试论教育督导体系的完善与建设——关于设立教育教学督察协会的思考

谢茂康

(湖南环境生物职业技术学院工商管理系,湖南 衡阳 421005)

作为教育系统决策、执行、监督“三位一体”环节之一的督导是本应该代表国家意志对教育教学的运行起到监督、评价、咨询 (参谋)作用.但是,现实中国家教育督导体系存在一定的缺陷即行政部门的督学(督政)与学校督导出现了偏差,导致行政督政不到底,教学督导不到位的滞后现象.

如果将行政部门的督学(督政)与学校督导有机结合,设立教育教学督察协会.这样既有利于宏观上国家政策的贯彻执行,又有利于微观领域学校教育教学的自主运行.

1 现状分析

1.1 政府教育督学的职责与功能

《国家督学聘任管理办法(暂行)》“第十六条”规定:国家督学应当履行以下职责:包括检查国家教育法律、法规和规章的贯彻落实情况;指导学校按照教育方针和教育教学规律办学;以及对教育决策提出咨询建议等;对国家督学的权利和义务,该办法的“第十七条”规定:国家督学可以听取被督导单位报告情况,查阅相关文件、资料,对有关情况进行调查;参加被督导单位的教育、教学活动,列席有关会议;遇到危及师生人身安全、侵犯师生合法权益、扰乱正常教学秩序等紧急事态立即予以制止,及时向有关部门提出处置的意见;以及向有关部门提出对被督导单位负责人的奖惩建议.[1]

1.2 学校教学督导的职责与功能

学校教学督导通过平时检查各处室、各部门在教学、教学管理、教学服务过程,贯彻执行国家教育政策、法律法规和学校规章制度的情况,发现问题并提出整改意见和建议.同时,依法依规对教学管理进行督查,会同教务处制订学校的教学评估制度.另外,“督导”的“导”就是引导教师的教与学生的学以及参谋与服务的职能.通过定期或不定期召开教师、学生座谈会,听取意见和建议,反映各职能部门、教学单位和师生对教学及教学管理服务工作的意见.

1.3 教育督学与教学督导“两张皮”现象

通过上述分析以及后面附图一,可以了解政府督学与学校督导在职责和功能方面存在不同程度的差别,形成“两张皮”现象:

(1)机构不统一:现行的教育督导的法律地位需要进一步的明确

1)各级政府督学(导)机构及其成员之间不存在行政上的垂直隶属关系

各级督导团(室)成员都是由各级政府聘任,对本级政府负责和报告工作.因此,在机构层次上,上下不存在隶属管理关系.只是在业务上,下级机构须将相应的材料送上级备案.

2)政府的督学机构和学校的督导机构不统一

①行政架构(形式)不统一.从图一可以看出,各级督学机构只是从属和隶属于各级政府;而各级学校的教学督导机构基本上都是隶属于本学校或由教务部门管理抑或由校级领导管理.所以,他们之间既不存在行政上的隶属关系,也不存在业务上的指导与被指导的关系.

②职责功能(内容)不统一.虽然,各级督导团(室)与各级学校教学督导在对象方面有着共同的对象—学校及其教育教学活动.但是,他们各自的职责与功能却不同.根据上述,各级督导团(室)的主要职责和功能是督政和督学等;而各级学校教学督导的职责和功能是督教督学督管等.

2)机构名称不规范:关键是没有把教育督导摆在一个更高、更重要的位置

目前,我国各级政府设置的督导机构的名称还比较统一规范,基本上以督导团或督导室为标准.但是,各类各级学校的教学督导机构就大不一样,如“教学督导处”,“教学督导室 ”,也有的称为“教学督导委员会 ”,“教学督导组”等等 .[2]

(3)运营机制不统一:主要是督导地位不明确,权威无保障,内容没有量化

各级督学主要是对同级政府负责,通过参与各级教育行政部门政务和重大公务、业务活动;协调督学室与教育行政部门以及各科室的办公事务与业务往来,组织全体督学对辖区学校贯彻执行党和国家教育方针、政策、法律、法规的检查等来开展工作.[3]

而各级学校教学督导主要是对各级学校负责人负责,在一定的职责范围内完成学校负责人或组织机构交办的各项工作事项或业务.各级学校的教学督导机构由于法律地位不明确,业务权威无保障,工作内容没有量化的原因,因此,在日常的督导活动中各个学校不统一,存在偏差.

2 对策与措施:将教育督学与教学督导有机结合,设立教育教学督察协会

2.1 必要性

综上所述,目前我国的教育督导体系仍存在一定的问题,主要表现在“体内”与“体外”的不一致;教育督导的外延受限制,导致行政督政不到底,特别是对同级政府不能起到有效监督;缺乏相应的法律保证,教学督导不到位的现象.所以,亟须改变这种现状与格局.思路之一就是将二者统一起来.因为,首先,他们有着共同的对象.其次,教育教学督察协会较好地实现督导“体内”与“体外”的有机统一,结构功能上的垂直统一.既有利于将国家政策贯彻到底(督到底),又有利于提高学校督导的威信和作用(督到位).

2.2 可行性

1)法律依据.《中华人民共和国教育法》中规定:“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度.”同时,《义务教育法》也指出:“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况等进行督导,督导报告向社会公布.”

2)政策依据.“教育督导制度是现代教育制度不可缺少的重要组成部分,是世界各国普遍认可的有效的教育监督制度.实践证明,教育事业的改革与发展,只有决策和执行是不够的,对决策和执行情况必须严格监督,对教育发展水平和质量必须科学评估.在新时期新阶段,教育督导尤其显得重要.要推进素质教育的实施,我们需要督导.要办好让人民满意的教育,需要高水平的督导.我们可以看到,哪个地方的教育督导工作开展得好,哪个地方的教育改革和发展就会得到有力的促进和保障,哪个地方的人民群众就比较满意.”[4]

3)组织依据.教育督导已成为国际上普遍认可的教育管理决策、执行和监督三个环节中不可或缺的重要组成部分;因此,教育督导具有相对的独立性.以确保督导机构能够独立行使教育监督职责;以确保督导结果的客观和公正、公开.

2.3 运行模式:见下图二、图三

国家设立总协会,机构和人员编制可参照现行督导团(室)的模式.需要说明的是应按业务设置“督学处”和“评估处”等一级机构.同时,在此一级机构下设置“高校处”、“职教处”、“基础教育处”等二级机构.地方各级政府和各级学校设置分会.其中具体的机构可参照设置.

图2 教育教学督察协会组织图(内部)Fig.2 organization of education inspector institute(internal)

3 结束语

长期以来,教育督导工作一直处于基层探索的阶段,究竟谁来督导,怎样督导,督导什么,亟需有相应的法律或法规来明确,有科学民主权威的机构和队伍来保障.党的十七大报告中提出了“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”.因此,我们提出将督学与督政相结合机构——教育教学督察协会思路和措施,契合了当前和今后一个时期我国教育督导工作的总体思路以及教育督导的实际,也将使教育督导工作更全面、更专业,更权威,同时也是民主制度的体现,在实践中有着一定的重要意义.[4]

[1] 续 梅,张 婷.国家督学谈教育督导发展中的重要制度突破[N].中国教育报,2008-03-03(4).

[2] 苑星海.教学督导模式与问题的研究[R].广东:嘉应学院学校督导组文件,2009-21.

[3] 周茂东.健全高职院校教学督导制度探讨等[J].中国高教研究,2005,(6):53-55

[4] 周 济.以科学发展观为指导 做好新时期教育督导工作——在第八届国家督学会议上的讲话 [R].教育部通报,2007.