论我国信访制度的既存缺陷与重构途径

李玲玲,雷 薇

(华北电力大学人文与社会科学学院,北京 102206)

论我国信访制度的既存缺陷与重构途径

李玲玲,雷 薇

(华北电力大学人文与社会科学学院,北京 102206)

信访制度作为一种弱救济性的行政救济手段、行政监督途径及表达民意的方式,是我党的一项政治发明,曾对社会的稳定与发展起到了重要作用。但是,由于其存在功能错位、“人治”色彩浓厚以及缺乏统一的协调、效率低下等问题,使信访制度似乎走入了“困境”,而造成这些问题的根本原因在于其制度设计的缺陷。要进一步完善信访制度,就必须重设其功能目标,整合机构,畅通信访渠道实行阳光信访。论文分析了信访制度在我国设计的初衷及定位,探讨了其存在的缺陷,提出了重构信访制度的途径与建议。

信访;信访制度;补救

改革开放以来,我国由计划经济向市场经济转轨,从传统社会向现代社会转型,各种社会矛盾和社会冲突在此过程中加剧。作为公民合法表达的渠道之一,相较于其他行政和法律的救济形式,信访具有门槛低、更直接、更全面的特点。在构建社会主义和谐社会的进程中,信访制度很大程度上起到了“减压阀”的作用,但与此同时,其自身存在的制度性缺陷又成为导致许多社会矛盾的渊源。这不但动摇了人民群众对信访制度的信心,也违背了信访制度的设计初衷。

一、我国信访制度设计初衷及其定位

信访作为一种社会活动形式,早在我国古代就已经存在并发展。但“信访”一词经历了长期历史发展才被确定下来。信访作为党政机关了解民意和化解矛盾的方式,一般是指人民群众来信来访。[1]从概念上来说,“信访”有广义和狭义之分,广义的信访是指社会组织和公民个人通过来信、走访、询问等形式针对全部国家机关及其国有企事业单位进行监督和寻求救济的一种社会活动。而狭义的信访仅指社会组织和公民个人向国家行政机关表达个人或集体诉求而进行的社会活动。

我国现代的信访制度可以说是中国共产党的一项政治发明,可以说它最先萌芽于1950年成立的中央办公厅秘书室,该室的主要职能是专门负责处理人民群众写给中央领导同志的信件,接待上访群众。政务院于1951年6月7日颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》被视为信访制度正式确立的起点。[2]

根据学者应星的研究,建国以后的现代信访制度大致可以分为三个阶段。第一阶段为大众动员型信访,时间从1951年6月到1979年1月,进行揭发和要求平反成为了这个阶段信访活动中交替出现的两大主题;第二阶段为拨乱反正型信访,时间从1979年1月到1982年2月,在这个短暂的时期内,我国经历了一次史无前例的信访潮,“信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置。人民来信数量之多,来访人数之多,重复信访和越级上访特别是进京上访之多,国家投入处理上访问题的人数之多,解决问题之多,都是史无前例的”[3];第三阶段为安定团结型信访,时间从1982年至今,大规模、持续不断的政治运动及其带来的政治偏向问题已经不复存在,化解纠纷、实现救济变成了新时期下信访活动的主题。[4]

从信访制度的发展历史可以看出其制度定位:

(一)信访是一种弱救济性的行政救济手段

与行政救济和司法救济相比,信访制度可以说是一种弱救济性的行政救济手段。信访并不具有司法争讼的强制性,从信访的程序设计和制度保障来看,它只是一项补充性的救济制度。具体来说,对行政系统的管理和监督可以说是其救济权力的来源,在行政系统内部进行通知、批示、督办等是其主要的救济手段,虽然这种救济手段本身是受到行政法的制约,但这种制约只是针对信访部门在处理涉访事项时的程序,这种程序规范以信访部门的建议诉诸司法程序为最后的底线。而信访救济的结果是涉访事项的解决、改善或者因救济失效而维持原状,由此可看出,信访制度更多的是表现出强行政性而非救济性。信访制度对于涉防事项的处理既没有法律上的义务,其处理结果也没有相应的法令约束,由此可知,我国的信访制度“固有的初衷与目的在于通达民情、疏导民意、进而保证其能够起到权力监督的作用”[5],而权利救济只是其一项辅助性的功能。

(二)信访是一种行政监督途径

信访制度作为一种行政监督途径,其所针对的事项应当只是不当的行政行为。在《信访条例》第15条和第21条中明确规定:对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访机构不予受理,但应当告知信访人依照法律、行政法规规定的程序向有关机关提出;信访人对各级人大及人大常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项,应当分别向上述机关提出。这充分说明行政复议和行政诉讼要优先于信访,也表明信访所涉及的范围只是不当的行政行为,监督是其主要的功能。然而一直以来,我国涉法类信访在信访事项中一直占有很大的比例。2004年中国社科院一个课题组在问卷调查中,发现623位上访者中有401位在上访前已经到法院起诉过,其中法院不予立案的占42.9%,认为法院不依法裁判而导致败诉的占54.9%。[6]涉法信访的数量如此之多,可以说已经对司法权威造成了影响。在我国法制建设还不健全的今天,对司法机关的监督是必不可少的,但是这种监督并不意味着可以随意的干预司法机关的活动,信访制度的行政监督功能也应该是在与法律不相违背,尊重法律的前提下所实施的。

(三)信访是一种重要的民意表达方式

信访是人民群众政治参与、利益表达的制度性方式,也是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要手段。当前,信访制度已成为人民代表大会之外人民群众表达意愿、参政议政、实施民主监督的一种最直接、最常用、制度性的群众性利益表达渠道。同时,信访制度也是反映党员干部违法违纪情况的一种主要渠道,是反腐倡廉的重要信息源。是党发动人民群众监督地方基层干部的有效手段和途径。通过信访,党和政府及其负责人能够密切联系群众,了解社会情况和民间信息,使政府能够更好的为人民服务。

二、信访制度的既存缺陷

2009年,信访形势依然严峻,政府希望通过大接访、基层官员培训等措施,集中解决“信访遗留问题”,“把不稳定因素消灭在萌芽状态”。但是在面对大批的上访民众,特别是进京上访的人群时,仍然没有出现一种行之有效的解决方案,而我国信访制度所存在的体制性缺陷可以说是根本原因。

(一)信访制度的功能错位

我国信访制度主要具有沟通、监督、调节和救济等四种功能。其中沟通功能和监督功能符合信访制度建立时保障群众民主权利,加强政府与群众联系的本意,而调节功能和救济功能则大大偏离了信访制度的民主本质和民主功能的定位,调节功能本应由司法机关、调解机关以及民间自治组织等承担,信访机关过多履行调解功能,在增加了决策成本和执行成本的同时,所获得的收益却大为下降,结果事倍功半。“将信访引入救济领域会产生许多矛盾。首先,信访的救济行为若过度,会冲击司法救济和行政救济。其次,信访救济存在制度性缺陷,即它并无权对自身受理的案件做出裁决与裁决性处理。最后,信访救济过多过滥,会使民众滋生一种信“访”不信“法”的思想,不利于社会公众法治理念的培养与强化。”[7]

(二)信访制度的“人治”色彩浓厚

目前的信访工作带有较浓重的人治色彩,中国古代社会是一个“礼治社会”,较之于对簿公堂,人们更愿意接受“无讼”师的乡里政治。时至今日,百姓心目中的“清官情结”依然根深蒂固。这里的原因,无非是我国的法制还不健全,法治还不够。“特事特办”、领导“拍板”、“批条子”等做法助长了人们企图通过特殊途径而避开正当法律途径实现自己利益的思想。这一切都在无形之中助长了人治之风,虽然信访制度在实体合法而程序不合法的基础之上可以在一定程度上解决社会问题,但是长此以往,人治思想愈加挥之不去,群众权益遭到侵害时,忽视司法而转求于信访,会导致原本不强的法制观念更加淡薄,阻碍我国全面建设法治国家的进程。

(三)信访机构庞杂、缺乏统一的协调机制

现行的信访机构庞杂繁多,归口不一。从中央到地方,各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列,这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限,各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异,而导致信息不能共享,缺乏强制力。[8]这样就造成了各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办,导致信访不断升级,各种问题和矛盾焦点向中央聚集,使进京上访的人数不断增加。

(四)集权体制下信访制度的逻辑悖论

曾有学者认为在信访制度中存在着一种逻辑悖论。[9]集权体制下的信访民众、信访官员、基层政府和中央政府作为信访制度的参与各方由于目标和手段的不同,在运用信访制度时所进行的一系列利益博弈所造成的后果是“信访困境”的根本原因。这里的逻辑悖论在于:民众越过地方政府到中央上访实际是信息在官僚层级中的跨级传递,长此以往,会对官僚层级的稳定造成影响,从而中央政府希望“将矛盾化解在地方”,通过向地方政府施压来消解上访量的倾向又使得地方政府不惜利用各种手段阻挠民众进京,由此而产生的冲突与矛盾的激烈程度甚至超过了由涉访事项所引起的矛盾本身。这种逻辑悖论说可以说是从信访制度运作角度对其缺陷所做出的一个解释。信访制度的设计初衷是中央政府希望加强对地方政府的行政监督,尽量纠正集权体制下信息传递的失真与扭曲,给广大人民群众一个相对自由的表达渠道,是一种民主的象征。然而在实际的制度运作与实践的过程中,由于没有一种良好的利益平衡机制,使得地方政府在响应中央加强信访工作的号召中,片面的追求信访量与进京上访人数的减少,而不是真正解决涉访事项,化解矛盾,从而造成大量因在上访过程中受到不公待遇而上访的案例,社会矛盾被进一步加深。

三、重构信访制度的途径选择

对于信访制度的改革与完善,有许多学者做过详细深入的研究,提出了各种合理化的建议,但是“信访救济与法治关系的两面性既预示了信访救济被纳入行政法治轨道的可能性,也表明了信访救济与法治建设相互协调的艰巨性。正因为此,笔者既不认为靠呼吁制订一个信访法就能够解决信访救济本身的一些弊端,也不认为在现阶段取消信访制度就万事大吉。”[10]由此可见,对于信访制度的进一步完善,必须要从其体制设计上想办法。

(一)重新设定信访功能目标

必须要从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题。“首先需要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标,即在把强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时,要把公民权利救济方面的功能从信访制度中分离出去,以确定司法救济的权威性。”[11]在《信访条例》中已明确规定,涉法信访将移交相应的司法机关处理,信访机构将不再受理。那么进一步,“可以在尊重行政相对人意愿的前提下,争取把相当一部分可以通过行政诉讼或复议来实现救济的案件转移到这两个渠道中去,以弥补法院和行政复议机关收案严重不足的问题,缓解信访机构因为“投诉爆炸”带来的负担问题。鉴于诉讼救济费用高,而复议救济兼有程序性和便利性的特点,可以将更多的信访案件转到复议机关来处理。这样既可以为行政相对人提供“接近正义”的免费班车,又可以使他们在复议救济所遵循的程序中、在司法最终审查权的原则中逐步认识法律,尊重法律,树立对法治的信心,学会用法律武器来维护自己的权利。”[12]总之,就是要进一步的弱化信访的行政救济功能,甚至取消其救济功能,只有这样才能解决由于信访机构责重权轻而产生的问题,也保证法律的公平正义。

(二)整合机构,规范信访部门职能权力,形成“大信访”格局

我们要加强各种社会矛盾协调机构的工作,加强组织协调,定期排查调处矛盾纠纷,发挥信访部门的协调督促检查功能,分流泄洪,真正形成党政统一领导、信访部门督促协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的“大信访”格局。一是通过基层社会治安综合治理工作网络及时了解群众关注的热点和难点问题,及时发现各种矛盾纠纷,加强组织协调,明确疏导化解责任,尽快采取措施加以解决。二是强化社会联动调处,将人民调解、行政调解和司法调解有机结合起来,特别是加强新时期人民调解工作,把各种矛盾纠纷解决在当地,解决在基层,解决在萌芽状态。三是充分发挥行政复议和仲裁在解决行政、经济纠纷方面的作用,及时纠正违法或不当的具体行政行为,公正仲裁合同纠纷和其他财产权益纠纷,大幅度减少由此引发的信访事项,分流部分信访问题。四是规范信访部门职责权力,提高信访工作质量。党政信访部门受理、交办、转办信访人提出的信访事项,承办上级交办的信访事项,协调处理重要信访事项,督促检查信访事项的处理,研究分析信访情况并提出完善政策和信访工作的建议,指导有关部门和下级的信访工作。五是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力,把社会矛盾的解决引导到司法渠道。

(三)畅通信访渠道,实行阳光信访

畅通的信访渠道是将信访制度落到实处的一个必不可少的条件。对于民众意见的有效上传起着重要的作用。为了实现渠道的畅通无阻,尊重和维护群众的信访权利,实行“阳光信访”的制度原则是十分必要的。所谓“阳光信访”就是指一种以服务人民为理念、依托现代化科技成果,结合信访工作实际特色,集“投诉、查询、服务、督办、分析、管理”等功能于一体的综合服务管理制度平台。要实现“阳光信访”,现代化信息技术的运用是必不可少的。要不断开拓新的信访渠道,建立信访工作信息系统。各级党委政府、立法及司法机关可以充分利用现有政府信息网络资源,建立本区域的信访信息平台,以实现系统在纵向上的互联互通。其次,建立政府主导、社会参与、反应迅速的信访受理机制。针对这点可以组织各种社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与,通过咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法,依法、及时合理地处理好信访人的投诉请求。要鼓励和扶持各类社会中介组织逐渐介入信访代理领域,“最终使其承担起社会领域中的社会责任,以培养与现代法治社会相适应的公民社会”。[13]

总之,信访制度作为一种中国特色的政治制度已在实践中绵延数十年,在理论界抑或实践界均未曾间断的置疑与剖析声中蹒跚而行,其所传递的执政及法治的理念,也随着自身以及相关制度对其或褒或贬的态度变换而不断变化着。制建设不完善的今天,在公民法制意识不算强的今天,信访制度作为一种表达民意的渠道起着独特而重要的作用;另一方面,其本身的制度缺陷以及所带来的种种社会问题,已经不是单纯依靠对信访制度进行改革就能消除与解决的,它只是中国政治体制改革中所遇到的困难之一,只有进一步建立健全社会主义制度,真正建立服务型政府,才能走出信访困境。

[1]现代汉语词典[M].北京:外语教学与研究出版社,2002:2137.

[2]易虹.宪政体制下我国信访制度功能的重构[J].求索,2007(4):40.

[3]刁杰成.人民信访史略[M].北京:北京经济学院出版社,1996:230.

[4]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究,2004(3):60-61.

[5]董鑫.从信访的权利性质看其制度定位[J].理论学刊,2006(6):97.

[6]赵凌.中国信访制度实行50多年走到制度变迁关口[N].南方周末,2004(11):4.

[7]梁超.制度性缺陷:现阶段我国信访的突出问题[J].中国党政干部论坛,2009(11):46.

[8]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革,2005(2):26-27.

[9]于建嵘.“信访悖论”及其出路[J].南风窗,2009(8):42-43.

[10]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究,2004(3):70.

[11]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛,2005(5):16.

[12]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究,2004(3):70-71.

[13]陈继清.我国信访制度存在的问题及其完善措施[J].中国行政管理,2006(6):19-20.

A Study on the Existent Defect and Restructured Approach of Letters and Visits System in China

LI Ling-ling,L EI Wei
(School of Humanities and Social Sciences,North China Electric Power University,Beijing 102206,China)

Being a weak measure of administrative remedy,a way of administrative supervision and a mean of expression of public opinion,the Letters and Visits system is a unique political invention of our party,which has played an important role in social stability and development.However,due to the function derangements,ruling of man,lacking of coordination and efficiency,this system seem to have stepped into a deadlock.And major cause of the problem is the invalid of institution.In order to change this situation,some key points should be taken into consideration:Reconstruct the functions of targets,integrate our government’s organizations,building a clear channel for the petition.The paper analyses the beginning of the system,then explores its existence defect and gives some advices about restructured approach of Letters and Visits system.

letters and visits;letters and visits system;remedy

D632.8

A

1008-2603(2010)05-0046-05

2010-08-30

李玲玲,女,华北电力大学人文与社会科学学院副教授,硕士研究生导师;雷薇,女,华北电力大学人文与社会科学学院硕士研究生。

(责任编辑:李潇雨)