地方立法的发展与调整

李强

（中共武汉市委党校，湖北 武汉430023）

地方立法的发展与调整

李强

（中共武汉市委党校，湖北 武汉430023）

地方立法在其他国家早已有之，但在我国还属新鲜事物。我国的地方立法发展较为迅猛，但其中在相关的制度和观念方面还存在着一些不足。笔者试图通过对我国地方立法的发展的分析，找出其中的部分不足，并就数量与质量、开门与闭门、管理与服务等几组关系进行论证，以提供促进地方立法的健康发展的思路。

地方立法；发展；调整

地方立法，是指特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围规范性法律文件活动的总称。①

一、地方立法的形成与模式

（一）地方立法的形成及模式

现代国家大多数是在适度分权的前提下，通过宪法来明确中央与地方的立法权限与立法范围的。由于存在联邦制和单一制国家结构形式，地方立法便有了两种模式：

1.联邦制国家的二元立法模式。在联邦制国家，联邦与联邦成员在宪法中已经就各自的立法权限和立法范围进行了明确约定。联邦和联邦成员的立法机构在各自的立法权限和立法范围内独立进行立法，互不干涉，从而出现一国范围内互不干扰的多套法律体系并存的格局。如果联邦和联邦成员的立法机构之间对某一立法出现分歧，则通过司法程序解决，没有直接否决对方立法的权力。2010年6月28日，美国最高法院裁决公民拥有持枪权，否决伊利诺伊州芝加哥市的禁枪令，而不是由美国联邦议会做出类似决定，这就足以证明联邦和联邦成员之间在立法上的相互独立的关系。

联邦制国家地方自治势力强大，历史悠久，防范被吞并意识强烈，因此，为了保持国家的统一、满足地方的相对独立自主的需求，国家在宪法中明确列举联邦与联邦成员各自的专属立法权，并且非经联邦与联邦成员之间的合意不能改变，形成中央与地方平行立法、各不统属的均势，可以看作是一种合理的制度安排。②

2.单一制国家的管控式立法模式。在单一制国家，地方立法权来源于自上而下的中央的赋予 （包括宪法和中央政府），而不是地方与中央的约定，而且在立法范围和生效程序上较之联邦制国家有着更为严格的规定。在单一制国家，由于法律位阶规定得较为严格，处于下位的地方立法机关必须确保自身的立法不得与处于上位的立法在内容和精神上保持一致，即下位立法必须服从上位立法，否则，处于上位的立法机关有权否决下位立法，从而保持法制的统一。

单一制国家在地方自治的传统方面远不如联邦制国家那样积淀深厚，因此，这些国家更多的制度安排是刻意强调中央对地方的领导权，强调地方立法的有限性和非独立性（我国香港地区与西班牙自治区域的专属立法权具有特殊性），并且具体地方立法权的存废、收放都由中央决定，因此，地方服从中央就是单一制国家地方立法的总体格局。

从以上的文字可以看出，无论是联邦制国家，还是单一制国家，地方立法都是基于中央和地方分权而产生的，即都是在承认地方有一定的自主、自治的前提下产生的。暂且不论联邦制国家的地方自治传统，单看单一制国家，越接近现代，社会发展的迅猛、地区差异的凸显、地方事务的繁剧、民众预期的提高、地方选情的复杂等等因素错综交织，作为统揽全局的中央国家机关面对诸多的差异性已无法面面俱到，更无法提供及时、充分的制度支持，地方工作中的缺位、错位、漏位也就在所难免。因此，在保证国家大的格局不变的前提下，中央与地方适度分权，保证地方有一定的自主性和灵活性，掌握一定程度的地方立法权，就成为一种必然的选择。

（二）新中国地方立法的形成及模式

1.中国地方立法的特殊经历。中国自从秦朝建立专制集权体制以来，总的来看是以立法权高度集中在中央为主要特点。在很长的历史时期中，中国的地方国家机关没有立法机关，更没有立法权。这在非战乱、非割据时期的国家机关设置上可以非常明白、直观地获知。地方国家机关的职能更多地体现在其行政性（执行性）方面，在人权（任用权）、事权和财权等诸多方面都由中央统揽，中央刻意压制地方政府的自主性、灵活性。这种“一统就死，一放就乱”的治理格局一直到今天还能寻觅到踪迹。从新中国的宪政史来看，真正意义上的地方立法，是从1979年以后陆续通过宪法性文件或者专门决议赋予地方国家机关以地方立法权才开始的。笔者在此对我国地方立法的分析将主要着眼于地方性法规。

新中国成立至1954年宪法颁布之前，我国其实是有地方立法的，但这一阶段的地方立法是为了填补国民党政权法统被废除之后的立法空白的权宜之计，因而具有无法律依据、立法职权分散的特点。③

1954年宪法颁布至1979年地方组织法出台之前，我国事实上取消了地方立法权。

在党和国家工作重心转移的战略决策确定后，我国在经济发展方面所面临的问题与单一制国家有相当大的相似性（社会发展的迅猛、地区差异的凸显、地方事务的繁剧、民众预期的提高等）。为了调动中央和地方的积极性，中央与地方的适度分权就是无法回避的现实问题。但是从我国的历史传统和当时的决策者的经验看，如何分权才是适度的，这需要有一个适应过程。因此，随着时代的不断发展和认识的逐步清晰，地方立法由1979年的地方组织法到1982年的宪法、1986年第二次修改的地方组织法，直至2000年的《立法法》，逐步变得层级清晰起来。当然，现行的地方立法制度还将进一步完善。

2.当今我国的地方立法模式。通过对我国现行地方立法制度的观察，笔者认为，我国的地方立法作为单一制国家的地方立法，有其鲜明的特色。按照获得地方立法权的途径的不同，可以分为以下几个模式：

（1）宪法赋权型。此类型是在宪法和地方组织法中明确规定的。1979年地方组织法在赋予省级人大及其常委会立法权时，没有赋予省会城市和较大市地方立法权。1982年12月10日，五届全国人大五次会议修改地方组织法，规定省会城市和较大市人大常委会可以拟定地方性法规草案，提请省级人大常委会审议制定，一般称为 “半个立法权”。1986年12月2日，全国人大常委会再次修改地方组织法，将省会城市和较大市的立法权扩大到该市的人民代表大会，并且将其人大及其常委会的立法权限修改为可以制定地方性法规，报省级人大常委会批准后施行。同时，按照地方组织法的规定，省、自治区、直辖市的人民政府，省会市及较大的市的人民政府拥有地方行政立法权。此类地方立法是我国地方立法的“正规军”，对于层级和权限规定得较为系统，这也是中央对地方立法进行规模控制的一种安排，目的是防止立法权的过度分散。④

（2）授权专属型。此类型是由中央以专门法的形式授予某些特殊地方主体立法权，而且这种授权的力度也比上述的宪法赋权型要大，即获得授权的特殊地方主体可以颁布法律，而不是地方性法规。这已经与联邦制国家的联邦与联邦成员的关系相似了。此类地方立法最典型的是1997年7月1生效的《香港特别行政区基本法》，该法第73条第1项规定，香港特别行政区立法会有权“根据本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律”。于1999年12月生效的《澳门特别行政区基本法》第71条中也有类似规定。鉴于此类地方立法的形成原因极其特殊，而且也不可能被推广，因此，我们没必要从法制统一的角度去看待它，反而可以理解为它丰富了我国的立法式样。⑤

（3）移权配置型。此类型是中央通过决议，在原有地方立法的布局之外，使原来并不具有地方立法权的地方主体获得地方立法权——中央对地方立法权进行了新的配置——它是一种不同于特别行政区专属立法权的新的授权立法模式。1992年7月七届全国人大常委会二十六次会议、1994年3月八届全国人大二次会议、1996年3月八届全国人大四次会议先后通过决定，授权深圳、厦门、汕头和珠海人大及其常委会制定法规在本经济特区实施，使经济特区所在市有了完整的立法权，经济特区制定法规的范围也由单项经济法规扩大到单项经济法规以外的其他法规。人们往往称该类地方立法为经济特区立法。经济特区立法对于地方省级人大而言，是将其原来掌握的地方立法权转移给新设立的地方主体。按照前述授权决定和2000年生效的《立法法》第65条、第81条的相关规定，经济特区立法与一般地方立法相比，有其特殊性：一是在遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则的前提下，可以对已有相关立法的具体规定作出变通；二是经济特区所在地的省制定的经济特区法规需报全国人大常委会和国务院备案，经济特区所在地的市制定的经济特区法规需报全国人大常委会、国务院和省人大常委会备案，但和较大市制定的地方性法规有所不同，不需要报省人大常委会批准；三是具有优先适用效力。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。⑥尤其引人瞩目的是，在2000年《立法法》生效之后，深圳等经济特区同时拥有了经济特区立法权和较大市立法权，而且两者之间各有侧重，适用范围也不同。应当说，经济特区立法是对原有地方立法体制的一种突破，其影响有待于实践的检验。

二、我国地方立法的发展与调整

（一）我国地方立法的发展

1.地方立法数量的剧增。地方立法权从无到有，地方事务又是千头万绪，拥有地方立法权的地方国家机关在地方立法上花费了大量的精力，出台了大量的地方性法规、规章。截至2008年12月底，地方人大及其常委会已制定现行有效的地方性法规8649部，其中包括省级地方性法规5162部，较大的市地方性法规2534部，经济特区法规255部，自治条例138部，单行条例560部。此外，享有地方立法权的政府还制定了9000多部地方性规章。⑦为数众多的地方立法，不仅为各地的改革开放和社会发展提供了有力的制度保障，而且为国家立法积累了经验，在实施依法治国基本方略过程中发挥了不可替代的积极职能。

从现在已知的资料，我们可以发现各地地方立法几乎都经历了一个立法起步——立法高峰——立法减速的过程，也就是说现在地方立法数量的增长速度明显放缓。究其原因，首先是地方立法的覆盖面已经相当大，急需的立法相对少了（急用先立一直是我国立法的动力之一）；其次，立法数量已经不是越来越成熟的地方立法机关的追求目标了；再次，立法过程中，修改、废止地方性法规的数量相当大，花费了地方立法机关相当多的精力；⑧最后，监督制度的逐步完善在一定程度上抑制了部分地方立法机关的立法冲动。

2.地方立法内容的扩展。按照《立法法》第64条的规定，地方性法规的立法权限范围，主要集中于执行性、地方性和先行性三个方面。执行性（实施性）地方立法主要满足细化、贯彻上位法；地方性（自主性）地方立法主要应用于地方性事务，如地方风景名胜保护、烟花爆竹管理等；先行性地方立法适用于中央专属立法权以外，中央尚未立法的事项，具有试验性、摸索性等特点。其中地方性、先行性地方立法常常以创制法的形式出现，而且是地方立法内容扩展的最大领域，也最容易获得地方立法“经验”和“第一”的名誉，是地方立法机关津津乐道的话题。

地方立法从一开始就把主要精力放在了制定管理类地方性法规方面，这在发展经济和促进社会进步的初期是可以理解的，毕竟有那么多的社会空间需要秩序，社会又是如此充满活力和诱惑。直到今天，当人们回顾这30余年的地方立法历程时，仍然可以看出管理类地方性法规在其中所占的比例。以上海为例，截至2010年初，上海现行有效的148件地方性法规中，属于经济管理、社会管理和城市建设与管理等方面的法规达到110件，约占总数的74%；涉及社会服务和民生保障领域的法规仅18件，约占总数的12%。⑨

随着以人为本、构建和谐社会观念和政策的出台，有关社会服务和民生保障方面的立法的重要性日益凸显，地方立法在这方面的力度也随之加大。以武汉市为例，截至2010年初，武汉市现行有效的84件地方性法规中，涉及社会服务和民生保障方面的法规就有19件，比例已达近23%。可以预见，随着社会的不断进步，有关社会服务和民生保障方面的立法的总量还会大幅增加。

3.地方立法方式的多样。地方立法在相当长的一段时期内，采取的是“闭门立法”的方式——主要是通过“部门立法”的方式进行的。这种方式是地方立法机关委托政府职能部门起草，然后由地方立法机关审议通过。据称这种方式占到地方性法规制定的80%。⑩这种立法的效率自然是很高，但在这一过程中容易滋生部门利益扩张的弊端，而忽视民众的切身利益，因此需要更加民主的立法方式。

随着对民意的日益重视以及《立法法》相关规定的出台，地方立法的方式较之以往有了很大的改善和丰富。尽管《立法法》对立法方式的拓展性规定主要是针对制定法律和行政法规的，但却对地方立法提供了改进立法方式的方向。从目前的发展看，新增的“开门立法”的立法方式包括立法听证、立法论证和立法座谈等，限于资料和篇幅，本文主要介绍立法听证。

立法听证（Legislative Hearing）是指立法机关在立法过程中，为了收集、获取与立法有关的资料、信息，邀请有关政府部门、专家学者及与法律法规有利害关系的公民、法人甚至普通民众等到会陈诉意见，为立法机关审议法律法规提供依据与各种参考意见的一种制度。其目的在于用一种形式正义来确保实质正义，用程序公平来确保结果公正。

目前我国已有很多省市制定了立法听证制度，涉及的领域也非常广泛。立法听证在收集信息、体现民意、协调利益、法制宣传方面有着非常积极的作用。但是在现阶段，地方立法听证也存在着依据不明确、范围不清晰、参加人不确定、程序不规范和结果处理不合理等问题，还有待改进。同时，地方立法听证还必然带来成本上升、立法周期延长等现实问题，这些现实问题在多大程度上对地方立法机关的立法计划产生影响（地方立法机关也有目标管理的压力），能否动摇地方立法机关继续推行立法听证，还有待进一步观察。

（二）我国地方立法的调整

前面提到我国地方立法在发展中存在的问题和不足，为今后的调整、改进和完善提供了方向。在这一过程中，需要作出调整的，不仅是制度，也包括观念。笔者准备对几组关系进行简单地分析，试图理清其中的观念和思路。

1.数量和质量的关系。当前我国的地方立法处于由数量型向质量型转变的阶段。具体说来，从1992年开始，我国经济体制从计划经济向市场经济转变，这一深刻变革使得我国经济与社会生活涌现出大量的新的社会关系需要通过立法来规范，中央与地方立法的高峰就出现在这一时期。上海市十届人大（1993~1998年）新制定法规达59件，武汉市在1993~2002年的10年间，新制定法规也多达54件，其速度远远超过其他年份的立法速度和数量，即1992~2000年是我国地方立法的数量型阶段。

地方立法高速增长、数量急剧增加，其原因除了上文提到的社会出现深刻变革、新型社会关系大量涌现之外，还包括中央发出加快立法步伐的号召，地方立法机关急于为地方执法提供执法依据等因素。这种自上而下的高速立法的景象，在世界立法史上也是罕见的。这种以立新法为主的数量型立法，确实使地方的经济与社会生活基本上实现了有法可依，但同时，由于立法速度过快，在质量上难免就有所疏忽，这也为随之而来的质量型立法埋下了伏笔。

质量型立法以地方性法规的立、改、废并举为主要特征。修改和废止地方性法规，有的是因为原有立法已经不适应新形势的需要，有的是随着上位法的调整而调整，有的是随着上位法的出台而废止。尤其是2000年《立法法》相对明确地规定了地方立法的权限范围之后，随之而来的地方性法规的修改和废止工作在地方立法中占有重要位置。以上海市为例，在2000年和2001年，上海市人大常委会审议的法规属于修改和废止的约占了审议法规总数的40%。

如果说数量型立法追求的是数字或者是立法的覆盖面的话，那么质量型立法追求的就是立法的有效性。数量和质量在地方立法中本不应成为一对矛盾，但是在多种因素的聚合下，却呈现对立状态。从现代社会的发展历程看，当面对重大社会变革之时，国家机关通过立法来调控社会发展进程，确实有其必然性。但是，重大社会变革毕竟不是人类社会的常态，因此，在社会发展的大多数阶段，以平常心进行立法，就是一种必须坚持的态度了。

2.开门和闭门的关系。开门立法方兴未艾，闭门立法正经历前所未有的压力，这就是当前我国地方立法在立法方式上的现状。

开门立法之所以方兴未艾，是因为通过开门立法已经取得非常好的效果，激发了社会各界的参与兴趣，但同时在相关的制度建设、程序设置、经费安排、立法习惯、事后监督等方面还不够完善和成熟，这会影响开门立法的普及和推广。有媒体报道，某省人大搞一次立法听证，前后准备一个半月，除媒体以外有110人参加，在宾馆租会议室，还要负责外地听证参与人的食宿，一次花费近2万元。办一次听证会通常少的花2至3万元，多的十来万，有的地方为了扩大宣传，竟然花100万元1小时的费用租用卫星传信号，大大增加了听证的成本。

闭门立法是一种传统的立法模式。它遵循的是官方建章立制，民众遵纪守法的传统套路。闭门立法的好处是立项快、起草快、审议方便、费用低等，所以至今仍占据现行有效地地方立法的大部分。据重庆市人大收集的数据，自2000年3月《立法法》颁布至2003年底以来的4年中，全国31个省级人大常委会制定的1069件地方性法规中，进行听证的不超过20件，占总数不到2%。这说明在现阶段立法听证普及化程度不高，立法资源分配不均衡，整体立法质量还有待提高。

从表面看，开门立法与闭门立法是一个立法速度或者效率问题，其实质涉及立法民主或者地方立法中的民众参与问题。30多年的改革开放历程，不仅使我国在经济发展、社会进步等方面取得了巨大成就，而且使社会成员的主体意识被唤醒。他们与大多数地方性法规关系密切，作为利益攸关者，要求参与到地方立法中来，这种期盼与国家的社会发展和法治进程的方向是一致的。因此，我们可以暂时放下一些诸如立法效率与速度、目标管理等功利性顾虑，更多、更广泛地让利益相关主体参与到地方立法中来，推进地方立法的稳步前进。如果地方立法能更加贴近民意，在执行中也就更加顺畅，同时也能减少地方立法的修改和废止的频率，这事实上也就提高了立法效率，立法资源也就会运用得更加合理、科学。

3.管理和服务的关系。前面已经提到，在目前我国的地方立法中，管理型法规在地方性法规所占的比例，要远远超过服务型法规。现在如果探讨管理与服务的关系问题，似乎答案是非常一致的，无论是立法者，还是执法者，抑或是学者，更不用说普通民众，指向一定是服务。这种普遍的愿景，与现实是否相契合，则见仁见智、莫衷一是。在现实生活中，地方国家机关在管理和服务上都是不可偏废的，任何极端的做法都是不可取的。笔者认为，在地方政府实力强劲、政府职能转变任重道远、传统治理模式惯性仍在、普通民众的知情权、参与权、表达权和监督权的实现程度仍不理想的现实面前，期望通过地方立法一下子将局面扭转过来，则未免过于理想化了。现在的大的观念已经转变，接下来的具体制度的调整，和具体执行中的每一个环节所涉及到的观念的转变，其难度将大大超出地方立法的难度。而这些具体的，甚至是琐碎的制度和观念的转变状况，将直接决定管理和服务的实际水准。

（注：本文系作者为负责人的课题组承担的校级课题《地方立法的思路及发展方向研究》的成果，由作者撰写全文。课题组成员包括：涂克明、刘建平、胡玲莉、杜海萍、关耀富、刘鸿斌。本文的完成，得到了武汉市人大常委会法规工作室的大力支持和协助，在此表示衷心感谢。）

注 释：

① 周旺生：《地方立法概述》http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-08/ 21/content_1038081.htm。

②③杨利敏：《论我国单一制下的地方立法相对分权》，《厦门大学法律评论》第1期（2001）。

④省、自治区、直辖市的人大及其常委会的立法，省会市和较大的市的人大及其常委会的立法和民族自治地方的人大的立法。其依据是宪法第100条、116条，地方各级人大和地方各级人民政府组织法第7条、43条。省、自治区、直辖市的人民政府，省会市及较大的市的人民政府的立法。其依据是地方各级人大和地方各级人民政府组织法第60条。

⑤ 从比较法学角度，可以将我国的法制格局描述为“一国、两制、三法系（社会主义、大陆和英美）、四法域（香港法源自英美、台湾法源自日本、澳门法源自葡萄牙、大陆法源自苏联）”。

⑥秦蓁：《经济特区授权立法有关情况综述》，引自中国人大网http:// www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2009-04/14/content_1497664.htm。

⑦《中国地方立法三十年》，引自宁夏政府法制网，http://www.nxfzb.gov. cn/news.aspx?n=1807。

⑧截至2010年1月，武汉市除现行有效的84件地方性法规之外，还修改50件次法规、废止18件法规。

⑨郑辉：《上海人大立法三十年：历程、经验、前瞻》，引自人大与议会研究网http://www.e-cpcs.org/newsinfo.asp?Newsid=19389。

⑩裴智勇：《开门立法是良方》，引自中国人大网http://www.npc.gov. cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2009-12/02/content_1528375.htm。