山东半岛城市发展中存在的问题与对策研究

刘建波

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

山东半岛城市发展中存在的问题与对策研究

刘建波

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

山东半岛蓝色经济区发展战略的提出，给经济发展带来了巨大机遇。山东半岛应抓住这一历史机遇，在科学发展观的指导下，以“蓝色经济区”建设为契机，加强区域分工与合作，加快制度创新，致力于适宜企业集聚和城市发展的制度环境和基础设施等市场环境的建设，促进产业结构的调整与升级，保证山东半岛城市化的健康、持续、快速发展。

山东半岛；城市化；企业集聚；蓝色经济；产业集群

城市作为人口和经济活动的集聚体，其集聚和辐射效应将愈来愈明显和强烈，从而对其所在地区的发展产生重大影响。当有众多城市密集分布在某一区域时，就会形成城市群。国外发达国家都市圈和城市群发展的经验显示：城市群和都市圈正成为带动一个地区或国家社会经济发展的动力“源地”和巨大“引擎”。而且，在目前经济发展全球化和日趋激烈的国际竞争中，如何发挥大都市、大都市圈和城市群的巨大“引擎”作用，带动区域和国家社会经济迅速发展，已成为各国政府制定国内社会经济发展战略及应对经济全球化挑战的重要内容。目前，山东半岛城市群已颇具规模，而且正在成为山东经济发展的巨大“引擎”和“龙头”。特别是在当前“大力发展海洋经济，科学开发海洋资源，培育海洋优势产业，打造山东半岛蓝色经济区”这一新的战略目标指引下，山东的发展机遇巨大。山东发展蓝色经济资源和条件得天独厚，山东半岛应抓住这历史机遇，推动山东蓝色经济的崛起。

一、山东半岛城市发展中存在的问题

通过对改革开放以来山东半岛城市发展路径的研究和现状分析发现，在山东半岛的城市发展中存在以下突出问题：

（一）城市发展中工业化并未发挥明显作用

改革开放以来山东半岛的城市发展主要得益于就业人口的集聚行为，生产的集聚变化的作用相比较弱。也就是说，虽然城市发展的一般理论和国外发达国家城市发展的经验都显示：企业家们将企业区位选择到城市即企业向城市的集聚并不是为了促进城市化，而是为了降低生产成本，提高企业利润；从本质上来看，工业化是城市化的基本动力和经济内容，城市化则是工业化的空间表现形式。然而，分析和考察却显示：工业化并没有对改革开放以来山东半岛的城市发展发挥其基本动力作用。根据国内一些学者对工业化与城市化关系的最新研究：工业化能否对城市化发挥带动效应主要取决于工业化能否对非农化或第三产业的发展产生拉动效应。同时，通过对改革开放以来山东半岛城市发展的进一步分析可以发现：工业化未能对改革开放以来山东半岛的城市发展发挥明显作用，也就是说，改革开放以来山东半岛的产业发展没有吸纳足够的就业人口是导致工业化未能发挥作用的主要原因。具体来说，山东半岛第三产业的结构不合理和发展总体滞后，制约了非农就业的增长，是当今山东半岛城市发展亟须解决的根本问题之一。

（二）产业结构和产业发展与其城市化进程不相适应

目前半岛各城市还处在以极化效应为主的初级发展阶段，以区域分割为特征的制度性矛盾比较突出，区域一体化体制、机制尚未建立。各城市都在竭力极化自己的主导产业集群，区域工业的战略整合、产业配套与产业链的延伸、转移等都没有顾及。为了各自的发展，相互之间竞相低门槛招商引资，城市之间没有进行合理的产业分工，导致产业结构雷同日趋严重，城市群的产业价值链难以形成。具体表现为：

1、各城市产业自成体系，经济联系松散

长期以来，受行政分割和地方利益驱动的影响，各地竞相发展近期收益明显的轻加工工业，产品多集中在一般性的机电产品、耐用消费品、纺织服装、日用工业品和食品等行业。各城市无论规模大小和条件差异，产业门类都十分齐全。各市都拥有机械、电子、化工、能源、纺织、建材、食品、饮料等行业，产业结构类似，特别是加工工业基本上齐头并进，一方面造成建设布局分散，优势产业不能够更快集聚优势、发挥效益，减缓了各市产业结构优化升级的步伐；另一方面使城市间产业互补性降低，不利于形成区内产业的合理分工和协作。“条块分割”的制度顽症影响了生产要素的自由流动，山东半岛地区的城市之间缺乏战略共识、产业互补和政策协调，缺乏合理的区域宏观布局规划，城市之间的内部经济关联度不高，产业结构的趋同性明显，核心城市青岛、济南在山东半岛的经济辐射力无法与长三角的上海，珠三角的广州和深圳相比。

2、产业集群模式过于单一，不能很好利用外来产业集群优势

山东半岛的产业集群从形成类型上来看大多属于内源型品牌企业带动型，即本地具有竞争优势为核心的名牌大企业带动一大批专业化生产和配套服务的中小企业“扎堆”，大中小企业共生互助、协调发展，形成产业集群。如青岛的家电电子产业集群是由海尔、海信、澳柯玛等名牌企业的主导地位而带动的，由最初的组装和外围技术的加工，逐渐向核心部件和关键技术提升，这一提升又带动了大量基础性、边缘性材料和零部件制造以及相关研发机构的集聚，如三洋压缩机、爱默生电机、广州冷机等海外知名大企业和国内龙头企业聚集在这里，形成了产业集群。相比之下，外商投资形成的产业集群缺乏根植性。一些有着产业联系的上下游生产的外资企业“一窝蜂”的相继前来投资办厂，却大多维持原来的生产联系，与当地的交流较少。因为他们可以不依赖当地的供应商网络，导致外资企业和本地经济社会发展出现“两张皮”，难以融合。如荣成华泰汽车发动机、空压机、前后桥等主要部件从韩国进口，其它56.2%的部件靠国内配套，市内供货厂家只有三角集团一家，市内配套率仅为2.5%。至今韩国最大的信息公司三星电子公司已经在中国设立了12个工厂，但在山东半岛地区却没有投资建立足以形成产业集群发展的大型高端企业，而其在苏州的内存芯片生产厂投资已达数亿美元。

3、产业集群度偏低，园区集约化程度不高

山东半岛城市群内的企业虽然集于一地，但还没有形成相互关联、相互依存的专业化分工协作的产业体系，群内企业之间业务关联性和技术关联不大，山东半岛地区缺少高水平的产业集群链接效能。一些工业园区，占地面积大、投入产出低，单位面积产出偏低，集约程度不高，青岛开发区每平方公里实现GDP仅占苏州的30%，外贸出口仅占苏州的17%。苏州开发区IT产品配套率可达到85%以上，产品零部件在其周边一平方公里50分钟就可配齐。而山东半岛地区大多数产业本地化和产品配套率较低，如最具优势的家电产业本地配套率只有10%-20%，2003年威海市确定重点发展五大产业群中，运输设备、机电工具、电子信息三个产业，虽然本身属关联度较高的产业，但市内配套率都非常低。其中，运输设备产业，市内配套率为3.5%，机电工具产业不到10%，电子信息产业高一点，也仅有20%。

4、产业结构层次低，结构调整与升级的任务艰巨

2006年，山东半岛城市群区国内生产总值中一、二、三产业的比例为 9.8：58.2：32.0，体现出明显的工业化中后期阶段的产业结构特征。但与国内其他经济较发达的区域（特别是长三角、珠三角）相比，差距仍然很大。一、二、三产业中，一、二产业比重较大，第三产业发展缓慢。

（三）城市间职能定位缺乏协同，影响了区域整体竞争力

区域内城市合理的职能分工是形成系统合力、提高区域整体竞争力的基础。近些年来，虽然山东半岛的城市职能体系日趋合理化，但是山东半岛的许多城市在确定未来职能和产业定位时，都没有跳出自己的小圈子，缺乏全局高度的协调与沟通，存在一定的盲目性。例如，济南、青岛、烟台、潍坊、威海等五座城市的城市总体规划中都提出要大力发展高新技术产业，但实际上并不是都具备发展高新技术产业的能力和条件。分析还发现，烟台、潍坊、威海和日照等城市工业结构的相似性指数在0.8左右，在40多个工业行业层次上存在着低水平的工业职能同构现象。这在一定程度上削弱了城市产业间的横向联系，制约了城市产业经济协作体系的发育，不利于构筑整体优势的核心产业。

（四）城市发展对政府行为的依赖性强，不利于其长足发展

改革开放以来的山东半岛的城市化经济效应显示：市场主导型的城市发展明显优于市场加政府的混合型的城市发展。也就是说，在城市发展中，只有充分发挥市场微观经济主体的作用，城市的发展才可能保持源源不断的动力，城市才可能实现健康、快速的良好发展。山东半岛城市的发展主要是得益于政府的财政支持，其次才是市场开放和企业集聚的作用。也就是说，改革开放以来中央政府和地方政府的投资和干预行为在很大程度上影响了山东半岛城市的发展，明显地表现出“政府依赖性”。虽然这种政府强制性的外部制度变迁能极大地缩短制度重建的时间和历程，使城市的发展在短期内取得比较明显地进步。但是，由于缺乏和忽视市场经济微观主体(制度变迁和受益主体)的制度变迁行为将可能缺乏制度改进的动力。也就是说，如果在城市发展中不能充分发挥微观行为主体的作用，那么城市的发展将可能因缺乏动力而不能持续。由此可见，山东半岛的城市发展中表现出的对政府行为的依赖性将可能不利于其长足发展。

二、对策与建议

山东半岛城市的建设与发展应按照“政府主导、市场运作、优势互补、分工合作、利益共享”原则，建立协作平台，对半岛各城市的产业布局、资源保护、基础设施配置等问题进行研究协调，走区域联合和协调发展的路子，实现“设施共建、产业共兴、资源共享、生态共赏”，使之尽快成为区域和国家的经济增长极。为实现此目标，必须树立科学发展观，大力加快制度创新，致力于适宜企业集聚和城市发展的制度环境和基础设施等市场环境的建设，从而充分发挥制度因素在城市发展中的积极作用，促进山东半岛城市化的健康、持续、快速发展。

（一）充分发挥市场微观主体的作用，加大制度改进力度，以高效的企业集聚推动山东半岛城市化的快速发展

城市作为人口和经济活动的综合集聚体，实际上是人口和企业等微观市场经济主体的作用。企业集聚通过城市劳动力市场和产品市场所带来的人口和生产的集聚直接影响着城市的发展。关于企业集聚和集群的研究（仇保兴，1999，2003)也表明：企业集聚能节省大量的交易成本和创新成本从而以其高效率带动城市地区的经济发展。而且，城市进一步发展的核心问题之一就是企业的发展和产业升级问题。因此，山东半岛的城市发展要想有新的飞跃，必须充分发挥市场微观主体的作用，注意以企业集聚来带动城市的发展。一定的制度安排对企业集聚和城市发展都具有重要的影响，而制度因素只有进入微观经济主体的最大化行为决策函数才对企业集聚进而对城市发展产生作用。修正的新空间经济学的城市体系演化模型还表明：积极的适当的政策将有助于一个地区城市结构的优化和城市体系的升级，并有可能缩短该地区的城市化进程。如果能够适时采取有利于市场行为主体最优决策的政策或及时提供有利于市场行为主体最优决策的市场制度环境，那么将有可能极大地促进一个城市的发展。所以，在山东半岛的城市发展中还应进一步加大制度改进力度，充分发挥制度改进对企业集聚和城市发展的激励作用。具体到山东半岛诸城市来说，在未来的城市发展中，由于政府依赖性将可能削弱其发展的后劲，因此更应注意发挥企业集聚对城市发展的推动作用，积极引导、鼓励、促进高效的企业集聚；积极引导向第三产业的企业集聚活动，进一步完善市场经济体制建设，加大市场深化和制度改进。

（二）调整产业政策，积极发展能同时集聚大量生产和就业人口的产业和行业，大力发展服务业，促进工业化和现代城市化协调发展

由于城市主要是第二产业和第三产业的聚集地，因而第二、三产业的成长与城市的发展和城市化进程密切相关。企业集聚通过城市劳动力市场和产品市场所带来的就业人口和生产能力在城市第二、三产业中的集中与分散变化影响着城市的发展。因此，积极发展能同时集聚大量生产和就业人口的产业和行业，将能极大地促进城市的发展和城市化进程。具体来说，山东半岛在实施产业战略转移的同时，应促进劳动密集型第三产业的发展，提高整个第三产业对就业人口和生产能力的集聚效应。也就是说，在山东半岛的城市发展中，应注意保持生产和就业人口分布的均衡发展，积极发展能同时集聚大量生产和就业人口的产业和行业，使企业集聚与产业的协调发展相适应，从而真正发挥其对城市发展的推动作用。

同时，由于城市化在“质方面的进步”，主要是靠第三产业的后续动力（朱铁臻，2002），其中又主要是服务业的发展。国外发达国家的经验也显示：一般是先有服务业的发展和就业的增加，再有农村人口的转移和城市化率的上升。而且，西方发展经济学派钱纳里和M·赛尔奎因，在关于“发展的格局”理论中也认为，当工业化进入中期阶段，就业结构变化和消费结构升级在城市化的作用上超过了集聚效应的作用，城市化的演进不再主要表现为工业比重上升的带动，而更多表现为服务业发展带来的非农产业比重上升的拉动。实际上，服务业的比重远远低于同等收入国家的水平，这不仅是改革开放以来山东半岛城市发展中表现出来的突出问题，而且也是我国工业化过程中的一个突出的结构性问题，是导致工业化与城市化偏差的主要原因（郭克莎，2002）。也就是说，现代城市化是以服务业的发展为基础，城市规模的扩展和城市的发展主要受到城市服务业的发展和就业增长的作用和影响。因此，全面发展具有明显较高的就业弹性的城市的各种现代服务业，以此带动城市居民消费结构的升级和消费需求的扩大，促进工业化和现代城市化协调发展，从而最终带动城市化的发展和城市整体水平的提高。

（三）打破条块分割，以“蓝色经济区”建设为契机，着力加强区域分工与合作

城市群的精髓是联合，优势在整体，分工协作是本质。而目前半岛城市还处在以极化效应为主的初级发展阶段，以区域分割为特征的制度性矛盾比较突出，区域一体化体制、机制尚未建立。因此，要按照城市群发展的内在要求，以产业分工协作为核心，以培育中国北方制造业中心为目标，以现代制造业为合作内容，进一步明确各城市的功能定位，形成以青岛为核心，以其他城市为依托的城市群经济职能互补、分工合理、协调发展的区域。要遵循产业集聚的规律，加强城市产业结构的调整和空间重组，建设分工协作的产业生产体系，培育和发展电子信息、汽车、造船、石油化工、海洋化工、钢铁、新材料、造纸、纺织、家电等十大相互依存、共生共赢的产业集群，建设既竞争又协作的本地化生产网络，培育新型产业优势区，形成强大的区域竞争力

为打造“山东半岛蓝色经济区”，根据山东省政府的规划,到2020年这一经济区总投资约1.4万亿元，在经济区内将建设9大特色产业区域。山东半岛蓝色经济区将规划建设9大核心区，包括：“丁字湾海上新城”、“潍坊海上新城”、“海州湾临海重化工业集聚区”、“前岛临海高端制造业集聚区”、“龙口湾海洋装备制造业集聚区”、“滨州海洋化工业集聚区”、“董家口海洋高新科技产业集聚区”、“莱州海洋新能源产业集聚区”、“东营临海石油产业集聚区”等。

根据这一规划，“蓝色经济区”将与胶东半岛高端产业聚集区、黄河三角洲高效生态经济区和鲁南经济带建设紧密相连，作为对“一体两翼”战略的提升，其涵盖范围有望超出山东省内沿海七市，区域一体化的进程将加快。而区域一体化实质是一个政府推动的过程。政府应发挥不跨省域的优势，进一步加大统筹协调力度，制定城市和产业分工发展的规划，牵头建立各城市政府的协调机制。各城市政府应增强一体化观念，打破条块分割和地方保护主义，建立横向的组织协调机构，加强交流与沟通，发展分工协作关系，采取错位发展，实现合作共赢，推动城市群尽快崛起。

（四）加快青岛、济南等大都市圈的建设，正确处理好“双核城市”间的关系，进一步加强其在山东半岛的“集聚”和“辐射”作用，大力提升山东半岛城市群的综合竞争力

国外发达国家的先进经验表明：大都市圈和城市群的发展最终将促进和形成相互影响、相互促进的“一体化”区域经济发展格局，并最终带来区域经济实力和综合竞争力的增强和提高，从而促进和带动一个国家和地区的经济发展和经济地位的提升。目前，山东半岛已经具备优越的战略基础和条件成为引领当今中国经济“腾飞”的“经济增长极”。因此，政府应该高瞻远瞩把山东半岛大都市圈和城市群的发展纳入发展战略，采取切实有力的举措，加大对山东半岛基础设施、关键工程项目等的财政和政策支持，积极引导、支持和促进青岛、济南大都市圈和山东半岛城市群的建设。

半岛城市群之间的合作成功与否，关键是济南与青岛这一“双核城市”能否实现成功合作。对此，作为“龙头”城市，青岛应做好两方面工作：一是通过快速发展和结构调整，在产业结构调整，尤其是在现代服务业发展方面真正成为济南的表率；二是在城市协调中表现出更好的亲和力，采取各种措施，主动与济南建立起多层面合作关系，争取形成共同发展的“双赢”格局。

（五）注意协调政府与市场的关系，充分发挥制度因素在城市发展中的积极作用

在不完备的市场和信息状态下，政府干预能够在很大程度上降低或减少交易成本从而有利于经济活动。改革开放以来山东半岛企业集聚与城市发展的演变历程也在一定程度上显示了政府干预对城市发展的积极影响。但是，由于政府并不是理性的市场行为主体，当市场愈发趋于理性时，政府的干预就有可能产生负面影响。目前，城市群发展的最大障碍还是部门垄断和地方保护。部门利益和地方保护阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作。因此，要继续保持和进一步加快山东半岛的城市发展，还必须注意协调政府与市场的关系，借鉴国内外城市发展的良好实践，按照市场经济的运行规律，协调利益、调整标准、放宽权限、统一规则，借以市场为基础，以企业集聚活动为主体，政府着重致力于适宜企业集聚和城市发展的制度环境和基础设施等市场环境的建设，建设良好的制度平台，变经济加法为乘法，尽快实现半岛城市群由“行政板块”向“经济板块”的转化。按照经济学研究的结论，当区域系统内的“经济单元”处于自然状态下，各城市若没有政府积极干预和创造条件，其协同效率最大仅为40%。因此，城市群发展必须建立区域性权威机构。区域内八城市应建立一种更富效率和权威的合作发展机制，在区域规划、基础设施、环境保护、市场准入等方面加大互动发展力度，最终促进整个山东半岛的城市化健康、持续、快速发展。

（六）创新政府执政理念，树立科学发展观和正确的政绩观，加强城乡统筹，促进半岛城市群的可持续发展

区域竞争在很大程度上是发展环境的竞争，谁营造出良好的自然、社会、经济环境，谁就能聚集产业和资本，实现快速发展。山东半岛地区气候适宜、资源丰富、区位优越，有着良好的自然条件；几千年儒家文化的熏陶，民风淳朴，有着良好的社会文化和治安环境；经济总量也仅居长三角、珠三角之后，有较好的发展基础。但是也应当看到，多年来山东经济走了一条以冶金、化工、电力等高耗能和以大企业集团为主导的发展路子，资源消耗大、环境污染重、富民效应差、城乡二元差距较大。为了保障区域经济社会的可持续发展，必须高度重视人口、自然和环境的问题。要创新政府执政理念，树立科学发展观和正确的政绩观，推动经济走上一条低消耗、高效益、无污染的良性循环发展之路；要研究政策启动民力，内外并举，富民优先，推动城乡一体化、网络式发展，解决城市之间存在的“塌陷带”问题。要培育一种全社会不断追求创新和学习的区域文化环境，改变政府部门，企业以及相关机构人员的思想方式与意识行为，建立起一种积极向上、富有活力的创新精神和区域文化。要营造安全环境，只有安定才能发展。要继续巩固已有的良好社会治安形势，不断发展公平公正的法制环境，进一步优化生产生活环境。要注重区域生产要素的合理配置和建设维护，真正使山东半岛城市群发展经济总量大、综合竞争力强、人居生态化境佳的现代化的世界性经济发展区域。

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责任编辑：王玲玲

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：1671-4288(2010)01-0015-05

2009-12-16

刘建波（1963—)，男，山东昌乐人，潍坊学院经济管理学院教授，经济学硕士，研究方向：区域经济学。