论给付行政中的诚实信用原则＊

2010-08-15侯续香

中国海洋大学学报(社会科学版) 2010年4期

关键词：行政法诚信公民

侯续香

（中北大学人文社会科学学院,山西太原030051）

一、给付行政的相关原理

（一）给付行政的产生背景

给付行政这一概念的最初出现源于诸多因素,以下主要从政府和公民两个视角来探讨。

1、公民生存权保障的需要

第一次世界大战后,由于资本主义经济矛盾的不断深化,出现了很多个人所不能解决的问题,于是个人的生存必须依存于国家,因此国家基于对国民生存权的保护,开始大量实施给付行政行为。而这种给付与以往自由主义国家对公民的给付有着质和量的区别。

2、国家职能的转变

国家的职能随着时代的变化而变化。在19世纪末以前,由于奉行“夜警国家”的理念,国家的职能限于维持社会的安全和秩序,保护市民的自由和财产。到了20世纪,开始奉行“社会国家”的理念,国家的职能转向救济社会的弱者,提供国民生存所需要的财物、服务或公共设施,采取确保国民经济稳定和发展的措施。给付行政正是源于国家职能的这一转变而展开的行政。

给付行政在我国的提出主要源于在改革开放中出现的严重问题,如社会不均、两极分化、公众的上学难、房价高、看病贵等问题,新的一届政府领导提出“以民为本、执政为民”的执政理念,给付行政也随之开始系统构建。

（二）给付行政的概念

最早详细论述给付行政概念的是德国学者厄斯特·福斯多夫。他曾提出“生存照顾之给付理论”,认为“任何一个国家为了维持国家稳定,就必须提供人民生存之照顾”,“生存照顾乃现代行政之任务”,“政治权力的拥有者负有满足人民生存照顾之义务,亦即所谓之‘政治的生存负责’”制度,即服务行政。政府“生存照顾义务之履行,必有行政给付,物质收益、优良社会环境之给付”。[1]（P92-96）现在法国、日本等大陆法系国家对给付行政已有较成熟的理论和制度。

我们国家对给付行政的研究较晚,曾有学者如应松年教授较早提出政府的行政服务功能,但引起广大学者们注意是两次会议。其一是2007年中国人民大学比较行政法研究所举办的“给付行政法学术研讨会”。其二是2009年8月23日全国行政法学年会。本次会议中给付行政作为年会主题之一,学者们进行了探讨。关于给付行政的概念有多种解释。本文所采用的观点是：给付行政是“指通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化性服务的提供,通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障,以及资金的交付、助成等,即通过授益性活动,积极地提高、增进国民福利的公行政活动,其种类有供给行政、社会保障行政以及资助行政”。[2]（P29-30）

二、诚实信用原则的概念及在我国行政法中的适用现状

（一）诚实信用原则的概念

诚实信用原则,其基本含义在于行使权利,履行义务,应以诚实信用的方法。这一原则原为民法上债务履行的一项原则,进而扩充至私法的领域,后适用于行政法领域。

（二）诚实信用原则在我国行政法中的适用现状

在我国,关于诚实信用原则的立法主要有：1、2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第59条的规定。依据该规定,行政相对人基于对行政的信赖产生的利益受到司法保护,行政相对人可以对信赖利益提起行政诉讼。2、2004年《行政许可法》第8条、第69条规定。其内容主要是对行政主体撤销、撤回、废止行政许可的限制性规定以及撤销补偿规定。3、2004年国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》。该纲要首先确立了依法行政的基本原则,然后在依法行政的具体要求内容中规定了对政府诚实信用的具有要求。内容是“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实,非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定,因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿”。

三、给付行政中适用诚实信用原则的必要性和可行性

给付行政是一种行政理念,也是一种基于现代社会政府以追求社会公平为目标,以造福民众、服务社会为目标的行政形态。[3]在给付行政领域中,首先需解决的问题是其适用的原理或原则问题。在支配给付行政的原则中,诚实信用原则是一项重要原则。[4]（P124）

（一）给付行政的授益性决定了适用诚实信用原则的必要性

行政行为以对行政相对人的利益影响分为授益性行政行为和侵益性行政行为。给付行政中的绝大多数行为都是授益性行政行为,如政府公共设施的供给,最低生活保障、社会保险、社会津贴等社会保障制度的实行,对参与和推行公益性事业的私人提供的资金或其他利益的资助性活动等皆属授益性行政行为。给付行政的这种授益性决定了无论是在给付方还是在受给方,都需遵守诚实信用原则。从受给方即行政相对人一方而言,只有行政主体诚实信用地履行给付义务,其受给权利才能充分实现。如公民依据宪法取得的丧失劳动能力时获得物质帮助的权利,这一权利只有行政主体以最高的效率作出承诺并践行,才能取得最好的效果,而这一要求又与政府的诚实信用程度有密切关系。从给付方行政主体一方而言,如果对于授益性行政不能依法诚信作出的话,将会在广大民众中降低甚至丧失信任,而得不到公民信任与支持的政府是难以实现其职能的。

（二）诚实信用原则的适用与给付行政的目标相契合

作为私法原则的诚实信用原则被适用于我国行政领域的主要目的在于重构行政主体和行政相对人之间的关系,以政府和国民之间的诚信来改变以往长期形成的行政主体高高在上的执法者形象、民畏官的民众心理,以期在政府与公民之间形成平等地位,真正实现民主制度。从给付行政的产生背景及其手段和方式我们可以看出其目的主要在于促进民生的不断拓展和改善,真正实现民众现有利益和根本利益的有机统一。因此诚信原则的遵守适用有益于在政府和公民之间形成一种和谐的关系,节约成本,提高行政效率,通过政府行为最终将最大程度地实现最广泛的人权。

（三）诚实信用原则适用于给付行政的可行性

如上所述,我国现在对诚实信用原则的适用已在一些单行法中予以确认和体现,且这些单行法主要见于授益性行政行为的立法。这些举措足以证明诚实信用原则在行政执法实践中并不仅仅属于理念和概念层面的内容,而是可以通过具体的操作制度予以实现的。因此,在以后给付行政的立法及执法中是完全可以适用诚实信用原则的。

四、给付行政中诚实信用原则的具体要求

（一）对行政主体的要求

首先,政府作出的给付决定和给付行为应出于真实的目和意图,意思表示真实准确。其次,行为一旦作出,应具有确定性,非经法定的事由并经法定的程序,不得随意改变、撤销和废止。再次,给付行为作出后,行政主体一定要实现其内容,言而有信。最后,当因法定事由需要改变、撤销、废止已生效的给付行政行为时,应进行利益的权衡,只有变更、撤销和废止给付行政行为后所产生的利益确实大于行政相对人因此受损的利益时,才可以进行。但由此给行政相对人带来的损失应给予赔偿或补偿。

（二）对行政相对人的要求

给付行政的是否完善与一国的发展阶段有着密切的联系,资源的有限性决定了给付的有限性,而且对一方的给付有时候会影响到他方受给权的实现。在这个角度上,公民或组织的生存应首先由自己来承担,只有由于不能归责于自己的原因而致使自己无力解决或无法更好地解决时,才应由国家来给付,且给付的范围应受到限制,禁止过剩给付。[5]这就要求在给付行政下,所有公民首先应尽最大努力和最大诚信来承担自己生存的责任。其次当作为行政主体给付行为的相对人时也应尽到诚实信用义务。如向行政主体提供真实的材料和信息,不采用欺诈、胁迫、贿赂的手段等。

五、给付行政中适用诚实信用原则的具体制度

给付行政中诚实信用原则的贯彻实施需要从政府和公民两方面来努力,而其中关键是政府诚信原则的遵守则更需要制度保障。只有政府的诚信行为才能提升公众对行政机关的信任感,最终有利于政府信用的建构。另外,给付行政中政府诚实信用原则的背弃带来的后果相对于公民来说更严重。因此本文主要分析给付行政中政府诚信原则的遵守需要的配套制度。

（一）诚信观念的积极培植

人的行为总是受其观念的支配,因此政府的诚信必须依靠其组成人员所具有的诚信观念。诚信观念的如何培植却是一个复杂的问题,可以通过理论、实践案例的学习,也可通过诚信与否的奖惩制度来逐步培植。

（二）制定体现诚实信用原则要求的行政程序法律规范

行政程序对于保障行为目的的实现有其独特的作用和价值,因此在给付行政的构建中应制定体现诚信原则的具体程序。目前我国尚无全国统一的行政程序法,因此只能在单行法的制定中规定相关的程序,待条件成熟后再制定统一的行政程序法。基于给付行政的目标,实现诚实信用原则的主要程序应包括：如实告知制度（以便行政相对人知悉对己不利理由）、公平听证制度（以便行政相对人为自己陈述申辩）、期间制度（以便提高行政效率）、回避制度（以便给付公正的实现）、精确的信息公开制度（以便行政相对人受给权实现）等等。另外,这些程序制度必须协调配套实施,否则将会造成矛盾和尴尬的后果。

（三）严格执行行政问责制度

行政问责制度是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。严格执行行政问责制度,对提高政府的公信力和依法完成政府的给付职能至关重要。

（四）完善对给付行为的监督制度

给付行政中不仅有具体行政行为,而且有抽象行政行为,因此诚实信用原则也应适用于抽象行政行为。而我国目前对行政行为的监督制度较为有力的行政复议和行政诉讼受其受案范围的局限性无法对其独立审查,因此诚信原则的贯彻实施在抽象行政行为中还处于不力状态。所以应扩大现行的行政复议的受案范围,并增加新的审查结果的形式等。

（五）完善行政赔偿和补偿制度

当政府在给付行政中违反诚实信用原则对行政相对人合法的权益造成损失时,应承担行政赔偿责任和行政补偿责任,这是政府诚实守信的一个基准制度。我国目前尚无统一的补偿法,在涉及到补偿的实务中执法混乱,政府与公民之间矛盾颇深,因此为了形成和谐的政府与公民之间的关系,必须尽快制定行政补偿法。

关于行政赔偿我国目前已有《中华人民共和国国家赔偿法》,但行政相对人据此获得的行政赔偿范围过窄,赔偿的条件、标准、额度等也不够明确,致使很多赔偿案件不能满意解决,公民怨声载道,长期如此,必将有损政府的诚信形象,因此需要尽快完善现有的行政赔偿制度。