关于工程建设中实行项目法人责任制的思考

张冬雪

(河北天昕建设集团有限公司,河北 沧州 061000)

工程建设中实行的项目法人责任制,是我国改革与发展的新事物,顺应了建立社会主义市场经济体制的需要。在工程建设中实行项目法人责任制建立现代工程管理新机制,是在社会主义市场经济条件下,建设项目投资经营体制改革的重大举措。如何在工程建设项目中更好的实行项目法人责任制是我们工程建设管理工作中的一项重大任务。而目前我国工程建设项目法人责任制有利有弊,需要通过不断深化改革,进一步规范和完善。

1 实行项目法人责任制的现实意义

1.1 项目法人在工程项目招投标阶段的积极作用

项目法人招标,引进了市场竞争机制,形成了“政府主导、市场运作、社会参与”的新的经营性基础设施投资运作体制,吸引了有实力的多元化经济实体参与项目的竞争和建设,发挥了各个经济实体的投融资、建设、经营及管理的积极性,促进了经济的发展,为跨地区、跨行业的投资创造了条件,在政府投资体制改革探索实践中具有突出的创新性和借鉴意义。

首先,运用市场配置资源的基础性作用和政府的宏观调控作用,破解政府投资和市场机制相结合的难题,以实现“市场配置资源,资源配置更优化”的战略目标。这一制度,有效地实现了财政性资金的放大效应和倍增效应,实现了财政性资金在公共基础设施领域的退出机制,是财政性资金得到有效使用的高级形式。

项目法人招标方式运用于政府投资项目中,使得前期费用的实际承担方式发生了根本性的变化,由过去的政府几乎承担前期所有费用转变为先由政府垫付、然后待投资人落实后,再由投资人对政府进行补偿,这样政府无需支付前期费用,前期费用由通过招投标选择有能力的市场投资人来承担,显著减轻了政府的财政负担。

其次,成功进行项目法人招标,还促进了政府投资管理职能的转变,使政府从经营基础设施项目直接投资者和建设管理者转变为投资与建设中的社会资本的合作伙伴。引入竞争机制,提高了基础设施的投资效益和运营效率,打破了以往“政府投资-主管部门经营-经营亏损-财政补贴”的旧体制模式,使政府能够摆脱具体经济事务的纠缠,致力于项目建设运营的宏观综合把握,为吸引有能力的投资人进入基础设施领域搭建好公平竞争的平台。

总之,项目法人招标制的实施,打破了政府职能相互分割的局面,将政府投资项目作为统一的整体,本着“政府引导、市场化筹资为主,公开、公正、透明,加强管理防范筹资风险”的原则,由综合职能部门-发展计划委员会牵头进行项目法人招标。招标的公开条件明确要求双向选择,给予各类投资人公平的机会,与市场投资者进行信息的双向交换、交流,双方平等协商确定投资项目的具体事宜,签订特许权协议,其他各职能部门依照各自职能,在法定限度内对项目行使各自职能管理权,从而保证了市场化供给社会公共物品的条件下,各类投资和经营主体可以不受所有制形式和地域的限制,依靠其自身的投资能力、经营业绩、信誉进入政府基础设施投资领域。

1.2 项目法人在工程建设中的投资控制作用

建设工程项目投资控制是每个建设者关心的重要内容之一,工程项目的投资控制贯穿于项目建设的全过程,项目投资控制通过对项目建议书和可行性研究阶段投资估算的审批后,项目法人责任制的实行使得投资规模得到了有效控制。在工程建设过程投资控制中,项目法人以合同管理为核心,在重视设计工作的同时,通过对材料设备价格的控制、施工组织设计的优化、加强监理计量控制、健全结算制度等手段达到预期的目标,实现建设资金的最大效益。

在工程项目的实施阶段,项目法人始终以合同管理为核心,在重视设计工作的同时,通过对材料设备价格的控制、施工组织设计的优化、加强监理计量控制、健全结算制度等手段成功实现投资控制的预期目标。

2 项目法人责任制在实施过程中存在的问题

2.1 关于项目法人的设立问题

由国家财政投资的基础设施和公益项目,由于《暂行规定》对项目法人如何组建、按何种机制运行未作清楚的、科学的、强制性的规定,其法人是由项目的主管部门相关的行政管理机关来组织设立的,人员由该主管单位的各部门派遣,项目的法定代表人往往由该单位第一把手兼任,各人员的人事关系大多留在原单位,项目实施完成后仍回原单位,不能达到按政企分开的原则组建项目法人的要求。组建项目法人的机构没有能够承担民事责任的财产,其组建的项目法人没有资本金,不能设立为有限责任公司或股份有限公司,项目法人的七项职能,尤其是“债务偿还和资产的保值增值”很难兑现。

2.2 行政领导对项目法人的行政干预过多,项目法人难于独立经营

对于财政投资的项目,由于项目投资是由国家和地方财政来完成的,各地为保证项目的顺利实施,项目法人的领导班子大多由各级行政管理机关的负责人组成,项目法人仍由政府领导,项目管理主要以行政管理为主,经济手段为辅。项目法人成了与政府、主管部门关系模糊不清的临时机构,同政府有着千丝万缕的关系,责、权、利难以明确,项目的实施与监督不能有效分离。政府部门不能对项目法人实施有效的监督,项目建设资金成了某些政府部门领导的小金库,任意挪用,部分领导贪污腐败,把项目的实施当成捞取个人利益的机会,导致“豆腐渣”工程的产生。

2.3 项目法人没有项目的前期决策权

依照《暂行规定》新上项目在项目建议书被批准后,开始组建项目法人筹备组,有关单位在申报项目可行性研究报告时须同时提出项目法人组建方案,项目可行性研究报告经批准后,正式确定项目法人。这就意味着项目法人是在项目决策后成立的,没有参与项目建议书阶段包括立项评估、可行性研究阶段的工作,没有项目的前期决策权。项目的前期决策权掌握在政府和主管部门手中。政府和主管部门只有权利,没有责任。许多地方为争投资,争项目,没有实事求是地对项目进行论证,进行了错误的项目决策。而项目前期决策恰恰是建设项目建设的关键因素,投资效益的好坏,项目建设的成败,直接与决策阶段的工作质量有关。

2.4 项目法人不能有效地控制成本,直接损害了国家的利益

非经营性项目的项目法人没有资本金,只有国家财政投资的项目建设资金,没有承担民事责任的能力和基础。项目法人的管理不涉及违法行为所造成的罚款、违约金、索赔以及其他损失。这些损失都计入工程成本,导致政府投资项目的成本过高,直接损害了国家的利益。

3 对项目法人责任制的一点改进建议

3.1 利用合同来规范政府及项目法人的行为,减少行政干预

政府应作为投资方之一或项目的资助者与项目法人订立合同,明确规定项目实施地的地方政府、项目法人的权利义务。合同必须具体详细,有可操作性,由地方政府完成的协调工作、提供的资金、条件、地方政府必须按合同规定全面履行,如有违约,必须承担相应的赔偿责任。项目法人应提供的资金、条件要在合同中明确,其负责实施的项目必须达到合同规定的功能、规模、造价、工期和质量要求。政府应依照合同分期进行检查,对于项目法人的违约,由项目法人向政府承担赔偿责任。

3.2 采取措施让项目法人参与项目的决策工作

改变项目的立项办法和审批程序,应当先有法人,后有项目,扩大法人主体的决策权限。对于必须由国家来投资的基础设施项目和社会公益项目,国家有关机构也可本着改变某地区的生存环境为目的,提出在该地区进行基础设施项目建设的意向,从项目的前期决策阶段就开始招标,确定项目法人,再由项目法人根据情况开展其他阶段的工作。

3.3 用法律来规范政府投资项目的管理者的权利和义务

制订《国家投资项目管理法》,依法对国家建设项目实施管理,尽快制订国家投资项目管理法,在该法中要首先明确规定国家投资项目的范围,真正做到政府只办市场办不了的事情,政府投资只能用于建设影响国民经济或区域经济发展的非竞争性项目。其次要详细规定项目法人的设立办法、资格要求、减少项目法人设立的弹性,解决政府机构与项目法人不能有效分离的问题。最后还应建立国家投资项目的监督机制,明确规定国有资产管理部门为政府投资项目的监督者,并对其监督的范围、方法进行全面的规定。《国家投资项目管理法》与《合同法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》等法律法规一起形成严密的、科学的国家投资项目管理的法律体系。

4 结论与展望

项目法人责任制是我国现行项目管理实行的“四制”之一,是抓好项目管理最基础和最重要的环节。我们在大力进行项目建设的同时,为了加强项目管理,提高项目管理水平,要加强工程项目建设各方的法人责任制,遵循项目法人责任制规则,使我国项目法人制走向科学化管理轨道,真正实现由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值、增值全过程负责,使国家投资项目的利益得到有效的保护。

[1]刘 敏,高 丽.浅析建立项目法人招标制的现实意义 [J].商业现代化,2008,(5)：185-186.

[2]王继伟.项目法人责任制的现状分析与探讨 [J].甘肃科技,2005,(10)：175-176.

[3]周海婷.对建设项目法人责任制的思考 [J].贵州省政法管理干部学院学报,2001,(1)：19-22.

[4]金嘉麟.项目法人责任制及其实现形式的认识和思考 [J].江苏水利,2003,(8)：13-14.

[5]张智海.谈项目法人 [J].长江建设 ,2004,(1)：45-47.

[6]刘伟明.项目法人在工程建设中的投资控制 [J].山西水利科技,2005,(2)：91-92.