公益征收补偿理论问题探析

钟头朱

(湖南文理学院,湖南常德415000)

公益征收补偿理论问题探析

钟头朱

(湖南文理学院,湖南常德415000)

公益征收补偿理论关系着公益征收补偿制度的构建。我国公益征收补偿的理论基础是财产权保障和特别牺牲理论,补偿原则是公平补偿,并应通过行政裁决、行政复议和司法救济等机制解决补偿纠纷。

公益征收;补偿;补偿原则;救济

公益征收是一国的基本法律制度,是联结财产权宪法保障与补偿的中间环节。一般来说,公益征收是指国家为了公共利益的需要,依照宪法和法律规定的条件,强制取得所有权人的财产并且给予公平补偿的行为[1]。鉴于公益征收是国家强制取得公民和法人财产权的行为,为防止政府滥用征收权损害个人权利,各国从以下三个方面对政府的征收行为进行规制:一是征收必须基于公共利益的需要;二是征收必须依照法律规定的程序进行;三是征收必须给予被征收人以公平的补偿。在这三者中,公共利益的需要是征收的前提,正当程序是关键,公平补偿是核心。鉴于公平补偿在公益征收中的特殊地位,本文拟对其进行探讨。

一、公益征收补偿的理论基础

公益征收补偿的理论基础是各国公益征收补偿制度建立的前提,其回答的是为何要对被征收人进行补偿。对此问题,各国先后形成了不同的学说,其中居于通说地位的是特别牺牲理论和公共负担平等理论。笔者认为,公益征收补偿的理论基础是公民财产权保障和特别牺牲理论。

1.公民财产权保障。公民财产权之保障是公益征收补偿的法理基础。历史告诉我们,只有公民财产权得到保障才有公益征收及其补偿的存在。从历史上看,受西方资产阶级启蒙思想家的影响,在18世纪末的近代宪法中,财产权被理解为个人不可侵犯的人权。1789年的《人权宣言》第2条规定,财产权属于“人的自然和不可超越的权利”之一。第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利,除非以合法形式建立的公共需要明确要求,且在公正补偿获得事先支付的前提下,任何财产皆不得受到征用。”然而,随着社会国家思想的发展,财产权这种神圣不可侵犯的权利受到了限制,其转而被理解为应受社会性约束的权利。1919年德国魏玛宪法第15条第3款规定:“财产权伴随着义务,其行使必须同时有益于公共福利”,正是表达了这种思想的典型范例。二战后的宪法,几乎全部基于这种思想来保障财产权。尽管财产权具有社会义务性,其受到一定的限制,但并不意味着财产权不受保障。根据林来梵先生的研究,现代宪法对财产权的保障,就其规范的内容来说蕴涵了三重结构,即不可侵犯条款(或保障条款)、制约条款(或限制条款)和征收补偿条款(或损失补偿条款)。这三层结构可作如下图解:

第一层:不可侵犯条款——保障——肯定——正题

第二层:制约条款——限制——否定——反题

第三层:补偿条款——保障——否定之否定——合题

在上述的结构中,第一层的不可侵犯条款规定了现代财产权保障制度的一般前提,第二层的制约条款旨在对财产权的保障加诸一种适当的限定,而第三层补偿条款又进而对财产权的制约进行制衡,从而既维护了不可侵犯条款所确立的前提规范,又为制约条款在整个规范内部提供了恰到好处的缓冲机制。这三层结构逐层展开、环环相扣、相辅相成,形成一个深具内在张力、然而又是相对严密、相对自足的复合结构[2]。由此可见,公益征收补偿是财产权保障的必然要求和应有之义。

2.特别牺牲理论。财产权的保障只是公益征收补偿的理论基础之一,其必须结合特别牺牲理论才能完整充分地阐明公益征收补偿的理论基础。特别牺牲理论源于德国,由著名学者奥托·迈耶提出。其认为,任何财产权的行使都要受到一定内在的、社会的限制,当财产的征收或限制超出这个内在限制时,即产生补偿问题。也就是说,对行使所有权的内在社会限制是所有公民都平等承受的一定负担,不需要赔偿。然而,当这种负担落到某个个别公民头上,它就变成了一种特殊的牺牲,就必须进行补偿[3]。公益征收是对公民财产权的剥夺,对被征收人来说,正是一种特别牺牲,因此必须予以补偿。按照德国联邦法院的理论,“征收是违反宪法保障之平等权,而只使少数人之财产权遭到侵害,因而,此针对少数个人为了公共利益而牺牲时,基于‘负担均分’原则,补偿的必要性随而确立”[4]428。至于是否能称为特别牺牲,则应综合考虑以下两个要件:一是形式要件:侵害行为的对象是广泛的一般人还是特定的个人或集团;二是实质要件:侵害行为是在财产权内在的社会性制约所应忍受的限度之内,还是超出了该限度,达到了几乎侵害财产权之本质内容的强度[5]。

总之,没有财产权的保障这个前提就根本谈不上补偿问题,然而,虽有财产权的保障,但如不是公益征收,即未达到特别牺牲之程度,也无从谈补偿问题。因此,公民财产权的保障和特别牺牲理论两者的有机结合才是公益征收补偿的理论基础。

二、公益征收补偿原则

公益征收补偿原则是公益征收中一个非常重要的原则,世界各国均在宪法中对公益征收补偿的原则作出了规定,以限制国家公益征收权的滥用和保障公民财产权。我国宪法在修正案中只规定了“给予补偿”,并未规定补偿原则,这导致相关法律规定的补偿标准不统一,纠纷不断。我国公益征收补偿应采取什么原则,首先有必要考察国外有关国家公益征收补偿原则。

(一)有关国家公益征收补偿原则之考察

1.美国的公正补偿原则。美国宪法第5修正案规定“不予公正补偿,私人财产不得被征为公用”,据此可知,其公益征收的补偿标准为“公正补偿”。到底何谓“公正补偿”,美国最高法院一贯的立场是,衡量“公正补偿”的标准是财产原所有者承担的损失,而不是新所有者获得的利益。衡量损失的标准是财产被征收时的公平市场价值,政府无须为财产被征收后的升值进行补偿[6]。因此,公正补偿就是以市价作为补偿之标准。所谓市价是指在征收当时,被征物在当地的自由市场上,可以购得之价钱。也就是,一个“不一定非卖不可的卖主,卖给一个不一定非买不可之买主”,所可协议的价钱[4]450。

2.法国的公正补偿原则。法国公益征收公正补偿原则,是由《人权宣言》和《民法典》明确宣告的,其要求被征收不动产的所有者及其他权利人的全部损失都能得到补偿,同时也不能超过他们的损失得到更多的补偿。因此,补偿金额必须包括由于公益征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失在内。直接损失是指与公益征收有直接因果关系的损失;物质的损失是指丧失财产的利益而言,不包括精神上和感情上的损失在内;确定的损失是指已发生或将来一定发生的损失而言,不包括将来可能发生的不确定的损失在内[7]392-393。

3.德国的公平补偿原则。德国公益征收补偿原则经历了19世纪的全额补偿原则、魏玛宪法适当补偿原则到基本法公平补偿原则的演变。德国基本法第14条规定,公益征收“补偿应通过建立公共利益和那些受到影响的利益之间的公正平衡来确定”,即将公共利益与当事人利益视为同等级之价值来考量,既不偏颇当事人之利益,也不私好公众而牺牲私人利益[4]497。

4.日本的正当补偿原则。日本宪法第29条规定“私有财产在正当补偿下可为公共目的之使用”,其公益征收补偿原则为正当补偿原则。对于正当补偿原则这一抽象概念,在日本向来存在“完全补偿说”和“适当补偿说”这两种学说。完全补偿说认为,对成为征收对象的财产的客观价值,应按其全额予以补偿。适当补偿说认为,对财产权限制,只需综合斟酌措施的目的及其必要程度等因素,并参照当时社会的一般观念,给予公正和恰当的合理金额,便足以视为正当补偿。在日本,适当补偿说在二战后才广为学者所倡导,并确立了通说的地位,司法实践也基本采取该立场。但必须注意的是,适当补偿方式,一般只适用于实行社会公共政策的情形。而对特定财产权的制约,如果要求一般的财产人作出特别的牺牲,则必须实行完全补偿,如《土地使用法》第77条、88条规定了完全补偿原则。

(二)我国的选择

考察以上四国公益征收补偿原则,基本上采取公平补偿原则。我国公益征收应采用公平补偿原则,其理由是:(1)公平补偿原则是当今世界大多数国家征收所采用的原则,具有其合理性。(2)公平补偿原则符合征收补偿的本来目的。征收是基于公共利益的需要而强制取得受宪法保障的私人财产权,没有补偿就不得征收,因此至少应给予公平补偿,方符合财产权宪法保障的要求。同时征收的公益目的决定了不能采取完全补偿,否则无异于市场交易,这将导致征收成本过高,妨碍公共利益的实现。(3)公平补偿原则符合我国经济社会发展水平。由于我国还处于社会主义初级阶段,国家的经济实力有限,采取完全补偿的做法显然是非我国财力所能负担的,实施较为困难。而公平补偿原则符合我国经济社会发展的水平,同时又具有灵活性、适应性的特点,能够切实保障被征地农民的合法权益。

三、公益征收补偿纠纷的救济机制

(一)国外公益征收补偿纠纷救济机制之考察

在美国,如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议,通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益,政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金,并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低,法庭将维持定金的数额不变;法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换;双方最后一次进行补偿价金的平等协商,为和解争取最后的努力;如果双方不能达成一致,将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额[8]。

在德国,根据其基本法第14条的规定,“有关补偿金额争议的法律救济应当向普通法院提起”。德国行政法院法第42条规定,因为公益作出牺牲而生的请求权由普通法院管辖。在日本,公益征收补偿首先由双方协商解决,如协商补偿,由征收委员会裁决,对征收委员会损失补偿的裁决不服的,可于3个月内以另一方当事人作为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼。在法国,公益征收补偿首先由征收单位和补偿权利人协商,不能取得一致意见时,征收单位可以在任何阶段,请求设立于普通法院内部的公用征收法庭裁判补偿金额,而补偿权利人可以在公用征收裁判后请求法庭裁判补偿金额。当事人不服公用征收法官确定补偿金的裁决,可在收到判决书后15日内提出上诉,由上诉法院公用征收庭受理,不服上诉法院关于补偿金的判决,可在收到判决书后2个月内,就法律问题向最高法院提起复核诉讼。

(二)我国公益征收补偿纠纷救济机制之现状

我国的《土地管理法实施条例》和《城市房屋拆迁管理条例》对征收补偿的救济机制分别作出了规定,《土地管理法实施条例》第25条规定:“……对补偿标准有争议的,由县级以上人民政府协调;协调不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”《城市房屋拆迁管理条理》第16条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”“当事人对裁决不服的,可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。”前者规定征收补偿方案由政府单方决定,是一个单方行政行为,当发生争议时仅规定了行政复议的途径,对当事人是否可以提起行政诉讼未作规定。后者规定补偿协议应由拆迁人和被拆迁人在平等协商的基础上订立,当双方无法达成协议时,根据2003年建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》和2005年《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定,当事人只能申请行政裁决,对行政裁决不服的,可提起行政复议和行政诉讼。相比之下,《城市房屋拆迁管理条例》规定的救济制度更为完整,更有利于保护被征收人的权利。

(三)我国公益征收补偿纠纷救济机制之构建

如何有效地完善与重构科学合理的救济机制,使其能够实现对公益征收过程中的权利救济,是应对与解决公益征收补偿纠纷的最终保障。

1.行政裁决。由于公益征收补偿纠纷在性质上属于民事权益纠纷,当双方当事人就补偿数额产生纠纷后,权益受损方可依法要求有关行政机关进行裁决,确认补偿金额,使其受到的损失得到公正补偿。

2.行政复议。行政复议作为公益征收补偿救济的重要途径,有其不可取代的优点。首先,公益征收补偿案件,特别是土地征收和城市房屋征收补偿的案件,专业性很强,涉及主体广,由专业性强、掌握完全信息的行政机关处理,能较快查清事实,正确适用法律,作出公正决定。其次,行政复议能使错误的行政裁决得到及时纠正,所作出的决定有效得以执行,实现上下级之间的监管。再次,行政复议可纠正违法或不当的行政裁决,对错误的纠正具有彻底性。

3.司法救济。相对于行政复议,司法救济具有前者无法取代的客观性、公正性、中立性和正当性。最高人民法院1991年发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》中规定:“公民、法人或者其他社会组织对行政机关依照职权作出的强制性补偿决定不服的,可以依法提出行政诉讼。”但是这个司法解释在1999年被废止后,征收补偿争议是否可接受司法审查缺乏法律的明确规定。令人欣慰的是,《城市房屋拆迁管理条例》规定了当事人不服行政裁决的,可以向法院起诉。因此笔者认为,我国应借鉴国外先进经验,增加法院这个独立的第三者对征收补偿纠纷进行最终的司法审查,明确把这种纠纷作为行政诉讼案件受理。

[1]钟头朱.论征收法律制度中公共利益的规范[J].云南行政学院学报,2008,(4):138-141.

[2]林来梵.从宪法规范到规范宪法[M].北京:法律出版社,2001:206-207.

[3]周汉华,何峻.外国国家赔偿制度比较[M].北京:警官教育出版社,1992:189.

[4]陈新民.德国公法学基础理论[M].济南:山东人民出版社,2001.

[5][日]芦部信喜.宪法(第三版)[M].林来梵,等,译.北京:北京大学出版社,2006:207.

[6]刘向民.中美征收制度重要问题之比较[J].中国法学,2007,(6):33-48.

[7]王名扬.法国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1988:203.

[8]周大伟.美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例[J]1北京规划建设,2004,(1):174-177.

On Theoretical Problem of Compensation about Acquisition for PubliCInterest

ZHONG Tou-zhu

The compensatory theory of the acquisition for publiCinterest involves the construction of the compensatory system on the acquisition for publiCinterest.Our country’s theoretical basis of compensation should be the guarantee of property right and the theory of special loss,the compensatory principle should be just compensation,and should settle the compensatory dispute by the mechanisms such as administrative adjudicate,administrative review and judicial remedy.

acquisition for publiCinterest;compensation;compensatory principle;remedy

DF3

A

1008-7966(2010)03-0034-03

2009-11-12

本文为作者主持的湖南省教育厅科研项目“公益征收研究”成果(08C597)

钟头朱(1970-),男,湖南郴洲人,讲师,硕士,从事宪法与行政法学研究。

[责任编辑:杜 娟]