]那么,渤海环境治理政策究竟是如何实施的?

首先,从组织结构看,国家环保总局作为牵头人,主要负责全局工作,而其他中央相关部门,如国家海洋局、国家水利部等协助工作,具体的执行部门是三省一市中沿海的13个市的地方政府和相关部门。概括说就是“中央领导,地方执行”和“环保部门牵头,水利等部门协助”。其次,从实践层次看,在决策上中央相关部门提供指导方针,地方相关部门制定具体行动方案;在具体措施上以治污项目投资建设为主,同时加强排污监管力度;在项目投资建设上国家投资比例小,地方投资比例大等等。

总之,环渤海环境治理政策的实施体现几个特点:(1)条块分割,各司其职。“条”体现为政策法规在中央及相关部门——省级政府(直辖市)及相关部门——市级政府及相关部门——县级政府及相关部门——镇(乡)级政府及相关部门之间的直线贯通;“块”在部门上体现为陆域治理主要归水利行政主管部门、海域治理主要归海洋行政主管部门、总体环境监督主要归环保行政主管部门,在地域上则体现为中央负责总体布局、地方负责各自行政区域中政策的具体实施。(2)区域分化,各取其利。作为具体实施载体的三省一市,互不统属,各有其权;各地发展不均衡,各求其利。陆域治理中内陆河流的治理更能彰显区域分化所导致的各取其利的政策实施。(3)重投资建设,轻运行监管。从环保总局、各地政府的简报,以及社会媒体的评论来看,治理项目投资建设是关注的重点而浓墨深绘,至于项目的实际运行和监管则是轻描淡写、避重就轻。

政策实施过程中的问题,人们最终都倾向于将其归因于体制问题。相应的,转变运行机制、完善社会体制等往往就是这些归因者给出的终极对策。“现有一切经济机制、资源分配、管理模式等等,都要从全社会的利益出发,而不是以某些部门、某些地方、某些利益集团的利益来衡量和取舍。否则,再好的政策也会在执行中支离破碎,面目全非”。[1](P15)目前所倡导的“良治”或“善治”(good governance)、[6]多中心治理主体、[7]环境公民社会等,[8]其实,都是希望通过体制的转变来保证政策的有效实行。从实践层面来看,这些观点所反映的实质是同一个问题,即现代社会组织,尤其是政府部门的运行方式问题。

三、环境综合治理与科层制

现代社会中绝大多数组织都是科层制组织。“实际上,科层制的趋势在历史过程中日益重要,科层制组织已开始主宰我们的经济和政治机构”。[9](P192)马克斯·韦伯尽管批判科层制存在一些负效应,但是,他更多的内容是展示按照技术与效益的原则实行的科层制管理所具有的合理性。[10]结合韦伯的分析,笔者认为现代社会组织中的科层制管理高效率取决于三个最基本、最重要的要素:(1)条块分割,等级界限明晰;(2)职责明确,职位专业化;(3)文牍主义,强化形式合理。这三个要素对科层制组织管理的作用,用一句话概括就是组织中各个职能部门(人)在合法的前提下进行客观的、专业的合作。

科层制管理的这三个要素是社会理性化的结果,是科层制组织高效率运行的保证。社会理性化程度越高,科层制管理就越高效。在跨界海域环境治理中,不管是环保总局牵头的《渤海碧海行动计划》,还是国家海洋局牵头的《渤海环境保护总体规划》,其实践过程中都是科层制管理。单以《渤海环境保护总体规划》的编制工作(其实这就是决策规划)为例,可以清晰地发现中国政府这个超级科层制组织中各个组织部门是如何就一个共同的目的而进行分工合作的。

2006年8月10日,国家发展与改革委员会成立了由科技部、财政部、建设部、交通部、水利部、农业部、环保总局、国家林业局、国家海洋局等9个部门,河北、辽宁、山东、天津、大连等三省二市以及中石化、中海油、神华等5个企业集团组成的《规划》编制工作领导小组,其中:

海洋局负责准备渤海环境保护总体目标和现状分析;

建设部准备环渤海13个城市污水处理厂、垃圾填埋厂项目清单核实及目标可行性分析;

水利部准备滩涂开发、流域和水系分季入海径流量和污染物量分析;

环保总局准备陆源工业点源排污量清单;

交通部、农业部(渔业)、林业局对溢油、面源、渔业生产及保护、生态建设和湿地保护进行问题分析;

中石化、中海油、神华集团等企业提交有关环境保护措施有效性分析报告。

从这一段论述中②参见国家海洋局官方网站相关报道,http://www.soa.gov. cn/hyjww/index.htm。,我们可以看到通过如此多组织部门精密合作而编制的规划是全面而又科学的,更主要的是这些部门也是整个规划实施的主要负责部门。如果这些部门能够完全按照科层制管理的方式运作的话,那么,渤海环境治理就能够获得应有的效果。然而,《渤海碧海行动计划》的事实已经表明,在政策实施过程中涉及的部门越多、区域越多,冲突就越多,实施的效果就越差。对此,只要考察渤海环境治理中的两个主要部门——环保部门和海洋部门之间的冲突就可以明了。图1、图2、表1和表2③笔者之所以在三省一市中选择天津市的统计数据来展示,是因为在统计过程中笔者发现天津市的统计最能说明地方政府在环境治理中是如何敷衍的。表1中除了2003年的数据有小数外,其他年份都是整数,而2003年的总数之和是100.1%,或许这可以说成是统计误差。但是,为什么2003年的一、二类水的比例比前两年高得不是一点点!《渤海碧海行动计划》在2003年出了第一期公开的简报。表2中是实施监测的入海排污口数量,并不是天津市所有的入海排污口。显示出了这两个部门在同一问题上至少存在两点冲突性差异:(1)用两种标准来衡量同一事物,环保部门有统计的变量,海洋部门就没有;(2)两个部门只监测对方负责领域,海洋部门关注陆源污染,而环保部门关心海洋本身的变化。

表1 环保总局统计中天津市海域水质状况(%)

表2 国家海洋局统计中天津市实施监测的入海排污口统计状况

为什么在实行同样的科层制管理的一个国家行政体系中各部门之间存在这么大的差异?这些部门之间的差异所引发的冲突的外在表现就是“五龙闹海”、“九龙治水”、地方政府与中央政府之间的行动不一致,等等。笔者认为,如图3所示④图系参照了国家行政部门的职责范围,以及参考了王浩主编的《中国水资源与可持续发展》第403页的“全国水行政管理体系框架”。图系中有很多关系没有用线联系起来,是因为等级相同部门之间的关系是一样的,即建设部等部门与其他部门间的关系和农业部与其他部门间的关系是一样的。,本来高效率的科层制管理出现这种混乱局面,主要是两个因素导致的:(1)在界限明晰的条块分割中过于倚重于“块”的作用。在跨界海域环境治理中将治理主体安放在地方政府及其各相关部门之上,必然会导致实践中区域利益的强化而损害整体利益的状况。(2)科层制组织中人的作用。科层制管理要求组织中的人在工作中不带有任何人格化的因素,而仅仅奉行法律程序和公务原则,这显然是科层制管理在中国这样一个“伦理本位”的社会中遇到的最大症结。这个症结是导致科层制管理所有负面效益(官僚主义作风、形式主义盛行、遇事扯皮,等等)的根源。这些负面效应会导致科层制管理的效率极其低下。

图3 当前渤海环境治理中各行政部门间的关系

高效的科层制管理必须同时满足上面所提及的三个最基本、最重要的要素,任何一个要素的缺失或弱化,都会导致其他要素弱化,其结果就是科层制管理出现低效或无效。因此,下面的质疑是很正常的,即在行政体系中位阶并不高于环保总局的国家海洋局⑤国家海洋局是国土资源部管理的监督管理海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的行政机构。牵头来实施《渤海环境保护总体规划》,是否会如当年的环保总局一样根本就无法消除图3展示的科层体系中所存在负面效应?

应对环境治理中的“市场失灵”,政府采取的主要措施是征收环境污染附加税(庇古税)和基于科斯定理的排污许可证制度。[11]但是,“中国同时存在着市场失灵和政策失灵”,[1](P1)尤其是作为治理政策执行主体的地方政府的失灵现象普遍。[12]就环渤海环境治理而言,“渤海之所以产生如此严重的生态环境危机,既有区域经济发展过程中经济行为主体的破坏行为约束软化这一制度原因,又有区域规划和决策失误引起的区域盲目发现这一经济动因。……我们认为,区域制度约束弱化和区域微观经济运行主体在利益引诱下向社会转移成本的非正当经济行为是构成渤海污染危机的主要原因。”[13](P20)

因此,就政策失灵而言,制度环境和政策执行主体对于政策效果的实现都是至关重要的。《渤海环境保护总体规划》的实施面临着导致《渤海碧海行动计划》失败的相同困境,这个困境不在于政策本身的内容问题,而在于政策执行的载体(执行组织和具体执行的人)。科层制是高效还是低效运行,主要还是取决于科层制中的人。而在治人的问题上,中国传统文化中所倡导的“德治”历史证明有相当好的成效。所以,在坚持强化“正式规则”的同时,诉求于环境道德,[14]或许能为中国的环境治理走出制度化困境开辟一条新的道路。因为道德是治人,人治理好了,政策才能得到切实地执行。

四、结论与讨论

作为一项制度安排,与《渤海碧海行动计划》相比,《渤海环境保护总体规划》只是在政策的内容要素(如测量指标、责任部门)上有所转变,在执行与监督等过程中却是由相同的执行主体遵循着相同的运行逻辑,即科层制的“条块化”运行方式,那么,其实行结果必然体现为政策失灵。

亚里士多德指出:“凡是属于最多数人的事物常常是最少受人照顾的事物,人们关怀着自己的所有,而忽视公共的事物;对于公共的一切,他至多只留心其中对他个人多少有些相关的部分。”[15](P30)海洋环境因其不可分性、非竞争性和非排他性而是一种典型的公共物品,必须要求政府参与管理,而且政府也是目前管理上最有优势的社会组织。[16]多元中心主义、环境公民社会、社区治理等主张实质寻求的都是一种“合作型环境治理”。[17][18]但是,这种多元主体的协商式合作型环境治理在管理和实际执行中仍然是科层制的运作方式,只不过不再单纯以政府部门之间的合作为主,而是强化公民社会的作用。扩大环境治理行为主体的范围,但是没有改变影响行为主体做出某种环境行为的客观要素。尤其是跨界海域环境治理问题上,强调多元主体会更加强化区域社会的力量,这有可能使环境因为区域经济社会的差异而更加恶化。所以,环境政策失灵的根本原因不在于政策内容本身,而在于政策执行的载体及其运行逻辑,其中人的因素起着至关重要的作用。

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The Institutional Attribution for the Policy Failure in the Environmental Governance of Transboundary Waters

Tang Guojian
(School of Political Science and Law,Shandong Institute of Business and Technology,Yantai 264005,China)

The environmental governance of transboundary w aters invo lves many departments and re2 gions,and adop ts bureaucratic management to imp lement specific policies.Departmental and regional divi2 sion,well2defined responsibilities and red2tapism are fundamental elements for the efficientmanagement of bureaucratic organizations.However,in the p rocess of policy formulation and imp lementation,the policy failure results from bureaucratic style of wo rk,perfunctory buck2passing among different departments,the conflict of interest among local governments,and formalism among local executive agencies.One of the most impo rtant reasons is the asymmetry of departments and regions."The General Plan of Environmental Protection of Bohai Sea",imp lemented in the same institutional environment as that of"The Plan of Clean2 ing Bohai Sea",w illmeet w ith the similar p light of policy failure.

transboundary waters;environmental governance;bureaucracy;policy failure

book=27,ebook=1

C911

A

16722335X(2010)0420027205

责任编辑:王明舜

2010205228

2008年国家社会科学基金项目“环渤海环境治理失灵问题的整合研究”(08BSH032);2009年教育部人文社科青年项目“海洋发展、资源再分配与渔村的变迁”(09YJC840022)

唐国建(19782 ),男,广西全州人,山东工商学院政法学院讲师、河海大学社会学系博士生,主要从事环境社会学研究。①2008年环保总局改为环保部,但由于本文所讨论的内容都是2008年之前的,所以,文中仍然用“国家环保总局”这个名称。