动物卫生监督执法与刑事司法相衔接工作机制研究

赵卫华，牟 炯，刘贞伟

（1.重庆市动物卫生监督所，重庆北部新区 401147；2.重庆市人民检察院一分院，重庆渝北 401124；3.四川省出入境检验检疫局内江分局，四川内江 641008）

1 动物卫生监督执法与刑事司法衔接工作开展现状

随着人们对食品卫生，尤其是肉食品卫生安全的越来越关注，涉及动物卫生安全的各类行政案件会层出不穷，相应被追究当事人刑事责任的案件也逐步增多。现就重庆市为例，2005年以来该市动物卫生监督机构查办的各类行政案件中移交司法机关追究刑事责任的共有5起，追刑人数11人，刑期最长达2年，累计处罚金79万元（见表1）。

上述追刑案件，在动物卫生监督机构移交之前，案由多为“经营检疫不合格或病死、死因不明动物产品”，由于此类案件直接涉及公共卫生安全，属于民生类案件，公安机关乃至政府都十分重视，但是常常由于行政机关移送不及时、司法机关介入偏晚，造成证据收集困难，因此付出的行政成本也成倍提高，同时对犯罪嫌疑人定刑不利。此项工作的开展现状用一句话来概括就是初步处在“个案衔接”状态，尚未形成“制度衔接”。

2 动物卫生监督执法与刑事司法工作衔接的必要性

一是动物卫生监督机构履职避责的要求。随着我国法治制度的不断健全，各级检察机关对行政权的监督与制约力度的不断加强，动物卫生监督机构作为执法机关很可能因为“以罚代刑、该移未移”的履职不到位问题，行政违法责任者会被追究相应的行政责任乃至刑事责任（如失职罪、渎职罪或玩忽职守罪）[1]；二是遏制违法分子嚣张气焰的重要手段。动物卫生监督执法工作的执法面极广，涉及动物及动物产品由产地到餐桌的一系列饲养、屠宰、加工、贮藏、销售等经营活动，执法工作事关养殖业健康发展、人民身体健康及公共卫生安全。目前，在以上各个环节中案件发生多、查处少，行政处理多、追究刑责的少，很大程度上助长了违法分子的嚣张气焰，给执法工作的顺利开展带来诸多不利影响；三是顺民意、树形象的窗口。涉及动物卫生方面的案件多数属于“民生案件”，当前社会各界，尤其是新闻媒体部门对此类案件的关注度较高，涉及民生案件的快速、准确办理，不仅有利于维护社会稳定，增强人民群众的安全感，而且对于树立动监机构的社会形象起到重要作用。因此，加强行政执法与刑事司法工作的有效衔接，及时移交达到追刑案件的行政执法案件，不仅是行政执法机构的本职工作，也是法律规定的一项重要义务。

3 目前动物卫生监督执法与刑事司法衔接中存在的问题和原因分析

3.1 动物卫生监督执法与刑事司法衔接中存在的主要问题

3.1.1 部分动物卫生监督机构对构成犯罪应当移送司法机关处理的案件降格处理，以罚代刑。实际中暴露出“四多四少”现象。即违法违规案件发生多、查处少；简易程序多、一般程序少；补检补免多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究源头或幕后操纵主犯少。

3.1.2 移送案件定性欠标准、有权部门出具有效鉴定结论难度大。目前移送追刑案件立案理由多为“生产、销售不符合卫生标准的食品罪或生产、销售伪劣产品罪”，根据《刑法》143条和《最高人民法院、最高人民检察院关于生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2001年）规定，需要有“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的”或“食品中含有可能导致严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的超标准的有害细菌或其他污染物”的检验报告或鉴定结论后，才能追究犯罪嫌疑人的法律责任。依据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年第310号国务院令）中规定“行政执法机关对需要检验、鉴定的涉案物品，应当有法定机构检验鉴定，并出具检验报告或鉴定结论”，“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的案件，应当附有有关检验报告或鉴定结论”。作为法定鉴定机构“省级以上卫生行政部门确定的鉴定机构”对该类案件的送检物品鉴定，由于目前无实验室参照标准，检测项目只能限定某几类细菌的检测上，尚不能得出“追刑”所需结论，已追刑的几个惯例就是依据动物卫生监督机构提供的诸多书面材料，最后以卫生部门专家意见的形式做出最后鉴定结论。而这种结论作为证据的证明力往往较低，司法机关往往不易采信。

3.1.3 移送司法机关查处的涉嫌犯罪案件，有些得不到及时依法处理。由于移送案件往往涉及违法违规事件较为严重、牵涉面广，有时甚至牵扯到行政执法机关本系统的个别违法违规行为。导致一些地方的动物卫生监督机构对案件移送不够及时，贻误办案时机，甚至发生主要犯罪嫌疑人逃逸的严重问题，给侦破工作带来困难。据了解，在移送、侦查、起诉、审判等环节，不同程度地存在依法该立案的没有立案，该批捕的没有批捕，该采取拘留、逮捕等强制措施的没有及时采取强制措施，该起诉的没有起诉，该依法追究刑事责任的作撤案处理，某些危害严重的犯罪重罪轻判等现象，严重削弱了对犯罪行为的打击力度。

3.2 动物卫生监督执法与刑事司法衔接不够的原因分析

3.2.1 部分动物卫生监督机构对移送涉嫌犯罪案件在认识上存在偏差，影响了执法力度。一是在办案中，部分执法人员认为只要把违法行为人违反国家规定的违法行为纠正过来就可以了，没有必要给予刑事制裁。不论违法行为影响大小，一味强调“教育为主”的行政执法理念；二是执法机构办案人员数量少、嫌麻烦、害怕承担风险。每一个案件在移送之前都涉及许多相关重要证据的收集，收集结果的好坏直接影响到案件最终办理的成败。尤其是涉及病害产品的证据收集、保全方面，除了要有业务熟悉的执法人员外，还要投入大量的人力物力；三是对行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件前是否可以进行行政处罚认识不一。相当一部分执法机构认为已经由自己单位做出行政处罚过后的案件不能再次移送公安机关，因而就出现了以罚代刑的现象[2]。

3.2.2 法律法规、行业标准的规定不够完善，执法中存在不少困难。目前，《动物防疫法》对“病害、病死”或“疑似染疫”等术语的概念界定模糊，现行的国家标准、行业标准也尚未对此做出明确界定，因此，实际执法当中动物卫生监督机构常常以“动物检疫结果意见书”的形式来对这些情形进行认定，进而作为刑事审判的依据。这种“既当运动员、又当裁判员”的做法相当危险；另外，卫生鉴定机构对“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患”这一结论的得出，也缺乏相应标准，他们对样品的检测项目只能限定某几类细菌的检测上，而不能确切得出追刑所要的证据结论。

3.2.3 一些执法活动存在地方保护或部门保护的倾向。有些区县监督所负责人错误地认为如果本行业查处的违法案件移送司法机关追刑后，就反映出本机构监管不利、没有认真履职。也有一些区县执法部门从局部利益出发，打着解决经费不足的旗号，明确给下级执法部门下达罚没收入指标，并将完成任务的情况作为考核干部的重要内容，加之有些地方少数执法人员执“人情法”、“关系法”。

3.2.4 司法机关对动物卫生案件追刑界限模糊。由于动物卫生监督部门平时与公安等司法部门移送案件少、业务联系少，因此公安部门部分办案人员对动物卫生相关案件不够熟悉，对此类案件的办案能力不强，影响了对违法犯罪案件的查处。有的办案人员对《刑法》法条中140、143条规定的一些罪名的法律适用不够清楚，分不清“罪”与“非罪”的界限，凭经验办案，导致一些案件以罚代刑或不了了之，甚至发生定性不准、处置失当的问题[3]。

4 建立动物卫生监督执法与刑事司法相衔接工作机制的依据

建立行政执法与刑事司法相衔接机制不但有现实必要性，而且同时具有切实可行性，这种可行性表现以下法律法规依据。

4.1 基本法律的规定

《行政处罚法》第7条第2款规定：“违法行为构成犯罪，应当追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚”。《动物防疫法》第84条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

4.2 行政法规的规定

在这方面，最主要的法律文件就是国务院2001年颁布的国务院第310号令《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，其中第3条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”第11条规定：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。”第14条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”《重大动物疫情应急条例》法律责任章节中第43~48条，均规定了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

4.3 司法解释的规定

最高人民检察院颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（高检法释字[2001]4号）第10条规定：“人民检察院应当依法对公安机关办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行立案监督。”第11条规定：“对于人民检察院认为公安机关不立案理由成立的，或者认为公安机关的不立案理由不成立应通知公安机关立案，公安机关已经立案的，人民检察院应当及时通知提出立案监督建议的行政执法机关。”

4.4 国家规范性文件的规定

目前国家出台的规范性文件主要有，2006年最高人民检察院、全国整顿和规范市场秩序领导小组办公室、公安部、监察部等四部门联合下发的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会[2006]2号）中规定“行政机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件，行政机关应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本，并书面告知相关权利人。”农业部、公安部关于印发《关于在农资打假中做好涉嫌犯罪案件移送工作的意见》的通知（农市发［2007］15号）中规定“农业行政主管部门发现监管对象涉嫌犯罪的，在收集整理相关证据后，要及时移送公安机关处理。发现监管对象有重大犯罪嫌疑，有可能逃逸或转移证据的，可提请公安机关提前介入、配合行动。涉及跨区域的犯罪案件，依照属地管理原则，由主要行为发生地农业行政主管部门移送给当地公安机关处理。”

5 实现动物卫生监督执法与刑事司法相衔接工作机制的对策建议

动物卫生监督执法机构要从有利于打击犯罪、维护公共卫生安全的大局出发，鉴于目前执法实践中《动物防疫法》等法律法规及相关的各类标准界定模糊、缺乏一定的操作性，应当主动加强与卫生、工商、公安、检察院等相关部门的联系和协调配合，彻底排除地方保护主义、部门保护主义和麻痹大意的工作作风，切实解决涉嫌犯罪案件移送中存在的突出问题，实现行政执法与刑事司法的有效衔接，促进执法资源的合理利用，提高工作效率，增强打击违反动物卫生监督管理的各类犯罪的力度。

5.1 统一移送标准，规范移送衔接程序

由于动物卫生监督执法的专业性强，在执法实践中常常会面对犹如“疑似染疫、病害动物产品等”的定性方面，在国家或农业部尚未出台新的法律法规、规章或行业标准之前，动物卫生监督机构或农委可以邀请卫生、公安、检察院、法院及高校专家学者针对专门问题进行科学论证，通过“会议纪要”的形式，将这些棘手问题予以解决，统一标准，相互认可。

同时，就行政案件移送程序衔接上，我认为要根据不同情况来加以区分。一是，如果案件当事人有固定场所，流动性较小，那么动物卫生监督机构可以先对其进行相应的行政处罚后再移交司法机关；二是，如果案件当事人流动性较大，动物卫生监督机构不好对其进行控制或案情复杂，需要公安部门的前期介入，那么动物卫生监督机构就可以直接移交司法机关。案件移送时，动物卫生监督机构应当统一制作一式三份《涉嫌犯罪案件移送书》，第一联存档，第二联交付同级公安机关移送，第三联抄送同级人民检察院，使检察院有针对性地开展立案监督工作。

5.2 定期召开联席会议，建立良好工作机制

召开联席会议是建立有效衔接工作机制的重要手段。动物卫生监督机构或农委可以邀请卫生、公安、检察院、法院及高校等相关部门（或由各地的工会组织、政法委等部门召集），由各单位主要负责同志和主要业务人员参加，并确定一名联络员，定期召开联席工作会议，以便加强联系、增进配合。同时，针对动物卫生监督机构面临的新问题，进行探讨和研究新的对策。通过召开联席会议的方式，动物卫生监督机构或农委可以通报近期动物卫生执法或其他农业执法工作开展情况，卫生部门可以通报相关领域的检验鉴定情况；公安机关可以通报本机关接受移送案件的侦查工作；检察机关可以通报接受移送案件的侦查监督、批捕、起诉情况。逐步建立一种信息畅通、协调高效、良性互动的“一体化”工作机制，有针对性地采取措施，及时解决实际行政执法工作中的问题。同时要建立科学的工作评估体系，健全检查考核制度，把工作成效当作衡量联席会议实绩的依据。按照相互配合、相互支持、相互制约的工作原则，不断提高参会的各部门的行政执法水平和刑事司法水平。

5.3 加强法律学习，建立协同工作机制

动物卫生监督机构在对本机构执法人员强化业务知识学习的同时，要从行政执法和刑事司法衔接工作的实际需要出发，有针对性地开展行政法以外的其他法律知识培训工作，提高执法人员的业务水平。动物卫生监督机构应与卫生部门、司法机关根据职能分工，打破行政执法机关与司法机关之间的工作界线，建立符合现行执法与司法要求，安全性高、实用性强、跨部门、跨平台的协同工作机制。协同工作机制是指该机制主要包括以下几方面内容：一是互设联络员。动物卫生监督机构、卫生部门、司法机关各确定一名联络员，负责收集、整理本部门有关案件查处的信息资料，在紧急情况发生时，及时互通信息、加强配合协作。同时，在日常执法过程中，调查了解本部门在案件移送方面存在的薄弱环节，提出建议措施。二是开展学习交流。动物卫生监督机构应与卫生部门、司法机关通过举办相关业务座谈、工作经验交流、法律法规学习、执法知识培训，相互学习相关部门的业务知识、技能，不断总结办案经验，提高执法水平，增进相互间的理解、信任。

5.4 重要信息共享，搭建信息平台

由于动物卫生监督机构、卫生部门、司法机关各自职能职责所限，部门间易出现信息不畅的现象。因此有效搭建部门间信息共享平台是十分必要的。各部门在充分发挥各自职能作用的基础上，建立情况信息通报制度。同时，动物卫生监督机构与卫生部门、司法机关有着各自的执法或司法流程、形成了大量的法律法规、规章及规范性文件，数据共享平台的搭建恰恰为这些执法依据的迅速查询提供了便利，消除了信息孤岛现象。可以尝试在不涉及部门要求保密工作的前提下，逐步实现各部门间的信息联网共享，做到各类执法信息共享。为动物卫生监督执法与刑事司法的有效衔接搭建一个坚实的平台。

[1]姜明安.行政执法的功能与作用[J].湖南社会科学，2004（1）:158-167.

[2]刘琼.行政执法存在的问题与对策 [J].思茅师范高等专科学校学报，2001（6）:46-49.

[3]赵俊峰.依法行政的难点和对策[J].党政干部论坛，2002（4）:20-22.