论上级国家机关的民族法责任

2010-09-06戴小明黄元姗

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2010年5期

关键词：自治法自治权民族自治

戴小明，黄元姗

(湖北民族学院法学院，湖北恩施 445000)

论上级国家机关的民族法责任

戴小明，黄元姗

(湖北民族学院法学院，湖北恩施 445000)

民族区域自治，是中国解决民族问题的基本政策，也是中国的一项基本政治制度。上级国家机关依法履行其职责，并充分尊重民族自治地方自治机关的自治权是民族区域自治制度在民族地区产生实效，并实现其目的、要求和价值的重要保障。民族区域自治法实施二十多年来，上级国家机关在财政、金融、计划投资、资源开发、生态建设、环境保护、文化教育、科技等方面制定优惠政策，加大对民族自治地方加快经济社会发展的支持力度，民族地区经济增长不断加快，人民的生活水平也不断提高。但值得注意的是，20世纪90年代以来，实践中与民族区域自治法相冲突的现象时有发生。为了确保民族区域自治制度的基本政治制度地位不动摇，必须不断完善民族法实施的监督制度，督促上级国家机关履行法定职责，保障自治机关依法充分行使自治权。

上级国家机关;民族法;法律责任;监督制度

根据我国《宪法》的精神和《民族区域自治法》的基本原则，所谓民族区域自治，就是指在中华人民共和国领土内，在最高国家机关的统一领导下，各少数民族人民依照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，在其聚居的区域内建立民族自治地方，以实行自治的民族成员为主设立自治机关，并按照民主集中制原则由自治机关行使《宪法》和《民族区域自治法》所规定的各项自治权，自主地管理本民族内部事务和本地方的社会事务，行使当家作主权利的一种政治制度［1］65。上级国家机关依法履行其职责，并充分尊重民族自治地方的自治权是民族自治地方自治机关顺利行使自治权的重要保障。我国实行的是自治区、自治州、自治县三级自治形式，根据我国的宪政体制，三级自治地方的上级国家机关是不相同的，对于自治区而言上级国家机关就是国务院，而自治州的上级国家机关就是省(直辖市)人民政府和国务院，自治县的上级国家机关就是地区或者设区的市人民政府或自治州人民政府。民族区域自治法实施二十多年来，上级国家机关依照民族区域自治法的规定在财政、金融、计划投资、资源开发、生态建设、环境保护、文化教育、科技等方面制定优惠政策，加大对民族自治地方加快经济社会发展的支持力度，民族地区经济增长不断加快，人民的生活水平不断提高。但是，从20世纪90年代以来，随着城乡一体化的进程不断加深实践中违反民族区域自治制度的现象时有发生，为了保障民族区域自治制度的基本政治制度地位不动摇，笔者认为应构建完善的民族法实施的监督制度以促使上级国家机关依法履行义务保障自治机关依法民主行使自治权。

一、上级国家机关对民族自治地方职责的法源

从国家形态产生后，中国就是一个多元民族共同体。在中国历史上，还从来没有出现纯粹的单一民族建立的政权。因此，如何处理国内民族问题，始终是历代王朝面临的重要问题。秦汉时期的“属国制”、唐宋时期的“羁縻府州制”、清代的“改土归流”等等基本上是采取民族自治或者区域自治的方式解决当时的民族问题。

中国共产党自成立以来，就把解决国内民族问题作为革命任务之一，但并不是一开始就选择民族区域自治制度，而是经过探索、比较，是沿着民族自决权→联邦共和国→民族区域自治的轨迹逐步形成的［2］17。民族区域自治在中国实施的过程，大体上可以分为三个阶段:从1949年9月至1954年9月是第一阶段，这是民族区域自治制度和法律初创时期。1949年9月《中国人民政治协商会议共同纲领》正式将民族区域自治作为我国的一项重要政治制度确立下来，其第五十一条规定:各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表［3］115。此时，只规定了少数民族实行区域自治，没有规定具体的自治形式。1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第四条规定:“各少数民族聚居的地区，依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况，分别建立下列各种自治区:一、以一个少数民族聚居区为基础而建立的自治区。二、以一个大的少数民族聚居区为基础，并包括个别人口很少的其他少数民族聚居区所建立的自治区。包括在此种自治区内的各个人口很少的其他少数民族聚居区，均应实行区域自治。三、以两个或多个少数民族聚居区为基础联合建立的自治区。此种自治区内各少数民族聚居区是否需要单独建立民族自治区，应视具体情况及有关民族的志愿而决定［3］644。但是这一制度安排有如下缺陷:一是名称上都统称为自治区，无法从名称上分辨属于何级行政单位;二是县以下的区、乡(村)级少数民族聚居区，由于人口太少、区域太小，实际上无法行使自治权的。同时对于自治区是什么性质也没有规定，只是在第七条中规定:各民族自治区的行政地位，即相当于乡(村)、区、县、专区或专区以上的行政地位，依其人口多少及区域大小等条件区分之［3］644。这样在实施的过程中自治区的行政行位无法反映出来。从1954年9月至1984年5月是第二阶段，这是民族区域自治制度和法律曲折发展时期。1954年宪法明确规定我国民族自治地方的自治形式是自治区、自治州、自治县。该法第五十三条规定:中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方［3］73。从而弥补了民族区域自治实施纲要实施中无法反自治区的行政地位的缺陷。从1984年5月到现在是第三个阶段，是这一阶段民族法制建设的成果就是1984年5月民族区域自治法的制定和2001年2月该法的修改。修改颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》则明确规定:“民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度”。并将1984年的民族区域自治法第六章“上级国家机关的领导与帮助”修改为“上级国家机关的职责”。

(一)《民族区域自治法》关于上级国家机关职责的规定

上级国家机关保障民族自治地方自治机关依法行使自治权，是《民族区域自治法》的一个基本原则。原因有二:第一、实行民族区域自治，就是要在维护国家统一和中央集中领导的前提下，保证各少数民族在其实行区域自治的地方，享有当家作主的权力。没有广泛现实的自治权，就无所谓民族区域自治。行使自治权是少数民族当家作主，管理本民族内部事务的重要标志，是自治机关享有管理本地方事务的自主权的基本内容。第二，民族地方自治机关的自治权是改变民族自治地方落后面貌，实现各民族共同繁荣的重要保证。由于历史发展和自然地理条件等因素的制约，我国各民族、各地区间的发展很不平衡，大多数少数民族地区还处于贫穷落后的状况。个别地区和一些少数民族至今仍未摆脱温饱的困扰，与内地特别是沿海发达地区的发展差距，仍呈现出日益扩大的趋势。以湖北民族学院所在地的“武陵山民族地区”为例:

武陵山民族地区地处湖北、湖南、贵州、重庆三省一市交界处，山同脉、水同源、民同俗、经济同类型，是我国土家族的最大聚居地，具体包括湖北省的恩施土家族苗族自治州，湖南省的湘西土家族苗族自治州、张家界市和怀化市，贵州省的铜仁地区以及重庆市的黔江区等，总面积10余万平方公里，涉及人口2300多万，是我国内陆跨省交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居区，也是国家实施西部大开发战略和中部崛起战略的交汇地带。该地区有丰富的生态资源、生物资源、矿产资源、旅游资源以及少数民族文化资源等，但由于地处武汉、长沙、贵阳、重庆四大城市的“环形空洞”中心，远离大型中心城市，交通基础设施较差，长期处于贫困落后状况，是全国18个集中连片贫困地区之一。从区域发展态势看，武陵山民族地区直到目前仍然面临许多自身难以解决的困难:一是贫困面大，贫困度深;二是行政区划阻隔、交通基础设施条件较差;三是产业发展落后、产业结构不合理;四是投资强度不大、发展资金不足。在全国经济社会发展的背景下，由于该地区发展基础薄弱、市场开发条件较差、自身发展能力较弱，与发达地区的差距不仅没有缩小，反而进一步拉大，陷入了“在发展中落后”的困局。

《民族区域自治法》第六章专门规定了“上级国家机关的职责”，并明确规定上级国家机关要在财政、金融、计划投资、资源开发、生态建设、环境保护、文化教育、科技等方面制定优惠政策，加大对民族自治地方加快经济社会发展的支持力度。①《民族区域自治法》第六章第54至第72条列举了上级国家机关的义务。当然，上级国家机关保障自治机关依法行使自治权，如何使自治权不被分割，保持其完整性，是切实贯彻落实《民族区域自治法》的重要环节。

(二)《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》关于上级国家机关职责的规定

《民族区域自治法》第73条明确规定:“国务院及其有关部门应当在职权范围内，为实施本法分别制定行政法规、规章、具体措施和办法。……”［3］612。国务院制定的行政法规既是对法律的执行，也是国务院部门规章和地方性法规、规章的直接法律依据，具有承上启下的重要作用，是完善民族区域自治法规体系的核心环节。

2005年5月19日，《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(以下简称《若干规定》)的颁布就是完备民族区域自治法规体系的具体实践，是坚持和完善民族区域自治制度的重要举措。《若干规定》紧密结合市场经济的发展和西部大开发的宏观背景，以科学发展观为指导，着眼于促进民族自治地方经济社会的全面发展，为《民族区域自治法》的贯彻落实规定了许多新的内容。具体包括:

1.明确要求有关省份对未列入西部开发范围的自治县在职权范围内比照西部开发相关政策予以扶持。

2.明确规定国家对民族自治地方基础设施建设的资金支持，通过“优先安排基础设施建设项目”、“适当降低或免除民族自治地方的配套资金”等，加大国家对民族自治地方基础建设的支持力度，使《民族区域自治法》第56条第1款的相关规定更加具体，投资项目、资金范围也有扩大，特别是对无力负担的国家级贫困县和财政困难县配套资金免除的规定，对于改善和提高民族自治地方的基础设施状况意义重大。

3.明确规定国家征收的矿产资源补偿费的使用，加大对民族自治地方的投入，并优先考虑原产地的民族自治地方。同时，国家加快建立生态补偿机制，根据开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿的原则，对在生态环境保护方面作出贡献的民族自治地方给予合理补偿。

4.明确规定国家对民族自治地方财政支持的“三个确保”，将优惠政策上升为法律规定，切实解决民族自治地方的财政困难。并规定上级政府出台税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分在测算转移支付时作为因素予以考虑。

5.明确规定中央财政设立少数民族发展资金和民族工作经费，地方财政相应设立并安排少数民族发展资金和民族工作经费。

6.明确规定国家完善扶持民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产发展的优惠政策，在税收、金融和财政政策上，对民族贸易、少数民族特需商品和传统手工业品生产予以照顾，对少数民族特需商品实行定点生产并建立必要的国家储备制度。

7.明确规定国家重点支持兴边富民行动和对人口较少民族的扶持。

8.明确规定经国务院批准可以在与外国接壤的民族自治地方边境地区设立边境贸易区。此外，对民族自治地方的扶贫开发、非公有制经济、对口支援、公共卫生体系和社会保障、民族教育和民族文化、人才开发和干部培养等也进行了规定［4］。

(三)多民族省(直辖市)实施《民族区域自治法》的若干规定(办法)中有关上级国家机关职责的规定

《民族区域自治法》第73条明确规定:“……自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委员会结合当地实际情况，制定实施本法的具体办法。”［3］612根据这一授权条款的规定，吉林省、辽宁省、河北省、湖北省、湖南省、四川省、云南省、海南省、广东省、贵州省、甘肃省、青海省、重庆市制定了实施《民族区域自治法》若干规定或者实施办法。目前存在的问题是上述若干规定或者实施办法只有《甘肃省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(1988年9月20日省七届人大常委会第四次会议通过2006年6月1日省十届人大常委会第二十二次会议修订)、《贵州省实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(2005年9月23日贵州省第十届人大常务委员会第十次会议通过)和《重庆市实施〈民族区域自治法〉办法》(2007年7月29日重庆市第二届人大常委会第三十二次会议通过)。根据《民族区域自治法》和《国务院实施＜中华人民共和国民族区域自治法＞的若干规定》的有关内容进行了修正。因此为了履行上级国家机关的职责，吉林省、辽宁省、河北省、广东省、青海省、四川省、湖北省、湖南省、云南省、海南省的人民代表大会及常委会应尽快根据《民族区域自治法》和《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的有关内容修正本省实施民族区域自治法的若干规定或办法。

二、上级国家机关民族法职责履行状况

二十多年以来，为贯彻落实《宪法》和《民族区域自治法》的规定，国务院实行了一系列的特殊政策，采取了一系列重大举措，充分履行上级国家机关的民族法律职责和义务。

(一)上级国家机关充分履行其职责

在上级国家机关的支持下，民族地区的经济、文化和社会事业都得到了长足的发展。在此仅仅以国家在发展民族自治地方教育事业方面所履行的责任和扶贫政策方面为例来说明这一问题。

1.在发展教育事业方面。《民族区域自治法》第71条规定了国家帮助民族自治地方发展教育事业的职责。为此，自80年代以来，国家制定一系列特殊政策和特殊措施，以发展民族自治地方的教育事业。如在80年代，国家实行的政策就有:对部分少数民族考生进入高校给予优先录取和降低分数线录取的照顾措施;恢复和办好民族中学和民族师范学校，要求民族师范毕业的学生，应分配到民族地区，杂散居农村教师要尽量在少数民族回乡知识青年中选拔;高等院校招生时，要适当照顾少数民族，力求每年有一定数量的少数民族学生进入大专院校;将全国边境一线民办教师转为公办教师。为加快民族教育的发展，国家确定的民族教育发展方针和政策是:必须重视民族特点，从民族地区实际出发，坚持国家帮助和少数民族自力更生相结合，加强内地对边疆民族地区的支援，采用多种形式、多层次的办学方式;对少数民族与民族地区职业技术教育采取特殊政策，促进其大力发展;等等。［5］

经过60年的努力，民族地区教育事业得到了长足发展。截至2008年底，全国各级各类学校少数民族在校学生总数为2199.6万人。其中，普通小学少数民族在校生数为1070.8万人，占学生总数的10.4%;普通中学少数民族在校生数为680.2万人，占学生总数的8.5%;普通高等学校少数民族在校生数为133.9万人，占学生总数的6.2%。少数民族群众的整体文化素质明显提高。2000年第五次全国人口普查表明，朝鲜、满、蒙古、哈萨克等14个少数民族的受教育年限高于全国平均水平。目前，55个少数民族都有自己的大学生，维吾尔、回、朝鲜、纳西等十几个少数民族每万人平均拥有的大学生人数已超过全国平均水平。①国务院新闻办公室:《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》，2009年9月。

2.在扶贫政策方面。改革开放以来，中国政府的扶贫开发工作取得了重大成就。到2000年，农村没有解决温饱的贫困人口大约只剩3000万，占农村总人口的3%左右。中国政府确定的到20世纪末解决农村贫困人口温饱的战略目标基本实现。［6］81党的十六大又明确指出21世纪头20年把我国全面建设成一个小康社会。但没有农民的小康就没有全社会的小康;没有民族地区的小康就没有全社会的小康。国家从2000年起组织实施“兴边富民行动”，对22个10万以下的人口较少民族采取特殊帮扶措施，重点解决边境地区、人口较少民族聚居地区的基础设施建设和贫困群众的温饱问题。②国务院新闻办公室:《中国的民族区域自治》(白皮书)，2005年2月28日。2004年1月，国家民委、财政部出台了《关于继续推进兴边富民行动的意见》，强调要进一步加大工作力度，继续推进兴边富民行动向纵深发展。同年6月，国家民委召开全国兴边富民行动工作会议，确定了37个重点县，国家将对这些县给予政策和资金支持，目前已安排资金1.1亿元。2004年12月3日，国家民委邀请国家发改委、财政部等十几个部委办共同召开了“扶持人口较少民族发展工作座谈会”，研究加快22个人口较少民族发展的相关问题。

2005年胡锦涛在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话进一步强调“现阶段民族工作的主要任务是:坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领经济社会发展全局，围绕全面建设小康社会的宏伟目标，牢牢把握各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，全面贯彻执行党和国家的民族政策和民族法律法规，坚持和完善民族区域自治制度，巩固和发展社会主义民族关系，大力培养少数民族干部和各类人才，加快少数民族和民族地区经济社会发展，为我国社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设全面发展作出贡献”。③胡锦涛:2005年5月27，在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话。为贯彻落实2005年中央民族工作会议精神，中共湖北省委结合湖北实际，2006年4月，制定了《中共湖北省委湖北省人民政府关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的若干意见》(鄂发〔2006〕3号)，以下简称《若干意见》)。《若干意见》除每年增加民族专项资金近2000万元外，还对其他方面作出了明确决定，特别是提出了要把民族地区作为全省扶贫开发工作重中之重予以扶持，认真开展“616”对口支援工程工作。《若干意见》决定:“省委、省政府每两年在民族地区召开一次现场办公会，联系民族地区县(市)的省领导、省直有关部门和对口帮扶单位的负责同志，每年至少要深入到民族地区扶贫联系点调研一次，帮助民族地区解决扶贫开发中存在的特殊困难和问题”;“继续完善1名省委省政府领导，率领6个单位，对口支援1个民族县(市)，每年办6件实事的‘616’工程。①资料来源:湖北省政府网。在湖北省的大力支持下，恩施自治州的经济得到长足发展。2009湖北省全年生产总值12831.5亿元，增长13.2%，城镇居民人均可支配收入14367元，增长9.2%;农民人均纯收入5035.3元，增长8.1%。②李鸿忠:政府工作报告——2010年1月在湖北省第十一届人民代表大会第三次会议上的报告。恩施自治州实现生产总值280.7亿元，同比增长12.8%，城镇居民人均可支配收入达到10307元，增长9.1%农村居民人均纯收入达到2810元，增长11.6%③杨天然:政府工作报告——2010年2月在恩施自治州第六届人民代表大会第五会议上。，而在2005年恩施州人均GDP只有4912元，比全省平均水平低6444元;城镇居民可支配收入7063元，比全省平均水平低1723元;农民人均纯收1643元，比全省平均水平低1456元”。④资料来源:湖北省统计网。

(二)实践中出现了背离民族区域自治制度的现象⑤这些措施的实施使得民族自治地方的自治区域不断减少，为了保障民族区域自治制度的基本政治制度地位不动摇，笔者认为增设少数民族自治市是最佳的路径选择。

建立民族自治地方、设立自治机关是确保民族自治地方少数民族行使《宪法》和法律赋予的自治权的基础所在。但是，近年来一些地方所进行的改革，严重地些背离民族区域自治制度，应引起高度重视。

1.撤自治县改为市(区)或者变更为一般行政区域的一部分。具体如:1993年广西壮族自治区将防城各族自治县的主体部分变更为防城港市防城区;1993年海南省将东方黎族自治县改为东方市;1994年辽宁将凤城满族自治县改为凤城市，1995年将北镇满族自治县改为北宁市;2000年重庆市将黔江土家族苗族自治县改为黔江区。

2.将自治州辖区的县划归一般行政区域管辖。如:1994年设张家界市，将本属于湘西自治州管辖的大庸市、桑植县划归张家界市管辖，变更为张家界市的永定区和桑植县;2007年新疆维吾尔自治区将昌吉回族自治州管辖的米泉县并入新设立的乌鲁木齐市米东区的一部分。

3.在推进省直管县改革的过程中，将自治州辖县(市)作为了扩权对象。以湖北省为例，近年来，湖北省委、省政府通过确定几批扩权县等一系列政策措施，有力推动了县域经济的发展，各县市经济呈现出招商引资力度加大，发展速度加快，经济运行质量和效益明显提高的良好发展势头。2008年，中共湖北省委、湖北省人民政府关于在新的起点上推进县域经济又好又快发展的若干意见中进一步强调要进一步解放思想、抢抓机遇、开拓创新、扎实工作，奋力推进县域经济又好又快发展。其中明确提出“赋予县(市)和参照县(市)管理的区行使地级市经济社会管理权限，其中民族自治地区由所在地政府提出意见，报省政府备案。除国家法律、法规明确规定只能由省、市(州)行使的权限外，其它一律下放至县(市)管理。”然而从扩权事项来看许多是《民族区域自治法》对民族自治地方已作出了明确的规定，比如关于财政，《民族区域自治法》第32条明确规定“民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。……民族自治地方的自治机关在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。”虽然财政部下文规定到2012县市财政实现省直管但也把民族自治地方排除在外。因此，湖北省把恩施土家族苗族自治州下辖的恩施市和利川市作为扩权对象明显违反了《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定:第一，变相地变更了自治州的行政区域侵犯了自治机关的行政管辖权;第二，对两市扩权变相地侵犯了自治机关的自治权，这是典型的对自治机关行政权力的侵犯。

三、完善民族法实施监督机制，督促上级国家机关履行法定职责

(一)民族法监督机制的含义及种类

1.民族法监督机制的含义。民族法监督机制也就是民族法实施的监督机制，是指在国家政治生活领域中，为保障民族自治地方自治权的有效行使而设置的审查监督制度。它既是为保证自治机关在法定范围内和正常轨道上行使自治权，而对自治机关行使自治权的行为进行监视、审查、调节、控制、纠偏的各种活动与行为，同时也是监督上级国家机关履行法定职责的制度保障。这就要求自治机关及其组成人员依法行使职权，保障自治权的合法性和有效性。［7］上级国家机关要履行法定职责，切实保障少数民族的合法权益和民族自治地方自治权的有效行使。

湖北省近年扩权县市一览表

为了使宪法有关民族问题的条款和民族法律法规，在全国范围内正确、及时、有效地实施，必须建立和完善民族法实施的监督机制。而要形成一个强有力的民族法实施的监督机制，必须具备下列条件，一是健全较为完备的民族法律法规体系，二是完善配套协调的民族法实施的监督体系。一个科学的、便于运行的、完备的民族法律法规体系是民族法实施的重要基础，是民族执法和守法中“有法可依、有法必依”的基础条件，是民族司法中“执法必严、违法必究”的必要条件;一个完善的、配套协调的民族法实施监督体系，应包括监督机关及其监督职权、监督形式与方法、监督的程序等，它是民族法正确、及时、有效实施的保障。民族法是我国社会主义法律体系中不可分割的一个方面。因此，民族法的监督机制是我国法律监督机制的有机组成部分。同理，民族法实施的监督形式，就是我国法律实施监督形式在民族法中的具体运用［7］。

我国的民族法体系是一个数量很大的法群。具体讲，这个体系的内容主要包括:①《宪法》关于民族问题的规定。②法律中关于民族问题的规定。③行政法规中关于民族问题的规定。④地方性法规中关于民族问题的规定。⑤自治条件和单行条例。⑥规章中关于民族问题的规定。

在法规体系中，《宪法》是国家的根本大法，具有最高的法律效力，它关于民族问题的规定是民族法规的制定依据。按法规效力层次排列，《宪法》之后，依次是基本法律、其他法律、行政法规、与地方性法规(自治条例﹑单行条例)、部门规章、地方政府规章。我国民族法律法规体系，有力地保障了少数民族的平等权利和合法权益，保障民族区域自治这一基本政治制度的推行，促进了少数民族地区经济和各项社会事业的快速发展。对增进民族团结，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义新型民族关系，对维护国家统一和巩固边防，都发挥着重要作用。

2.民族法监督机制的种类。根据我国现行宪政体制的架构，民族法实施的监督机制有:(1)权力机关的监督。权力机关处于我国政治体制的核心，同时具有民意代表的基础。因此，权力机关的监督是所有监督手段中最权威的一种。保障民族自治地方自治权的有效行使，是各级人大及其常委会的基本职责。(2)行政机关的监督。宪法规定，国务院有保障民族自治地方自治权利的职权。《国家民族事务委员会“三定”方案》规定，国家民委有管理有关民族区域自治制度的建设和贯彻实施民族区域自治法的事宜，会同有关部门检查民族政策、法律的执行和实施情况的职责。据此，国务院和国家民委应经常深入民族地区，开展调查研究，协调解决各地方制定和实施自治法规中遇到的实际问题。各级人民政府及民委应通过经常性的检查民族区域自治法律、法规、规章的执行情况，协调解决实际问题，推动自治机关行使自治权监督机制的健全和完善。(3)司法监督。司法监督是所有监督中的最后一道屏障，在保证宪政秩序、保障民族自治权益方面其作用是其他手段所无法替代的。对于违反民族区域自治法律规范，侵犯民族自治地方自治权、损害少数民族权益的案件，人民法院应依法受理，及时判决。如《行政诉讼法》第52条规定:“人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。”［7］。(4)社会监督。民族法的社会监督机制是指社会组织和人民群众对民族法实施的监督，是国家机关民族法监督机制的补充形式，它扩大了民族法监督的广度，有利于保障民族法的

(二)民族法监督机制存在的问题及完善

如前所述我国对法律的实施进行监督的形式呈多元化特点，国家机关的监督，人民政协的监督，其他社会组织的监督和人民群众的监督等多种监督形式都在法律实施监督体系中起到各自的作用。但同时也应当看到，这些监督形式无论是在内容、范围、权限、方式和程序上都缺乏较为明确的规定，突出的问题是:层次多，配合少，未形成整体合力，缺少一个具有核心枢纽地位的监督机构和网状式的系统，对法律实施的监督处于瘫软状态。①全国人大常委会办公厅研究室材料〔1996〕第10号，第22页。因此，建立和完善民族法实施的监督体制是急需考虑的问题。

1.完善现有的实施的机制。虽然我国对法律的实施进行监督的形式多种多样，但因各种监督形式自身的不足，还很难形成合力。因此，民族法的实施应该把重点放在国家机关的监督上，即人大、行政、审判和检察机关的监督。事实证明，国家机关的监督，是民族法律实施的最大保障。

(1)完善人大常委会对民族法实施的监督。各级人大及其常委会对民族法实施的监督，主要是各级人大及其常委会对各级人民政府贯彻执行民族法的监督。目前，人大及其常委会每年的执法检查，通过视察、检查、调查，特别是在会议期间对代表的意见、建议的审议，起到了很好的监督作用，这一方式是行之有效的监督方式。民族法的实施也应当发挥这一监督方式的作用。但这一方式也有其自身的不足，即监督的程序规定不很明确，不是经常性的开展，监督的力度还有待加强。因此，应尽快完善人大的监督，发挥这一机制的监督作用。

(2)完善行政机关对民族法实施的监督。行政机关负有执行民族法的主要职责。据统计，我国目前约有80%的法律、法规和全部行政法规、规章都是由各级人民政府及其有关部门贯彻实施的，各级政府对民族法的实施当然负有重要职责。各级政府同时还负有监督下级政府机关实施民族法的活动。如《广西壮族自治区自治条例(草案)》第19稿第107条就规定:“自治区境人的一切国家机关、政党、社会团体、企业、事业单位和公民，都必须遵守本条例。一切违反本条例的行为，按照情节轻重，分别由行政监察机关和司法机关予以追究。”

(3)完善人民法院、人民检察院对民族法实施的监督。人民法院、人民检察院在监督民族法实施的过程中也负有重要职责。人民法院、人民检察院应当强化司法机关诉讼活动，以诉讼形式处理违反实施。民族法的行为，净化执行民族法的环境。司法机关严格司法、公正司法，是民族法得以正确贯彻实施的重要保障。在现实生活中，由于具体监督机制的缺失，没有明确的处罚措施，特别是没有建立起“违宪司法审查制度”。依法保障民族自治地方的自治权、维护少数民族成员的合法权益，还需要更为具体的法律规定，尤其是具体的程序性规定。从这一点来看，司法监督任重而道远，制度创新十分迫切。［7］

2.建立自治条例实施争议的解决机制。自治条例在实施过程中肯定会产生各种各样的矛盾和争议，妥善处理这些矛盾和争议是保证自治顺利实施的重要保障。在这些争议和矛盾中，大部分可以通过现有的监督机制的完善来解决，如对违法行政的行为可以通过行政诉讼途径处理;但对于不能通过现有机制解决的矛盾和争议，则需要建立新的解决机制。

以民族区域自治法实施的情况看，有三种争议在自治法中没有规定解决的办法，而现在的解决机制也不能有效地解决。它们是:(1)自治机关和上级国家机关的矛盾;(2)自治地区之间的争议;(3)自治地区和非自治地区间的争议。这些争议表现为以下特点:首先是争议是执行民族区域自治法中产生的争议，属于执法中的问题;其次，争议的双方是国家机关。再者，争议主要是国家机关的权限划分问题，或者是适用法律的行为是否符合民族区域自治法或其他法律的问题。这些问题在今后的自治条例的实施中同样也会出现并可能带有自身的特点，这在各民族自治地区在制定自治条例时也应引起注意。［2］123

这些问题的解决非常复杂，各国解决的方式也有所不同。由于这些问题中有些涉及违宪的问题，国外大多采用宪法法院或类似专门机构通过诉讼途径来解决。我国实行的是议行合一的政体，没有这样的解决途径，对于法律实施中的争议，主要由全国人大常委会通过法律解释的方式，或通过审查立法活动和法律文件的方式解决。但民族区域自治法实施过程中国家机关之间产生的争议并不都涉及违宪问题，不能简单地把解决争议和解决违宪问题等同起来。《宪法》第71条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”但也应注意到，组织特定问题调查委员会这一形式只是为个案而设定的，如果监督组织局限于类似特定问题调查委员会这样的临时性机构上，是难以承担多层次、大数量的监督任务的。因此，有的学者认为，应当设立专门的机构进行处理。［8］211

3.构建民族区域自治法律的解释制度。“没有法律的解释，就没有法律的遵守和执行”。［9］163所谓民族区域自治法律的解释，是指具体在实施有关民族区域自治法律规范的过程中，当人们对法律相关条文存在不同理解时，由有权机关依照法定程序所作的具有法律效力的说明和阐述。［7］目前，民族区域自治法、有关民族问题规定的法规、规章及自治条例和单行条例在实施过程中存在的问题很多，有的甚至得不到有效执行，究其原因有的是法律规范本身在立法技术上存在问题，有的是法律规范的内容与客观现实脱节，要解决这些问题，除及时通过法定程序进行修改、补充外，对其中只是因立法技术产生的问题可以通过法律解释的方法来解决。因为法律文本的制定是一件复杂的工作，在特定的立法时段，立法者对社会关系的认知能力有限，不能全面地归纳和反映民族区域自治地方社会关系的复杂性，立法时出现漏洞是难免的，但在立法程序完成后，通过法律解释的方法可以有效弥补。

法律解释是确保民族法制完备、保障国家法制统一、维护法律权威和民族地区法治秩序的需要。以自治法为例，该法是构建民族区域自治制度、规定民族自治地方自治权的基本法，如果实施、执行该法的国家机关在理解上对其产生歧义，而又缺乏权威的、及时的解释，就会破坏民族法制的统一、损害法律权威，并侵害少数民族和民族自治地方的具体利益，阻碍民族区域自治制度的发展。值得注意的是，《民族区域自治法》颁布实施20多年来，对其解释还没有实现“零”的突破。［1］182

4.确立法律责任制度以促使上级国家机关依法履行义务和自治机关依法充分行使自治权。根据《民族区域自治法》的特点，目前最急需的应当是“政府监督”实体，主要行使监督国务院有关部门贯彻落实《民族区域自治法》的“职责”和民族自治地方行使自治权的“职责”。《宪法》第115条规定自治区、自治州、自治县的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。《民族区域自治法》第四条第二款规定自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权。因此民族自治地方的自治机关是一个主体承担着两重角色，它既是一级地方国家机关又是自治机关。但哪些权力是地方国家机关的权力，哪些又是自治机关的权力，《宪法》和《民族区域自治法》的规定是模糊的，同时《民族区域自治法》对上级国家机关和自治机关不作为没有设定处罚条款，从而导致实践中上级国家机关不依法履行义务和自治机关不依法行自治权的现象时有发生，对此有学者以为应在自治条例中规定“违反自治条例的法律责任及制裁制度”。［2］119但从目前我国的政治架构来看自治条例是不可能规范和约束上级国家机关行为的，因此应尽快通过修改《民族区域自治法》的方式来完成这一任务。

总之，民族区域自治，是中国解决民族问题的基本政策，也是中国的一项基本政治制度。坚持和完善民族区域自治制度是实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展和民族地区稳定、祖国统一的重要政治保障。当然，随着中国社会主义市场经济体制的建立和社会全面转型，也只有宪政体制的全面确立和宪政建设的日益推进才能保障民族区域自治制度不断完善和发展。

［1］戴小明.中国民族区域自治的宪政分析［M］.北京:北京大学出版社，2008.

［2］张文山.自治权理论与自治条例研究［M］.北京:法律出版社，2005.

［3］肖蔚云，王禹，张翔.中国宪法学参考资料［M］.北京，北京大学出版社，2003.

［4］戴小明.民族区域自治法制建设的发展——国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定解读［J］.中南民族大学学报:人文社会科学版，2005(4).

［5］民族地区特殊政策调研组.云南民族地区特殊政策演变情况综述［J］.民族工作，1997(7).

［6］全国人大常委会秘书处秘书组、国家民委政法司.中国民族区域自治法律法规通典［M］.北京:中央民族大学出版社，2002.

［7］戴小明.当代中国社会变迁与民族区域自治——民族区域自治的价值分析［J］.东方法学，2008(1).

［8］吴宗金，敖俊德.中国民族立法理论与实践［M］.北京:中国民主法制出版社，1998.

［9］乔晓阳.立法法讲话［M］.北京:中国民主法制出版社，2000.

责任编辑:胡晓

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