城中村、小产权房是解决我国城镇人口住房问题的有效出路

李晓非,孙晓天

(中央民族大学民族学与社会学学院,北京 100081)

城中村、小产权房是解决我国城镇人口住房问题的有效出路

李晓非,孙晓天

(中央民族大学民族学与社会学学院,北京 100081)

当前我国的城市住房问题,已经从民生问题上升为政治问题。现有的解决手段在尚不成熟的社会主义市场经济面前,显得缺乏力度,基本丧失有效性。在这个事关亿万居民生活的关键问题上,必须寻求制度上的突破。本文认为,现有城镇土地管理体制必须变革,集体性质的土地应加入到城镇住房建设中去。城中村和小产权房的建设,是以集体性质土地解决城市居民居住问题的有效办法,应予规范改进,进而合理发展。

城市住房问题;集体土地;城中村;小产权房

自我国进入现代化过程以来,城市人口不断增加,城市规模跳跃性扩大,但城市规模的扩大速度永远赶不上城镇人口的住房需求增长速度。一方面,我们的城市规模已经成为这个星球上最大的(这似乎成为房产政策制定者踌躇犹豫的一个障碍——城市还能更大么?还敢更大么?);另一方面,城市人口的住房需求得不到基本满足(更谈不上较为充分满足)。这样一个两难局面要得以有效解决,需要在城市发展思路和现有城镇土地住房制度中寻求突破。

一、城镇人口的住房问题已经从民生问题上升为政治问题

当85%的城市居民无法满足住房需求的时候,当一个国家的部长都声称买不起房的时候,住房问题就不再是一个简单的“生活条件改善问题”和“民生问题”,而是一个重大的政治问题。在承认每个城市公民都有住在“室内空间”的权利前提下,在保证至少一对夫妻有一小套可供繁育后代的独立空间的前提下,必须从“讲政治”的高度来看待当代中国城镇人口的住房问题。无法满足巨大规模人口的基本住房需求,既有资源性问题,也有制度性问题。在资源有限的前提条件下,寻求制度性的突破是合理的和必然的。

二、在现有的“城市国有土地”的制度框架内解决城镇人口住房问题已成“死结”

经过多年的争论和博弈之后,我们已经清楚地看到,在现有的“城市土地国有”的制度框架内,基本丧失了解决城镇居民住房问题的可能:各种利益集团已经在这个制度框架内把“从一片土地到建成宜人之居”之间各个环节的“制度利益”瓜分殆尽,各种争利手段已经把初衷美好的城镇住房建设目标变成形形色色的牟利方式。在地方政府并不科学的城市发展思路下,在各个争利集团的撕咬下,有关的法律、法规、政策和实际的操作,被纠结成一个剪不断理还乱的“死结”。

而这个“死结”的最大受益者是地方政府以及已经成为中国社会道德败坏的代名词的“房地产开发商”。而最大的受害者,是城市无房、少房的居民,以及被低价征用土地的城郊(或城中村)农民。这两大群受害者,也正是当前我国最主要的社会矛盾聚集人群。电视剧《蜗居》的热播以及屡屡发生的拆迁户暴力抗法事件,已经清楚的表明了这一点。

面对这个“死结”,我们必须有清醒的认识和判断,积极主动的面对,而不能任由其发展。否则,“死结”只会越扯越紧,越拉越死。可行的办法是:在保证中国土地社会主义公有制的前提下,努力寻找新的应对方法。

三、希望在集体性质的土地上

现在的主流观点认为,应通过地方政府在“城镇国有土地”上修足够的保障性民居,来解决城市人口的住房问题。笔者认为,这种做法具有一定的理想主义色彩,在现实操作中有很大的阻力——只要土地被纳入“城镇国有”,就是落入了“地方政府所有”,那种想把已经盛到地方政府碗里的粥拿出来给百姓分利的做法,事实证明是十分困难的。多年来中央政府颁布的诸多以民为本的住房政策,都被地方政府的“能动性”化为乌有,就是明证。希望只能是在集体性质的土地上。

首先是量。巨大的可供土地数量是最好的市场调节手段。但因为制度障碍,这个量在现在无法体现为市场调节因素,因为现有法律法规不让“集体土地上的房子成为商品房”。事实上各级地方政府一直在靠大量占用城市周边的集体土地来扩大城市规模,其制度程序是:首先低价征用集体土地,借政府之手改变土地性质(把集体性质转成国有性质),然后以市场价(通常是高价)转卖。不经过这样的程序,集体土地就不能合法的变为国有土地,就不能建商品房出售。这种“一手计划、一手市场”的做法,和当年的“工农剪刀差”以及“价格双轨制”,基本是一个性质。如果突破这个制度程序,把这个剪刀模式给改革掉,那么地方政府与民争利的制度缺陷至少在这个问题上可以解决。没有了剪刀差,巨大数量的集体土地的优势就体现出来了。这是改变市场供求关系的根本。

其次,集体土地由于属于“村级集体所有”,其所有权和管理权都属于村级集体,与上级政府关系不大;与此同时,受村集体天然属性所限(小块土地,基层组织,再加上村民自治的一些掣肘),与乡镇以上的地方政府相比,村集体资源有限,野心有限,属于地产市场上的小商小贩。即使形成利益集团,也将是有限度的。因此可以作为地产市场上一个较为理想的“个体户”参与到房产建设中来。义乌的小商品为什么便宜?因为全是个体户,形不成联盟。个体户是小商品市场发展的一个瓶颈,但在关乎民生的地产市场上却是有利于民的大好事。

再次,我们相信,如果放开集体土地建商品房,房产利益集团也会逐渐侵入,村集体的上级政府也会想方设法渗透进来。但,这有一个过程——至少需要若干年时间。这若干年就会给中央政府进一步整治房产市场必要的时间。房产市场的稳步发展需要时间,但房产利益集团一直在利用各种机会不给中央政府时间,比如2008年的金融危机。

再其次,让集体土地和国有土地竞争商品房市场,对现有的房产市场的冲击是渐进的,而不是一刀斩断式的,不会导致房产市场短期内崩溃。

最后,集体土地进入房产市场,一定会有很多问题,但与巨大的房产危机相比,必须硬着头皮顶住。出现新的问题就解决新的问题。制度上的枝枝桠桠,其实都不是大障碍。关键就是地方政府的各种阻力。但只要下决心,这也不是解决不了的。

所以,和在城市国有土地上修建保障性住房相比,集体土地进入房产市场更为有效,更为根本。

四、城中村和小产权房模式是解决问题的有效途径

人民群众的智慧是无穷无尽的,创造性的制度突破往往来自于对“人的生活”最有体悟的老百姓。改革开放以来,以联产承包责任制为代表的重大制度突破,都源于人民群众的生活智慧。在解开城镇住房问题的“死结”问题上,人民群众同样显现出了无比的创造力——城中村和小产权房模式,就是这样的智慧结晶。

1.城中村

城市的土地如此有限,为解决住房问题,除了继续扩大城市规模,提高城市土地利用率成为仅有的选择。城中村,是在“城市国有土地”包围中的“集体土地”上,避开现有的“国有土地”制度障碍,以高密度的住房,集中解决了大量低收入城市人口(包括城市居民、外来农民工、蚁族)的居住模式。由于这样高密度的住宅区不符合地方政府的“发展美学”,因此被冠以“脏乱差”、“容积率过高”、“不符合消防安全”、“不利于城市管理”、“治安混乱”、“贫民窟”等恶名。但我们应该反思:城中村的这些“乱象”,有多少是可以通过更加科学、更加细致、更加人性化的管理和引导得以改进的?是完全没办法改进,还是从根本上就没想去改进?这是一方面。另一方面,在解决“城镇人口的基本住房需求”这样的重大“政治问题”面前,解决城中村的“原罪”就真的有那么迫切么?在馒头都没有的情况下,为什么一定要人家吃面包?这是大是大非问题,孰轻孰重,昭然若揭。

我们要清醒的看到,城中村是当代中国城市建设中重要的、不可或缺的有机组成部分,理由如下:

(1)城中村是容纳城市中低收入人群、解决其住房问题的“蓄水池”;

(2)城中村是未来数亿进城农民的“接待站”和“中转站”;

(3)城中村是初级创业者的孵化基地和微观产业的发展平台(如家庭产业),是保持城市发展活力和解决城市人口就业的重要途径;

(4)城中村的存在一定程度上保证了主流城区的和谐与稳定(城中村藏污纳垢的同时,也成为城市阴暗因素的“收纳箱”,便于集中管理和合理疏导)。

总之,由于城中村的功能多样,形式灵活,包容力强,成本低廉等优势,使其成为我国城市建设中不可或缺的重要组成部分,在未来较长时间内,都将发挥着不可替代的作用。因此,城中村不应该被消灭,而应该被“适度、合理的改造”并“有序存在”。随着城市的不断扩张,城中村的数量也将继续增多,这是好事,而非灾难,对城中村的认识应该与时俱进地发展,这才符合科学发展观的应有之意。

2.小产权房

在城市的周边,在“国有土地”的“制度包围圈”之外,还有着大量的“集体所有”的土地。在这里建设的“非法商品房”,被称为小产权房。小产权房之“小”,小在没有国家法律的正式承认。小产权房没有城中村的种种“乱象”,但依然为制度所不容,原因是与“伤害了城市土地管理秩序”。问题的根子,仍是因为政策制定者们抱着既有的“城市土地制度”不放——“集体土地”不属于“城市土地”,只有先转换成“国有土地”,才有资格取得“合法商品房”的出生证明。但是矛盾在于,一旦把“集体土地”转化为“国有土地”,又会重新落入既有的“城镇土地制度”的“死结”,成为利益集团的瓜分对象,仍旧无法解决城市中低收入群体的住房困难。近年来国家在小产权房问题上的政策徘徊,大概因为如此。

可以清楚的看到,在现有“城市土地国有”制度框架内,不仅无法解决现有城镇人口的住房问题,更无法应对未来数十年内即将大量涌入的进城农民的住房问题。那么,抛开既有制度包袱,用“在集体土地上建商品房”的发展模式来冲击争利集团的制度保护壁垒,建设安全、有序、和谐的城中村和小产权房,就成为在不违背社会主义土地公有制的原则前提下,解决我国城镇居民住房问题的有效途径。农村居民能够住的起房,城市居民为什么不能?显然,房屋建设成本已经不是问题,土地问题才是根本。而要解决城市土地供给问题,必须有制度改革的勇气。给予城中村和小产权房以合法地位和合理定位,重新整理城市发展思路,突破“集体土地不是城市土地”的既有观念,是当务之急。

2010年春节施行的“火车票实名制”,虽然没有根本解决中国人的春节回家难的问题,但有效堵住了“火车票利益集团”的牟利渠道。虽然实行“实名制”有巨大的成本,但在“让国人回家”的政治问题面前,政府有了出色的表现。希望在“让国人有家”的问题上,政府能够再接再厉。

[1]李培林.村落的终结:羊城村的故事[M].北京:商务印书馆,2004.

[2]苏永通.“城市角落”改造它,而非消灭它——专访中国社会科学院社会学研究所副所长李培林[EB/OL].中国社会学网,2010-04-21.

[3]李培林.巨变:村落的终结——都市里的村庄研究[J].中国社会科学,2002(1).

[4]李志生.关于城中村改造的问题[J].城市发展研究,2002(5).

[5]魏立华,闫小培.“城中村”:存续前提下的转型— —兼论“城中村”改造的可行性模式[J].城市规划,2005(7).

[6]谢志岿.化解城市化进程中的“城中村”问题[J].特区理论与实践,2003(8).

[7]沈兵明,朱云夫.“撤村建居”:城市化过程中的必然选择[J].新农村,1999(11).

[8]李志生.关于城中村改造的问题[J].城市发展研究,2002(5).

[9]曹建海.向高房价宣战[M].北京:中信出版社,2010.

[10]朱晓阳.罪过与惩罚:小村故事(1931-1997)[M].天津:天津古籍出版社,2003.

[11]朱晓阳.面向“法律的语言混乱”——从社会与文化人类学视角[M].北京:中央民族大学出版社,2008.

Urban Village and Fractional Ownership Estate are Effective Solutions to Chinese Urban Housing Problem

LI Xiao-fei,SUN Xiao-tian
(School of Ethnology and Sociology,Minzu University of China,Beijing 100081,China)

Urban housing in china today is not a people's livelihood issue but a political issue.In the face of Socialist market economy,all the means to solve this problem were invalid.On thisissue related to billionsofpeople,we should seek institutional breakthrough.The view in this text is:urban land managemant system in China must be reformed.The collective land in rural areas should be involved in real estate market to urban.The mode of urban village and fractional ownership estate are the effective solutions Chinese urban housing problem by using collective land.

urban housing;collective land;urban village;fractional ownership estate

F293.31

A

1008-2603(2010)05-0014-04

2010-09-10

李晓非,男,中央民族大学民族学与社会学学院博士研究生。

(责任编辑:王 荻)