城乡规划中的公众参与程序:理想与困境＊

徐 丹

(河南财经政法大学行政法学系,河南郑州 450002)

城乡规划中的公众参与程序:理想与困境＊

徐 丹

(河南财经政法大学行政法学系,河南郑州 450002)

城乡规划利益结构多元化的凸显要求规划的制定和实施过程中引入公众参与程序。公众参与规划的理念在我国承载着异常厚重的理想和愿望,通过对公众参与规划目标模式的分析,发现我国的公众参与更多是“民意收集式”,基本上处在“事后参与”、“被动参与”、“参与冷漠”的初级状态,公众参与程序面临一系列的现实困境。通过制度的建设和理念的转变,逐步将公众参与纳入法治化的轨道,这在我国必然是一个渐进和积累的过程。

城乡规划;公众参与;功能期待;目标模式;困境

一、城乡规划利益结构的多元化与公众参与的引入

作为调整和分配城乡空间利益的一种手段,城乡规划,从性质上讲是一种行政规划,是政府的一项公共政策,具有前瞻性、不稳定性和裁量的广泛性等特征,以其影响群体的广泛性和深远性而受到越来越多的关注。但是,城乡规划的公共政策属性是随着社会的发展而逐渐凸显的,在不同的历史时期,人们对城乡规划的认识是不一样的。对城乡规划性质的不同认识,直接导致了规划制度安排的差异。

计划经济体制下,《城市规划法》确立的传统规划制度注重城乡内部的物质空间构造,注重城市诸要素之间的系统联系,体现了强势政府的利益主体性和政府主导的单向决策导向。政府作为资源的主导使用者和规划编制的主体,在此基础上,规划法律(法规)只明确了对建设行为和政府(主要是城市规划行政主管部门)行为的约束,尤其是对前者的约束。市场和公众作为利益主体还没有显现,公众参与的必要性并未凸显。

市场经济体制下,多元利益的共存和竞争是一个普遍的社会现实。体现在城乡规划领域,一些新的利益主体和利益形态也逐渐形成,并且通过相互间的交织和竞争动态地形成新的利益结构关系。开发商、社会公众、地方政府、规划师都成为新的利益结构中的主体,公共利益的法律保障诉求也日益强烈。而且,处于规划领域整个利益关系结构的各个利益主体,无论公共利益还是私人利益,都相互竞争,彼此制约,此消彼长。而在协调利益关系方面,法律不仅仅是相对稳定的、带有强制性的一种规范手段,而且法律的作用就是协调不同社会关系主体之间的利益分配,这正是“法律的立场,犹如一位公正的调解人,评判所有相互竞争的需要及主张。”[1](P149)作为一种对公众影响重大的公共决策,城乡规划的制定和实施均不应在一个封闭的行政过程中进行。受规划影响之公众,不应完全排除在规划的过程之外。作为真实生活于城乡之中的公众,应当有权对其生存场域的发展表达自己的意见,城乡规划由此成为公众参与的重要实践场域。

所以,面对当前利益结构关系中的突出问题,规划立法应该注重多元利益的对话和调控机制,进行规划立法的价值调适,让开发商、社会公众、地方政府和其他社会组织在制度化的框架下进行利益对话、利益博弈和利益妥协,表达自己的利益需求。各主体只有通过对话、冲突和妥协,才能最终走向相互平衡。城乡规划相关的多元利益主体的存在是一个客观现实,法律承认其存在地位,也就必定要赋予其参与城乡规划的权力和程序。为此,打破传统城市规划制度的封闭格局,引入公众参与,已是增强城乡规划合法性和合理性的一条可行之路。2008年的《城乡规划法》首次明确规定公众可以在规划的制定、实施和修改过程中发表意见,将公众参与规划的程序予以制度化。

二、城乡规划公众参与程序的功能和目标

(一)城乡规划公众参与程序的功能期待

在域外,公众参与城乡规划的重要性自20世纪50年代就被欧美国家所认识。20世纪90年代初,公众参与城乡规划的理念开始引入中国,十多年来城乡规划公众参与承载了异常厚重的良好愿望和理想。政府、专家和新闻媒体等各方主体共同为城乡规划公众参与描绘出一幅美丽动人的图景,对公众参与在城乡规划过程中所具有的若干功能充满了期待。

1.平衡多元化的利益冲突

在城乡规划领域,规划公共决策的制定和实施都是公共利益和个人利益、公共利益与公共利益、个人利益与个人利益相较量的结果。过去,规划由规划师和政府官员主导,其往往重视当前利益,特别是经济利益,而忽视长远利益和公共利益。而利益多元化格局的背景下,公共政策往往取决于不同个人和利益主体之间交互作用形成的合力,是多方博弈的结果。通过各种公众参与程序,不同的利益诉求得以通畅表达,不同的意见、观念得以公开呈现,如此,平等沟通和理性协商才得以进行,妥协方的出现才成为可能。因此,公众参与为社会公众展示其利益需求提供了机会,并在利益博弈的过程中最大限度地协调各种公共利益之间、公共利益与个人利益之间的矛盾。

2.监督公共权力运行

一切有权力的人都容易滥用权力确实是“万古不易的一条经验”,并且如果不对权力加以制约,“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。[2](P155)公众对公域的积极参与,是实现对公共权力有效制约的基本条件,只有在公众参与下,在公共舆论的监督下,才能有效防止公共权力被滥用。公众参与城乡规划不仅要求最终的规划决策向公众公开,更要求规划的编制过程向公众开放。公众参与不仅要求在规划编制过程中,公众拥有制度化的意见表达,更要求其表达的意见能够在规划过程中得到公正的权衡和尊重。如此,规划方案的形成过程应当是利益相关者通过理性协商和利益博弈的开放过程。此种开放的决策过程有助于确保公权力的运作处于公众的监督之下,防止腐败的发生。

3.增强规划管理的民主化

公众参与使得民众参与进来,这可称之为“行政民主化”的表现。通过听取公众的意见,规划编制机关可以更好地了解公众的意愿,加深对规划编制区域的了解,有利于化解不同利益主体间的冲突,形成共识,提升规划的科学性。同时,公众参与为公众和政府提供了互相交流的平台,有助于增加公众对政府的信任,增强决策的可信度,使公众更容易接受政府制定的规划。

(二)城乡规划公众参与程序的目标模式

城乡规划中的公众参与在各个国家不同时期都存在着,但在不同的国家观、不同的时代下城乡规划中的公众参与有不同层次的目标追求。有学者认为,公众参与可以分为三个层次:最低层次是“无参与”(Nonparticipation);第二层次是“象征性的参与”(Tokenism);第三层次是“市民权利”。[3](P27-28)和该学者的观点类似,根据我国实际情况,从理论上可以抽象地将公众参与的目标模式从低到高的总结为三种类型,即积极分子式参与、民意收集式参与和主体性参与。

1.积极分子式参与

此种模式类似于国外最低层次的“无参与”或“非参与”。我国改革开放以前的城市规划公众参与机制,在单位体制下政府发动积极分子参与城市规划决策,并非所有受到影响的相关公众都可能知情、参与。在此种背景下公众参与具有强烈的宣示和教育功能,显示出“国家与社会”、“集体与个人”高度一致的图像,国家和集体具有当然的优先性。这种积极分子式的参与不会影响政府决策的意图,主要为通过参与形式提高公众觉悟和认识,甚至通过这种参与构成变相要求参与的积极分子请求国家作出损害参与主体自身利益的城市规划,并因此起到动员作用,使得一般群众乃至“落后分子”向他们学习、看齐,以服务于国家大局和社会主义建设。积极分子式参与的公正性在特定时期内确曾得到多数人的认可,但随着民众权利意识的觉醒和提升,社会分层和利益分化的加剧,此类公众参与逐步走向衰落。

2.民意收集式参与

此种模式类似于国外的第二层次“象征性参与”。在我国现阶段,民意收集式参与是城市规划公众参与的主要形式,其主要方式包括城市规划部门的调研走访、座谈会、调查问卷等,以民意收集为主要内容,以单向性为主要特征。这种参与模式中,参与主体虽然具有表达自己及其代表群体利益的权利,但因为相关信息的不对称,致使公众的参与仅仅是一种“象征性”的,很难影响规划主管部门的公共决策。民意收集式的参与在我国的发展和党的群众路线内涵有着某种程度内在的契合,正是“从群众中来”的体现,但其最终的决策结果并非是“到群众中去”的体现,规划决策的结果最终都是由党和政府做出,排除了群众的决策权力。民意收集式参与对于政府正确、科学、理性地做出城市规划决策具有积极作用,主要原因在于其提供了多种渠道的、多样的咨询供做出决策的机构和人员参考。但是,民意收集的启动和操作都由政府决策机关主导,民意的收集难免从个别领导负责人员好恶出发,民意收集如同“积极分子式参与”一样,并非对所有“民意”一视同仁,而在程序的过程中已通过了筛选、挑拣。尤其是,当决策主体受到强大的利益驱使时,更可能倾向于做出“自利”的规划决策,而此时民意在规划决策主体的考虑中所占份量并无保证,更缺乏有效的制约和监督机制。说到底,民意收集式参与中的民众只是城市规划行政过程的客体,城市规划仍然只是一级政府和城市规划主管机关的事项。[4](P24)

3.主体性参与

此类模式类似于国外的“代表性参与”或“市民权利”。主体性参与的模式承认社会分层和利益多元化的现实情形,认为城乡规划中的各种利益群体均有权提出独立于国家政策和社会发展方面的利益诉求。在此情形下,规划立法也从国家本位转向社会本位,国家包办确认“公共利益”及其实施、实现已属勉为其难,不同利益和要求的协调已成为城市规划行政过程中不可忽视的重要内容。主体参与模式下,不同主体之间既对峙又合作,通过交流、协商机制达成城市规划的编制决策。从法律视角看,沟通协商机制通过权利与程序机制设置而实现,因此主体性参与规划,一方面应通过立法确定公众的参与权利,同时应设置这种法律程序。从此,公众参与城市规划成为其所享有权利的正当行使,国家具有保障、尊重和回应等义务。显而易见,主体性参与应当成为城乡规划公众参与的发展方向。

城乡规划公众参与的三种模式,很大意义上只是理论的抽象,在实际中可能三种模式在个案中并存共处,其实质体现了不同的国家与社会、政府与公众的关系的认识与定位。

三、城乡规划公众参与程序的现实困境

城乡规划中的公众参与,从价值到实效都被寄予厚望,人们似乎一度热衷于公众参与所带来的种种好处,做出一厢情愿的描述,乃至想象。[5](P131)城乡规划公众参与的功能期待似乎给人一种错觉:一“参与”就灵,公众参与城乡规划即便不能毕其功于一役而包治百病,也至少有百利而无一弊。更何况公众参与城市规划是发达国家的成熟经验。但是,我国城乡规划中的问题积弊已久,公众参与规划的象征意义仍然大于实质意义,基本上处在“事后参与”、“被动参与”、“参与冷漠”的初级状态,公众参与程序面临一系列的现实困境。主要表现在:

(一)参与的无限扩张,增加了行政成本,降低了决策效率

在传统体制下,城乡规划多体现了政府本位和领导意图,而公众参与的引入使得城市规划需要考虑、平衡的因素大大增多,冲突、矛盾协调处置的难度将远胜从前。面对参与程度的不断扩张,绝大多数人持赞同的态度,认为参与主体的增多有利于增强规划决策的公正性。但是,这种益处不但从实际效用上看有限,而且,实际中,由于参与主体的不断增多,以及各方参与主体的权益诉求不断增强,给城乡规划的公众参与制度运行带来巨大障碍。面对不断增多的参与主体,规划机关需要进行必要的告知或通知程序,需要向公众提供相关的信息,还可能需要必要的交流场所。因此,决策行政主体需要付出更多的人力、财力和物力,增加了决策成本,降低了规划决策的行政效率。进而可能由于参与各方期望值和最后规划结果之间的巨大落差,导致公众对于政府更加失望,对参与失去信心。

(二)参与利益的不均衡,不利于社会公正的实现

利益的多元化是公众参与的社会基础,城乡规划领域也不例外,且已经形成政府、开发商、规划师和社会公众等多元利益态势并存的局面。由此,参与城乡规划的主体实际上是利益需求、组织程度、信息与话语能力、拥有社会财富和其他资源均大为迥异的各种群体。尽管规划参与过程中涉及到各种利益之间的协调,但是经验的观察表明,那些组织化的、集中的利益主体往往能够对政策的制定过程施加有效的影响,从而使规划政策的制定反映出对这些特定利益的“偏爱”,如开发商的利益。相反,那些虽然受到政策影响更大,但分散的、没有得到组织化的利益,在参与过程中对决定和政策的影响却往往令人失望,如一些分散的社会公众的利益。[6](P77)在这里,不同的参与主体在参与机会以及参与的程度方面,存在着明显的不平衡。组织化的利益不论是在参与机会上,还是参与程度及有效性方面,都处于优势。不同公众群体在参与能力、参与意识上的不平衡对政府提出了新的挑战,政府片面强调其“居中”角色将有可能导致实体结果上的不公正,甚至构成对特定群体权益的剥夺和对另一些群体非法利益的认可。最终,公众参与的结果可能损害某些弱势社会成员的合法权益,不利于社会公正目标的实现。

(三)参与信息的不公开,不利于监督规划公权力

在特定利益主体和公众参与行政活动的过程中,参与者对信息的拥有和控制,是有效而富有意义的参与活动的基础。长期以来,我国的规划法规只是对城乡规划的制定和实施做出了原则的规定,实际上确立的是一种偏重于行政管理的法律模式。在这种模式下,城市规划的编制和实施被视为城市规划和管理部门的内部工作,许多本应向公众公开的规划信息常常没有公开,而是被当成规划秘密对待,社会公众拥有的信息资源非常有限。当社会公众和规划权力主体之间的知识结构和拥有的信息量存在巨大差异的情况时,双方事实上无法在平等的基础上对话,社会公众的利益可能被“以法律或公意的名义”剥夺。[7](P53)参与信息不透明,其结果要么使参与者在面对制度和行为的变迁时无能为力,从而使参与的有效性受到影响;要么使参与者可能采取一些非制度化的行动,如抵制、抗拒、不合作等,甚至对制度和参与过程失去信心。[8](P86)此种情形下,难以起到监督公权力的作用。

在西方,公众参与已经成为城乡规划路径发展中规制公共利益界定的过程性力量;而在我国,公众参与城乡规划从其诞生之日起即被寄予厚望,但实践运行则远远不如当初的理想设计,在经过短暂的热闹之后,公众参与仅仅成为形式上走过场。一方面,政府在公众参与的展开表现出持续的、高涨的“热情”;而另一方面,公众对关切自身利益的公众参与却表现出越来越明显的不信任,公共信任危机正在逼近公众参与城乡规划。假如将公共参与城乡规划的过程视作一个“游戏”,其中一个有趣而又尴尬的现象是:同一个游戏中,有的参与者对此乐此不彼,而有的则对“游戏”感到不安甚至厌倦。对“游戏”持厌倦甚至抵触态度的参与者,其行动可能会颠覆公众参与的制度功能:毕竟,原本公众参与是为了鼓励多元化的利益主体通过表达、交涉、协商,吸纳各方意见,来体现公共决策的民主化,并且为公共决策提供正当化的资源。如果,公众参与仅仅沦为“纯粹力量对比”的决定,公众对其失去信任,那么公共决策所谓的“民主化”和“正当化”的功能期待,就将成为空中楼阁。不过,公众参与毕竟具有历史性,它的发展建设是个历史的过程。[9](P19)可以发现,我国城乡规划中的公众参与实践,在广度和深度上正在不断地加大,这是一个渐进的过程。随着公众参与城乡规划的不断深入发展,既需要逐步加强制度建设,完善参与所赖以运行的沟通中介机制,避免政府强力主导依旧,导致参与的不均衡;又需要理念和社会形态的转变,因为现代西方社会公众参与及其合法性不是单纯通过自上而下的法律规定促成的,而是社会普遍的民主参与观念、足够的社会的开放性和自下而上的社会运动的混合产物。[10](P13)因而,将公众参与纳入到法制的轨道内,形成自主、理性的制度化参与,这在我国必然是一个渐进和积累的过程。

[1]孙笑侠.法的现象与观念[M].北京:群众出版社,1995.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].沈雁琛译.北京:商务印书馆,1995.

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[10]徐建.城市规划中公共利益的内涵界定[J].行政法学研究,2007(1).

Abstract:Interest diversification of urban-rural p lanning requires the introduction of public participation p rocess.The concep t of public participation in China bears great idealsand aspirations.Mo re public participation in China’s“Public Opinion and Style”w ith the target model of public participation in the p lanning is facing a series of p ractical difficulties.Public participation needs a gradual and cumulative p rocess before it w ill be p laced into the orbit of the rule of law,through the construction of the system and by changing the concep t of public participation.

Key words:urban-rural planning;public participation;functional expectations;targetmodel;dilemma

[责任编辑 杨 敏]

Public Participation in Urban-rural Plann ing:Ideal and Dilemma

XU Dan
(Henan University of Economics and Law,Zhengzhou 450002,China)

D925.3

A

1009-1734(2010)06-0093-05

2010-09-20

河南省政府决策招标课题“城乡规划中的公众参与制度研究”(2010136A 441)的阶段性成果。

徐丹,讲师,硕士,从事行政法与行政诉讼法学研究。