统筹低碳城乡协调发展研究

冯占民

(中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022)

观察与思考

统筹低碳城乡协调发展研究

冯占民

(中共湖北省委党校，湖北 武汉 430022)

发展低碳经济已经成为经济社会发展的方向。在城乡一体化建设加速发展的背景下，如何统筹低碳城乡协调发展将是一个重要议题。本文从低碳城乡规划、低碳城乡建设、低碳城乡管理三个层次，构建统筹低碳城乡协调发展的“三位一体”的机制，以实现低碳城乡协调发展，构建和谐美丽的低碳新家园。

低碳城乡 统筹 发展

在全球气候变暖的大背景下，发展低碳经济已经成为大势所趋，也必将成为未来城乡建设的主要内容。2010年中共中央一号文件明确提出，要协调推进工业化、城镇化和农业现代化，把统筹城乡发展作为全面建设小康社会的根本要求，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。因此，新时期如何推动低碳城乡协调发展必将成为未来统筹城乡协调发展的重要议题。笔者认为，在城乡“二元结构”分割的背景下，要实现低碳城乡协调发展，必须立足现实，从规划、建设和管理三个层次，构建低碳城乡协调发展的“三位一体”管理机制，促进低碳城乡协调发展。

一、科学地编制低碳城乡规划

统筹低碳城乡协调发展，首先要编制低碳城乡规划。在2009中国城市规划年会上，住房和城乡建设部副部长仇保兴强调，让低碳理念贯穿城乡规划始终，实施低碳城乡发展战略尤为重要。因此，科学地编制低碳城乡规划是统筹低碳城乡协调发展的重要前提。

1、科学编制低碳城乡总体规划

低碳城乡总体规划主要是对低碳城乡的发展布局、发展目标、发展阶段、地域空间功能分区、低碳产业布局、新能源的开发利用、低碳综合交通体系等方面进行的一个总体设计、安排和描述。按照《城乡规划法》，低碳城乡总体规划可以包括低碳城市总体规划和低碳乡村总体规划。低碳城市总体规划一般包括低碳城市的发展目标，功能分区，用地布局，低碳综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类低碳专项规划等。低碳乡村总体规划的内容一般包括:乡村规划区的范围，低碳村庄空间布局，低碳住宅、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项低碳项目建设的用地布局，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护等具体安排。按照重庆区县城乡统筹规划的编制经验，在我国发展低碳经济的初期，低碳城乡总体规划的编制可以采取“城市总体规划+城镇体系规划+新农村总体规划+城乡总体规划”的模式。通过分步编制和实施规划，逐步改善城乡功能和结构，实现城乡生产要素合理配置，协调低碳城乡利益结构和利益再分配，逐步加快工业化、城市化进程，逐步消除城乡二元结构，缩小城乡差别。

2、精心编制低碳城乡专项规划

建设低碳城乡，涉及到低碳产业、低碳交通、环保等各个方面，因此，在低碳城乡总体规划的基础上，还需要精心编制低碳城乡专项规划。

一是低碳城乡产业规划。构建低碳城乡，大力发展低碳产业是关键，因此需要制定长期发展的低碳产业发展规划。发展城乡低碳产业，需坚持低碳城乡产业协调发展和因地制宜的原则，统筹城乡低碳产业发展布局，提倡循环、自然、共生的规划理念，合理地在生态空间内规划城乡低碳产业的发展，尤其是不能用“以工促农”等借口，将城市需要淘汰的落后产业或高碳产业转移到乡村，以至于给乡村生态环境带来伤害。

二是低碳城乡交通规划。低碳交通就是在日常出行中选择低能耗、低排放、低污染的交通方式。因此，制定城乡低碳交通规划首先要倡导与大力发展以公共交通优先或主导的交通模式，加强城乡轨道交通建设，大力发展城乡快速公交系统。其次是倡导绿色出行、电动车出行、公交出行等低碳出行方式，制定低碳交通基础设施规划，鼓励清洁能源和新技术在交通系统中的应用，引导城乡交通集约式发展。再次要转变传统的交通管理理念，以减排、节能为导向，改变出行方式，降低交通造成的噪声污染。

三是低碳城乡生态环境规划。制定低碳城乡生态环境规划要遵循城乡区域内自然生态系统的承载能力，重视区域生态景观的保护，根据城乡空间生态环境的承载能力制定生态环境的保护与开发规划。低碳城乡环境保护规划主要根据城乡区域内污染源的分布、污染物的排放以及外来污染发展趋势等，借助先进的技术手段，在对未来发展科学预测的基础上，制定相应的环境质量和污染物控制目标及措施，通过对城乡区域的废弃物无害化、减量化处理等手段实现区域生态环境的保护目标。低碳城乡水资源规划就是要对城乡区域内的河流、湖泊以及地下水资源现状等情况进行科学的分析和评估，以水资源的开发与保护为重点，强调控制和改善流域生态环境，避免大面积污水排放致使区域水资源受到污染等。

四是低碳城乡新能源发展规划。发展低碳经济必须大力发展太阳能等低碳新能源，因此编制低碳城乡规划必须制定低碳城乡能源发展规划。低碳城乡新能源发展规划主要包括对区域内现有能源供给与利用的现状进行深入分析，积极合理、渐进式的限制高碳能源的使用，积极推广节能新技术，大力发展适合城乡区域发展的新能源。

除上述专项规划外，低碳城乡专项规划还可以包括低碳城乡基础设施规划等。在具体制定低碳城乡规划时，可以针对不同的具体情况和发展实际制定不同的专项发展规划。

二、合理地统筹低碳城乡建设

统筹低碳城乡协调发展，必须合理地安排低碳城乡建设项目，尽量实现城市与乡村的有机结合，实现以城带乡，以乡补城，使低碳城乡建设一体化，谱写低碳城乡和谐发展的新局面。

1、统筹低碳城乡土地资源

统筹城乡土地资源就是要按照低碳经济的要求，合理开发城乡土地资源，走集约化开发利用之路，使有限的土地资源产生最大化的经济效益和社会效益，促进城乡协调发展。在现实生活当中，由于城乡二元结构的存在，使得城乡建设的过程中，城乡土地利用矛盾比较突出。一方面，城镇建设用地加速扩展，占用了大量的农村土地资源，非农用地规模迅速扩大。另一方面，农村人口居住比较分散，在地域空间上的集聚程度仍比较低，占用了大量土地。与此同时，随着我国经济的发展，农村大量的青壮年农民外出务工，导致在农村经营土地的多是留守妇女和老年劳动力，出现了耕地撂荒现象，使得农村耕地经营效益出现滑坡，降低了农村土地资源的利用率。在这种背景下，建设低碳城乡，迫切需要统筹城乡土地资源，需要在现行土地管理制度方面寻求突破，在推动城市发展的同时，着力保护农村有限的耕地资源，提高土地资源利用效益。

2、统筹低碳城乡产业协调发展

统筹低碳城乡产业协调发展就是各级政府在制定产业发展政策时，要打破城乡分割，将城市和乡村视为一个整体，统筹考虑产业的空间布局。它是统筹低碳城乡建设和发展的重要内容，也是推动城乡产业融合的需要。通过统筹城乡低碳产业的协调发展，带动乡村工业低碳化，实现城乡产业互动，最终实现低碳城乡统筹发展。一是统筹城市新兴战略产业和乡村传统产业，优化城乡产业结构，提升城乡产业综合竞争力。二是统筹城市资本技术密集型产业和乡村劳动密集型产业，形成可以发挥城乡比较优势的产业结构，拓宽就业空间，为农村剩余劳动力转移创造新的就业机会。三是通过以工促农，延长农业产业链，使农业生产链不断向加工、销售、服务一体化方向延伸，形成一个以市场为导向、专业化生产、一体化经营、社会化服务的现代农村生产经营体系。通过产业融合，使低碳城乡产业形成利益共同体，推动原材料、劳动力等生产要素在城乡产业间顺利流动，充分发挥城乡资源的综合效益，实现城乡产业优势互补，合理布局，协调发展。

3、统筹城乡生态环境建设

在低碳城乡建设中，统筹城乡生态环境建设具有非常重要的地位，尤其是农村生态环境保护占有重要地位。然而，在我国城镇化发展过程中，城市生态环境得到了各级政府的重视，农村的生态环境保护受到冷落。农村生活污染，牲畜、水产养殖污染以及农药化肥带来的污染还比较普遍。统筹低碳城乡建设，应该把城市和乡村环境作为一个不可分割的有机整体，统筹城乡生态环境保护，构建城乡一体化的生态环境保护格局。

一是建立低碳城乡经济社会发展与生态环境保护综合决策机制。在制定重大经济社会发展规划时，应依据城乡生态功能区划，充分考虑对城乡生态环境的影响，既重视城市生态环境的保护，又重视乡村生态环境的保护，合理布局，严格控制污染项目的建设，严格控制城市污染企业向农村转移，以确保低碳城乡建设中生态效益、经济效益与社会效益的统一。

二是统筹低碳城乡新能源建设。从发达国家发展实践来看，美国25%以上的玉米产量正用于提炼酒精，生产燃料。而且美国制定了到2030年生物液体燃料(乙醇)至少要替代30%的石油、到2050年要替代50%的石油的发展目标。欧盟和日本也制定了到2050年可再生能源将占总能源供应量的50%以上的发展目标。因此，统筹低碳城乡新能源建设，在发展城市新能源的基础上，更需重视农村生物质能等新能源的开发利用，加大投资力度，积极开发农村生物质能等新能源的建设，走有中国特色的农业生物质能能源发展道路［1］。

三是统筹低碳城乡项目建设环境评价。统筹低碳城乡生态环境建设，要建立统一的城乡建设项目的环境评价体系。严格制定统一的环评标准，对于规划中的城乡建设项目，在施工建设之前，积极开展建设项目的环境影响评价，对于可能造成生态环境破坏和不利影响的项目，要严格按照我国《环保法》中的“同时设计、同时施工、同时投产”的“三同时”原则，要求项目设计和建设必须制定生态环境保护和恢复措施，确保项目投产后对环境影响最小。对于可能造成生态环境严重破坏的项目，应严格评审，严格审批。这样通过统筹城乡建设项目的环境评价，将城乡生态环境保护落实到实处。

4、统筹低碳城乡基础设施建设

统筹低碳城乡基础设施建设是低碳城乡建设的基础工程，是推进低碳城乡协调发展的重要内容。在城乡统筹发展的背景下，坚持把基础设施建设重点向农村倾斜，按照城乡共建、城乡联网、城乡共享的原则，加快城乡公路交通、水电和污水及垃圾处理等基础设施建设，切实推进低碳城乡一体化发展。

首先统筹低碳城乡交通基础设施建设。加快推进低碳城乡交通基础设施向农村覆盖，打造和谐有序、高效快捷的低碳城乡交通路网体系。一是加快低碳城乡快速通道建设。按照发展低碳经济的要求，积极完善城乡铁路、轻轨和公路联网工程，构建方便快捷的城乡交通网络。二是加快推进乡村公路联网工程建设。目前，我国城市之间的公路联网建设投资较大，发展较快，为城乡公路联网奠定了基础。但农村之间的公路联网建设发展相对滞后，投资力度较小，这对统筹城乡协调发展形成了制约。建设低碳城乡，需要大力实施农村公路联网工程，加大农村公路建设的投资力度，进一步提高农村公路通达覆盖面，实现镇(乡)及村级公路互联成网。三是推进城乡客运站等交通设施建设，加大低碳经济的宣传，积极倡导民众选择低能耗、低排放、低污染的交通方式，逐步实现“联路成网、便捷出行、城乡一体”的低碳城乡交通一体化。

其次统筹城乡污水处理设施建设。城乡污水是城乡环境污染的一个重要方面。现阶段，我国城乡污水处理投入差别较大。城市污水处理设施建设较早，投资较大，农村污水处理设施投入几乎是一片空白。统筹低碳城乡建设，需要统筹建设完整的城乡污水处理系统。特别是要进一步加大对农村污水处理基础设施建设的投入，健全农村污水收集管网，建设乡村污水处理厂，逐步实现农村工业、生活污水和畜禽养殖废水的收集处理，减少乡村污水对乡村环境的污染，进而实现城乡污水处理一体化。

再次统筹城乡垃圾处理体系建设。建设低碳城乡，保护城乡生态环境，需要统筹城乡垃圾处理系统建设。一是完善城乡垃圾收集体系。建立、健全城乡环卫基础设施和再生资源系统，将城乡垃圾收集点、转运站、公厕、环卫停车场和再生资源回收站点等基础设施纳入低碳城乡建设范围，统筹城乡生活垃圾收集、转运工作，实现城乡垃圾回收全覆盖。二是加快城乡垃圾处理设施的建设。根据城乡空间布局，合理布点建设城乡生活垃圾处理厂以及各种废弃物处置中心等。全面实行生活垃圾分类收集处理，进一步降低城乡生活垃圾处理成本。三是配套完善城乡垃圾收集运输系统。按照“户集、村收、镇运、区域集中处理”的要求，建设区域垃圾贮运中转站，加强城乡生活垃圾收集运输体系建设，确保城乡生活垃圾收集、处理体系的正常运作。此外，按照低碳城乡建设要求，加大乡村基础设施的建设投资力度，加快城乡水、电、气和通讯等基础设施的建设，构筑城乡绿色生态保障体系，实现城乡基础设施共建，资源共享，协调健康发展。

三、严格地实施低碳城乡管理

统筹低碳城乡管理是构建低碳城乡的重要环节，是确保低碳城乡规划顺利实施和建设项目正常进行的保障。

1、构建适宜低碳城乡发展的行政管理体制

统筹低碳城乡管理，首先要切实破除制约统筹低碳城乡发展的体制机制障碍，逐步消除因城乡二元分割而导致的城乡管理分割，变“低碳城乡二元管理”为“低碳城乡一体管理”。

一是建立有利于统筹低碳城乡发展的行政运行机制。建设低碳城乡，首先要不断转变政府职能，创新城乡各级政府行政运行机制，改变以区域、行业、产业管理为基础的职能配置模式，加快破除一些职能部门城乡分割的行政管理体制机制，从根本上破除“城乡二元分治”的制度安排。在城乡各级政府职能配置时把农村和城市作为一个有机整体统筹考虑，适时调整市域范围内的行政区划，深化市、县两级政府机构改革，创新行政运行模式，将统筹低碳城乡建设项目审批、服务、监管等职责的重心下移到县、乡。进一步明确县级和乡(镇)人民政府的社会事物管理事权和各自应承担的责任，依法探索将部分县级行政管理职能和社会管理权限向乡镇政府延伸的路径，强化乡级政府的社会管理和公共服务的职能。

二是构建有利于低碳城乡统筹发展的行政组织体系。按照统筹低碳城乡发展的要求，逐步消除现行城乡管理体制中同一职能分属不同部门的情况，积极整合职能重叠部门，组建统筹低碳城乡综合性管理部门。尤其是在城乡建设项目审批和建设资金的管理上，可以积极探索建立低碳城乡一体化协调部门，使其按照城乡建设规划，统一部署建设项目，统一安排建设资金，使城乡建设项目更加合理，各级政府统筹城乡协调发展的积极性更高，逐渐提高低碳城乡经济社会的各种公共服务水平。

三是健全低碳城乡统筹发展的资源配置体系。通过行政管理体制改革，破除城乡之间的行政壁垒和政策障碍，建立公平的市场环境，形成有利于低碳商品、服务和土地资源等要素自由流动的统一开放、竞争有序的城乡市场管理体系，降低交易成本，以提高城乡之间劳动力资源等各种生产要素的流动速度，切实提高城乡资源的配置效率，实现城市与农村资源和市场的优势互补和良性互动，促进城乡产业结构优化升级，实现资源利用效率最大化。

2、建立适宜低碳城乡生态环境保护的管理体制

建立统一的城乡生态环境保护管理体制是统筹城乡生态环境保护的重要保障。在现有城乡环保部门的基础上，积极整合城乡环境保护部门的各种资源，打破环境保护城乡二元分管的格局，创新管理模式，明确城乡各职能环保部门环境保护的职责，加强城乡环境保护管理网络建设，形成一个信息畅通，运转协调，高效率的低碳城乡生态环境保护管理体制。

一是建立低碳城乡环境保护一体化管理格局。城市和农村的生态环境是相互统一、相互制约的，任何一方的生态环境出现问题都会影响到另一方的生态环境。因此，在统筹低碳城乡生态环境保护的过程中，将城市环境和农村环境视为一个有机联系、不可分割的整体，积极统筹城乡生态环境保护，建立城乡环境保护一体化格局，完善城乡环境保护一体化的组织体系建设，实现城乡生态环境良性互动，促进城乡社会的可持续发展，不断提高城乡居民的生活质量。

二是完善低碳城乡环境保护的体制机制。推动低碳城乡生态环境保护一体化，首先要制定统一的城乡生态环境保护制度。在现有城乡环境保护分治的制度基础上，积极完善城乡环境保护制度体系，把城市和农村生态环境作为一个整体进行制度设计，使城乡生态环境保护有法可依，有章可循。其次积极创新城乡环境保护行政组织体系，在现有城乡环境保护部门的基础上，积极创新环保部门职能，增强城乡协调环保职能，形成城乡环保部门间密切配合、分工负责、齐抓共管的良好局面，推动城乡环境保护管理全覆盖。第三建立完善城乡一体化的环保机制。包括城乡一体化的环保考核机制和问责机制，强化环保责任追究制度，明确城乡环保管理部门的环保职责，签订环保目标责任书，将其纳入城乡目标考核内容，以全面推行环保问责制。

三是建立低碳城乡环境监督预警体系。环境监督预警体系可以及时准确地预警各类环境突发事件，起到事前警示的作用，使我们能及时采取应对措施，避免各类环境污染事件的发生。2009年12月28日，国家环保部印发了《先进的环境监测预警体系建设纲要(2010—2020年)》。结合该文件的精神，强化低碳城乡环境保护，需要按照城乡生态环境监察标准化建设的要求，积极完善城乡环境监测制度体系建设，加大城乡环境监测专业队伍建设，加强监测人员业务培训，积极配备城乡环境质量监测、污染源监测、应急监测、预警监测等需要的仪器设备，完善环境执法监督体系，增强环境执法能力，为城乡生态经济建设、保护城乡环境提供科学的依据，确保城乡生态环境安全。

3、健全适宜低碳城乡发展的社会管理体制

社会管理是我国广大乡村的一个薄弱环节。统筹低碳城乡管理，要建立健全统筹低碳城乡发展的社会管理体制，构建城乡一体化社会管理网络，推动低碳城乡健康协调发展。

首先要打造一流的低碳城乡管理队伍。俗话说，“只有一流的队伍，才能干出一流的事业”。统筹低碳城乡管理需要打造一支素质高、作风硬、业务精的城乡管理队伍。一是要建立城乡一体化的城管体系。积极整合城乡城管部门职能，坚持因地制宜的原则，将城乡市场管理、治安治理等城管职能统一到城乡城管一体化体系之中。建立大城管的管理体制。二是加强城管队伍执法能力建设。积极开展素质提升工程，定期对城管部门的干部开展业务和素质培训，提升城管干部队伍的整体素质。并强化思想宣传教育，积极强化城乡城管执法人员的依法行政意识、文明执法意识、为民服务意识、廉洁自律意识，强化执法业务培训，提高执法人员的业务素质。三是完善城管队伍的监督考核体系。积极推行行政效能问责制，实施严格的惩罚制度，对城乡城管执法人员的工作进行监督考核，规范执法人员文明执法水平，打造城乡之间文明城管、和谐城管、全域城管的新气象。

其次要统筹低碳城乡社区管理。社区管理是城乡社会管理的重要环节。统筹低碳城乡管理，变散居散养为集中居住，更需要强化低碳社区管理。一是统筹城乡社区领导机构。在现有城市社区领导机构的基础上，按照城乡统筹的要求，成立城乡社区建设领导小组，统一协调城乡社区管理工作，避免城乡社区分割，多头管理。二是统筹城乡社区管理政策。根据城市社区建设经验，积极创新城乡社区的管理措施，尤其是农村社区建设和管理。制定符合农村社区发展规律的社区规划，加大农村社区服务设施建设，实现城乡社区基本全覆盖。三是统筹城乡社区资源。立足城乡社区资源，创新城乡社区服务运作模式，将城市社区服务热线积极延伸到农村社区。积极开展城市社区与农村社区结对活动，相互学习，促进城市社区服务理念向农村社区延伸，使城乡社区管理一体化。

再次要构建低碳城乡统筹就业和社会保障制度。统筹低碳城乡发展的关键是建立城乡统一的就业制度和社会保障体系，充分调动城乡劳动者的积极性。统筹城乡就业是给予农村就业与城市就业同等重要的地位和权重，通过制定公平的竞争规则，消除劳动力市场上的制度性差别、歧视和障碍，将城乡就业问题纳入城乡协调发展的政策框架之下，实施一体化的就业政策和管理体制，为劳动力在城乡之间流动创造公平、公正和竞争的市场环境。统筹城乡社保体系就是以城乡统筹的思想统领社会保障工作全局，积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度，加快建立农村最低生活保障制度，逐步提高社会化养老的程度，尽快消除社会保障的城乡分割局面。

［1］施红．统筹城乡生态环境保护对策何在［N］．中国环境报，2009－06－01．

F299．2 < class="emphasis_bold">［文献标识码］A

A

1671－2803(2010)06－0050－05

2010－10－15

冯占民(1972—)，男，河南汤阴人，中共湖北省委党校副教授，华中科技大学行政管理学院博士研究生。

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