密歇根州民权动议与美国少数族裔高等教育优惠政策

秦伟江

(华北电力大学法政系,河北保定 071003)

密歇根州民权动议与美国少数族裔高等教育优惠政策

秦伟江

(华北电力大学法政系,河北保定 071003)

密歇根州民权动议是反对“肯定性行动”的一个成功案例,它强化了加州“209提案”的示范作用,必将对美国少数族裔高等教育产生重要影响。作为妥协的产物,“肯定性行动”旨在纠正美国社会长期存在的种族歧视现象,其不可避免地会走向终结。

密歇根州民权动议;肯定性行动;少数族裔;高等教育优惠政策

2006年11月7日,美国密歇根州就“密歇根州民权动议”(Michigan Civil Rights Initiative,以下简称:MCRI)进行了公民投票,结果该项动议以58%:42%的得票率获得通过。按照该州宪法的规定,自2006年12月22日起,“MCRI”开始成为密歇根州宪法的一个修正案。“MCRI”的通过,使得密歇根州成为继加利福尼亚州(1996)、华盛顿州(1998)、佛罗里达州(2000)之后第四个通过立法来取消“肯定性行动计划”的州。“MCRI”的通过,必将会对该州的公共事业领域乃至全美公共事业领域,尤其是美国的少数族裔高等教育领域产生重要影响。本文拟围绕着“MCRI”的内容以及对美国少数族裔高等教育的影响展开讨论。

一 、“MCRI”的影响

“MCRI”的通过将会对密歇根州的就业、教育和政府合同等领域产生巨大影响,意味着“肯定性行动”在该州的终止。总体上来说,“MCRI”的通过将会对该州的公共事业领域产生两方面的影响。第一,禁止州政府、地方政府、公立学院和大学、社区学院和学区等公共机构,在就业、教育和政府合同领域中给予某些群体或者个人基于种族、性别、肤色、族裔或血统的优惠待遇。第二,禁止公共机构因为种族、性别、肤色、族裔或血统等因素而歧视任何群体或个人。

具体来说,“MCRI”的影响体现以下几个方面:(1)持续的法律挑战(法律诉讼、行政抗议和立法活动等)——反对州、县、市政当局和学区,这些地方在教育、就业或政府合同中考虑到了种族、性别、族裔和血统等;(2)少数民族或妇女获得政府合同途径的减少;(3)在公立大学中有色人种和女性教师雇员的减少;(4)使联邦最高法院在“密歇根大学招生案中的裁决无效,因为该判决允许,但并不要求在大学录取中考虑族裔因素;(5)大学新生注册中未被代表的有色人种学生数量的下降,特别是在顶级大学中;(6)在公立学院和大学中,毕业学生主体多样性的下降,会使得这些学生与用人单位无缘;(7)愿意在条件较差社区服务的律师、医生和其他专业人员的人数的下降;(8)对旨在增加途径和机会的计划和服务的修正或者终结。

“MCRI”的通过,对美国的高等教育领域将会产生重要的影响。

第一,强化了加州“209”提案的示范作用。1996年11月5日,加利福尼亚州以54%:46%的投票结果通过了“209提案”(Proposition 209),该提案已于1997年8月生效。“209提案”的核心内容就是“本州在处理公共就业、公共教育或公共合同上,不得基于种族、性别、肤色、族群或血缘而歧视或优待任何个人或团体。”[1]“209提案”虽然没有直接提到“肯定性行动”,但却在实质上取消了公共机构和公共项目领域中针对少数种族和妇女的“肯定性行动”。“209”提案通过使得加利福尼亚州成为美国历史上第一个通过公民投票的方式来决定停止在公立大学实行“肯定性行动”的州。事实上,“209”提案提供了一个反对“肯定性行动”的范例:采用公民动议的形式,通过公民投票的方式来达到目的。加州“209”提案的通过以后,美国掀起了一个全国范围的反对“肯定性行动”的浪潮,许多州采取了类似“209”提案的形式,反对将种族和性别作为制定教育政策的依据,虽然这些反对活动大部分都失败了,但有些取得了成功。1998年 12月 4日,华盛顿州通过了“Initiative 200”,成为全美第二个取消“肯定性行动”的州;2000年2月22日,佛罗里达州通过了“One Florida”,其目的也在于终止“肯定性行动”在佛州的执行。2006年11月7日,密歇根州民权动议的通过,一方面延续了加州“209”提案的做法,一方面又强化了加州“209”提案的示范作用,为后来的反对“肯定性行动”活动提供了新的范例。

第二,“MCRI”在高等教育教育的影响主要表现在招生上:少数族裔学生和女性学生升入大学人数的下降。由于“MCRI”的通过才不过一年的时间,其对该州高等教育领域的影响并未全面展现出来,但是,通过对“209”提案对加州高等教育领域影响描述可以预测到“MCRI”对密歇根州高等教育领域的潜在影响。“209提案”生效以后,加州公立高等院校取消了招生过程中的“肯定性行动”,使得加州少数族裔尤其是黑人高等教育发展陷入了低谷。在1995年,少数族裔高中毕业生人数占当年加州毕业生总数的38%和加州大学当年新生录取人数的21%,二者相差17个百分点;到了2004年,少数族裔学生占当年加州高中毕业生总人数的45%和加州大学当年新生录取人数的18%,二者相差27个百分点。加州大学伯克利分校和洛杉矶分校的少数族裔学生入学率下降最明显。1995年,伯克利和洛杉矶共录取新生7100人,非裔学生为469人(包括男性和女性);2004年,两所学校共录取新生7350人,非裔学生减少到了218人,其中男性仅为 83人[2]。2006年,洛杉矶地区有近10000名非裔高中毕业生,但却仅有96名毕业生被加州大学洛杉矶分校录取[3]。“MCRI”通过以后,美国绝大多数公立大学仍然把“肯定性行动”作为录取新生时考虑的因素之一,但有更多学校迫于压力开始限制或者放弃“肯定性行动”。

“MCRI”的通过必然会对美国少数族裔高等教育事业产生巨大影响。那么,“MCRI”为什么会被通过呢?这首先需要从“肯定性行动”在高等教育领域的应用及其对少数族裔高等教育的影响说起。

二、“肯定性行动”与少数族裔高等教育优惠政策

“肯定性行动”是美国20世纪50、60年代民权运动的产物,目的是为了改变黑人等少数族裔和妇女在政治、经济、教育等方面的弱势地位和受歧视现象,给予黑人、妇女和其他少数族裔等弱势群体的整体而不是其上层精英以摆脱社会不公正的机会和希望。

(一)肯定性行动

“肯定性行动”在美国高等教育领域中的提出和应用经历了一个长期的过程,在这个过程中的每一个阶段都以政府颁布行政命令或者立法机关颁布法律为标志,将已取得的成果确定下来。

1961年 3月 6日,肯尼迪总统签发的第10925号行政命令第一次使用了“肯定性行动”这一术语,并签署了著名的“肯定性行动”计划,目的在于消除少数民族和妇女等群体在教育、就业等领域遭受的歧视,给予所有人平等的受教育和就业机会。“肯定性行动”计划试图在升学、就业等领域给予少数民族和妇女以某些优惠照顾,补偿其在竞争能力上的不足。1964年通过的民权法案第四条提出,要对公共教育制度的各个层次进行专门调查,调查不同种族、肤色、宗教等的教育机会平等问题,为制定有针对性的公共政策提供参考;第六条规定,禁止在接受联邦资金的教育计划中因为种族、肤色或血统而歧视任何人。另外,1964年民权法案还授权法院可以采取措施纠正各种歧视行为。1965年9月24日,约翰逊总统签署的11246号行政命令第一次使用了“目标和时间表”这样的规定,并且第一次使用了“肯定性行动计划”的字样,从而使“肯定性行动”成为一项社会政策的代名词。1966年的科尔曼报告得出结论:黑人和其他少数族裔学生的学习成绩低于白人学生的原因不在于学校物质设备方面的不足,而在于教育背景的不同,学生的家庭经济背景与学生的学习之间有着很强的相关性。科尔曼报告发布以后,美国开始在公共教育事业领域大幅度向黑人和其他弱势族裔倾斜,在中小学推行强制性黑白合校的同时,在大学招生方面普遍实行倾斜性政策,照顾黑人和其他弱势人群。1972年教育修正案第九条,在接受联邦资助的教育项目中,禁止性别歧视。1972年,OFCCP(联邦合同履行办公室)与教育部门合作颁布了《11246号行政命令高等教育实施条例》和《教育法修正案》,将“肯定性行动”的实施范围由就业领域扩展到教育、培训领域;将优惠对象的范围从少数民族扩展到妇女,而少数民族也从开始的主要针对黑人拓展到印地安人、西班牙裔人等美国社会中的其他少数族裔群体。从此,“肯定性行动”开始在美国高等教育领域中广泛应用,对美国少数族裔和妇女的高等教育事业产生了深远影响。

(二)少数族裔高等教育优惠政策

“肯定性行动”在高等教育领域的应用,使得美国少数族裔享受到了一些优惠政策,具体来说,包括以下几项:

1.特殊招生录取制度,具体讲就是降低录取标准和实施特别招生计划,保证少数族裔学生的录取比例。(1)在招生考试方面取消了种族歧视,使黑人等少数族裔学生在报考学校方面没有了限制。(2)降低录取标准。美国大学录取新生秉承精英原则,以学术标准作为录取新生的基本依据。“肯定性行动”要求大学在录取新生时考虑种族因素,对黑人等少数族裔学生给予优惠,降低录取标准。一般来说,获益于“肯定性行动”的少数族裔和女性学生的入学分数要低于其他申请者。(3)实施特别招生计划,保障少数族裔学生比例。加利福尼亚州立大学率先实施特别招生计划,在每年的招生计划中保留一部分名额,专门用于黑人等少数族裔学生。(4)财政资助。为了鼓励高等院校实施“肯定性行动”计划,美国联邦政府对实施特别招生计划的学校给予财政资助,并且开展检查监督工作,对于不按“肯定性行动”办事的学校,联邦政府有权停止并收回资助。

2.提高少数族裔大学生完成学业的经济能力。为了不使来自贫寒家庭的学生因为经济困难而辍学,美国联邦政府制定了多元化的财政资助手段,加大了对寒门学子的经济资助。主要措施有:(1)根据家庭经济困难程度和生活需要程度,联邦政府提供“以经济需要为基础的资助”来帮助那些贫寒学生;(2)设立以学术能力为标准的奖学金,用以鼓励学生的创新和发展;(3)政府创造条件,鼓励各种社会团体、宗教团体资助困难学生。虽然这些资助并不是专门为少数族裔学生设立的,但是少数族裔学生却成为最大的受益者。

3.开展补习教育。“宽进严出”的办学模式使得一部分获益于“肯定性行动”而进入大学的少数族裔学生面临着毕业的困难。为了使少数族裔学生尽快适应大学课程,美国高校有针对性地为少数族裔学生开展了补习教育,使其尽快适应大学学习的需要。

4.聘请少数族裔教师。增加大学教员中少数族裔人士和妇女的比例也是“肯定性行动”在高等教育领域得到运用的表现。哈佛大学于1973年在教员雇佣领域第一次采用“肯定性行动”,目的就是为了增加女性和少数族裔教员的比例[4]。

5.开设少数民族文化研究课程,营造多元化的校园文化氛围。20世纪70年代后,美国不少大学开始设置“西方文化”和“少数民族研究课程”,将西方文化与少数民族研究融合在一起。通过开设多元化或跨文化课程,使少数族裔学生尽快融入到校园文化中去,减轻少数族裔学生进入到主流学术的压力。目前,美国各大学和学院共设有380个黑人研究项目,至少140个院校开设了可以授予学位的黑人研究课程,大约有22所大学提供硕士学位课程,一些大学甚至还可以授予博士学位。

“肯定性行动”的实施有力地促进了美国少数族裔高等教育事业的发展。然而,在美国大学招生优惠政策体系中,对少数族裔学生享受到的优惠只是微不足道的一部分,学生运动员、校友子女、富裕家庭子女都受到了不同程度的优待,其中,校友子女的优惠最为明显。这些优惠政策的最大受益者是白人学生,可以被看作是针对白人学生的“肯定性行动”,是一种“遗留资格”(Legacy Admits)。事实上,白人学生从这些优惠政策中得到的好处要远远多于黑人。

“肯定性行动”的支持者认为,该项措施的实施有助于维护美国社会制度的公正性,缓和种族矛盾。主要表现在以下几个方面:增加了黑人等少数族裔学生进入大学尤其是一流大学深造的机会,有利于缩小黑人等少数族裔与白人之间的差距;适应了美国种族多样化的国情,有助于实现大学校园文化的多样化;受益群体范围日益广泛,涵盖了少数种族、妇女、退伍军人、残疾人和其他弱势群体。支持者认为,“肯定性行动”针对的是合格的候选人,只有当申请者的综合素质能力符合要求时才会得到支持,在对具备相同资格的两个候选人进行选择时,少数种族和女性拥有一定程度的优先权,不会导致反对者所声称的“配额制”和“反向歧视”。

三、“MCRI”的通过

“MCRI”的通过不是偶然的现象,而是全美反对公共领域尤其是高等教育领域中“肯定性行动”整体活动的一部分,是在一系列反对活动取得成功的基础上实现的。

(一)反对“肯定性行动”的观点和案例

反对派人士对“肯定性行动”的攻击主要表现在以下几个方面:(1)配额制。针对少数族裔学生的大学特别招生计划是一种配额制,它使不符合条件的人被录取,损害了白人学生的利益。(2)反向歧视。“肯定性行动”考虑种族、宗教、性别与家庭背景等因素,损害了以勤劳和美德为核心的精英原则,在大学招生中以种族为基础给予黑人等少数族裔学生优惠,造成了对白人学生的反向歧视。(3)“溢出效应”,越来越多的少数族裔积极谋求“肯定性行动”带来的好处,新移民也要求按照“肯定性行动”来给予公平待遇。(4)一些种族在社会经济生活中已经不再处于不利地位,种族因素作为照顾的标准已经不合时宜。

反对高等教育领域中的“肯定性行动”的斗争从来就没有平息过,出现了一系列司法诉讼案件。比较典型的案例有:

1.巴克诉加州大学案。这是美国联邦最高法院首次介入大学招生优惠政策的案件。加州大学招生办公室考虑到增加黑人和其他少数族裔医生的需要,削减了白人学生的录取名额,并根据“肯定性行动”制定了特别招生计划。白人青年艾伦·巴克于1973年和1974年,先后两次向加利福尼亚州立大学戴维斯分校医学院提出申请,但都被拒绝。巴克发现,戴维斯医学院通过特别招生计划录取的黑人和其他少数族裔学生中有人分数比他低,自己却未被录取,于是便将加州大学告上了法庭。1978年,联邦最高法院裁定:加州大学的招生计划违宪,巴克应该被录取;出于保证学生来源多样化的目的,加州大学在录取新生时可以将种族作为考虑因素之一,但不应该作为唯一的或者主要的因素。整体上来说,联邦最高法院的裁决支持了高等教育领域的“肯定性行动”,而裁定巴克应该被录取也反映出了美国司法界对“肯定性行动”的矛盾心态和中立立场。

2.加州“209提案”。加州“209”提案是美国历史上第一次通过公民投票的方式来反对“肯定性行动”并且取得成功的案例。“209”提案虽然没有直接提到“肯定性行动”,但却在实质上取消了公共机构和公共项目领域中的针对少数种族和妇女的“肯定性行动”。加州“209”提案提供了一个反对“肯定性行动”的范例,影响巨大。

3.密歇根大学招生政策案。“密歇根大学招生政策案”是 Grutter v.Bollinger和 Gratz v.Bollinger两个案件的合称,这也是自1978年“巴克诉加州大学案”以来,最高法院再次介入高校招生优惠政策案。Grutter案的原告声称自己之所以被拒绝是因为密歇根大学法学院将种族看作招生政策的考虑因素,这样的招生政策给予了来自少数民族的申请者比那些非少数民族申请者更大的被选择的机会。Gratz案的原告控告密歇根大学考虑种族因素,给予少数民族申请者以加分优惠[5]。

2003年6月23日,美国联邦最高法院对“密歇根大学招生政策案”作出了两项裁决。在Grutter案中,最高法院裁定密歇根大学法学院在招生时可以考虑学生的少数族裔身份,同时否定了密歇根大学的本科招生计划,认为该计划实际上是一种定额分配制度。在 Gratz案中,最高法院裁定密歇根大学在招生过程中给予少数族裔学生自动加20分的优惠政策是不合适的。联邦最高法院的裁决表明:大学有权采取优先录取少数族裔学生的招生政策,但优先的范围应该是有限度的,这必将深刻影响到美国所有高等教育机构。

“密歇根大学招生政策案”引起了社会各界的广泛关注。有人指出,“Grutter案是个正确的决定,而 Gratz案则是个大错误。”[6]密歇根大学按照最高法院的裁决调整了其招生政策,对申请者个人能力进行多样性考虑。白宫则表示有保留地接受最高法院的裁决。“今天的裁决在校园生源多样化的目标与法律规定的平等待遇的根本原则之间寻求谨慎的平衡。”作为本项裁决的法官,桑德拉·戴·奥康纳认为“肯定性行动”是解决美国社会种族不平等问题的暂时措施,“我们估计,25年以后将不再需要采取种族优先措施”[7]。

(二)“MCRI”的通过

“MCRI”的发起和通过都与一个叫康纳雷(Connerly)的加利福尼亚人有关系。康纳雷参与了一系列反对“肯定性行动”的活动,先是发起了加州“209”提案的投票活动,此后又在华盛顿州和佛罗里达州从事相关的活动。在联邦最高法院对密歇根大学招生政策案作出裁决两周后,康纳雷表示他将像“209”提案那样,发起一项请愿活动,目的就是为了把一项反对肯定性行动的措施列入密歇根州投票表决内容中去[8]。事实上,他确实这样去做了,并且提供资金支持“MCRI”的公民投票活动。

“MCRI”在本质上与加州“209提案”相同,都是作为该州宪法的修正案,但也有区别,那就是密歇根大学、密歇根州立学、韦恩大学出现在投票表决内容上,而加州大学并未出现在“209”提案的表决内容上。而华盛顿州的“Initiative 200”则是作为该州的一项新法令被通过的。

“MCRI”名义上是一个“民权”动议,实际上并没有完善或者增加任何公民权利。早在1976年,密歇根州就通过了“Elliott—Larsen Civil Rights Act”,反对在就业、教育、公共服务和公共设施中基于种族、性别、肤色、血统、年龄、身高、体重、宗教、家庭或者婚姻状况的歧视。对于保护公民权利来说,那就是适当执行联邦和该州民权法令。

事实上,“MCRI”仅适用于公共部门,对私人部门不具约束力。即使在公共部门中,如果联邦拨款中有实施“肯定性行动”的附加条款,“MCRI”在这种情况中也是不适用的。另外,在2006年12月23日之前,法院做出的判决不受“MCRI”影响。

“MCRI”的反对者认为,“民权动议的通过将会阻止在健康护理、教育、合同和执法等关键领域消除性别和种族不平等的努力,同样也会使2003年联邦最高法院在 Grutter案中的裁决无效,该裁决支持了‘肯定性行动’作为密歇根大学追求多样性的一个工具。”[9]“MCRI”的支持者则认为,MCRI不会全面禁止“肯定性行动”,它禁止的是基于种族、性别、肤色或者血统而在就业、教育或合同上给予群体或个人以优惠待遇的“计划”[10]。支持者主张取消“肯定性行动计划”,反对者主张继续执行“肯定性行动”,二者的斗争“很有可能会以法院诉讼开始。”[11]

四、“肯定性行动”的前景

“肯定性行动”的前景在很大程度上是由美国政治发展的进程来决定的,两党竞争的政党体制决定了在相当长时期内“肯定性行动”会成为党派竞争的工具,不会在短期内被取消。

美国著名宪法学家 Katyal认为,种族因素可以作为大学招生时考虑的因素之一,肯定性行动应该是“合乎宪法的”[12]。在大学招生和教员雇佣上的“肯定性行动”要立足于追求学生和教员主体来源多样性在教育上带来的好处;集体公平,或者说是对受歧视群体的补偿;分配的正义,确保不使任何群体处于明显的和顽固的不利地位[13]。密歇根州民权动议案以后,美国多数大学仍然会在招生时采用“肯定性行动”,仍然会考虑种族因素,但是“肯定性行动”在高等教育领域的运用以及少数族裔高等教育的发展将会是一条充满荆棘之路。

“肯定性行动”在肯定平等的个人机会的同时,又力求平等的群体表现,自身充满了矛盾。“肯定性行动”是一个充满悖论的计划:少数族裔学生享有平等的权利进入到申请人队伍中去,但精英原则却使他们很难排上名次;测验内容和手段在理论上对所有学生一视同仁,但主流文化的影响却使测验偏向白人,使黑人和其他少数民族学生处于不利地位;精英原则会导致少数族裔学生比例大大降低,照顾少数族裔学生则可能会导致对白人学生的反向歧视,二者都欠公正;“错误的婚姻”的心态——许多有色人种的年轻人在毫无思想准备的情况下被推进大学,这无疑是一场错误的婚姻,使他们产生了绝对的失望感[14]。悖论的存在使得“肯定性行动”在执行过程中自相矛盾。导致“肯定性行动”悖论产生的根本原因在于人人生而平等的真理与种族歧视长期存在的事实之间的悖论。一方面,长期存在的种族和性别歧视使得“肯定性行动”具有了执行的必要,“肯定性行动”也确实在一定程度上减弱了美国社会对少数族裔的歧视;但另一方面,“肯定性行动”并没有创建起真正平等、无肤色、无种族歧视的社会文化。作为一项为了纠正美国社会长期存在的种族歧视现象而采取的临时性政策,“肯定性行动”是妥协的产物。在这个意义上可以说,“肯定性行动”产生的目的就是为了将来消失,当社会中的每个群体和个人都能享受到真正公平对待的时候,“肯定性行动”也就走到了尽头。

[1]Proposition 209:Text ofProposed Law[EB/OL].http://vote96.sos.ca.gov/Vote96/html/BP/209text.htm.

[2]Patricia A.Pelfrey,Richard C.Atkinson,Opportunity in a Democratic Society:Race and Economic Status in Higher Education [EB/OL]. http://repositories.cdlib.org/cgi/viewcontent.cgi?article=1083&context=cshe.

[3]Black Student Enrollment at UCLA Plunges[EB/OL].http://www.npr.org/templates/story/.

[4]John B.Williams,Affirmative Action anHarvard,Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.523,(Sep.,1992):207-220.

[5]The Supreme Court Revisits Affirmative Action:Will Grutter and Gratz Mean the End of Bakke?(Staff Analysis)[EB/OL],[2006-02-23]http://permanent.access.gpo.gov/.

[6]Cass R Sunstein,Affirmative Action in Higher Education:Why Grutter Was Correctly Decide,the Journal of Blacks in Higher Education,No.41.(Autumn,2003):80-83.

[7]高校招生应否照顾少数族裔?[N].参考消息,2003-06-25.

[8]“One Michigan”at the Crossroads:An Assessment of the Impact of Proposal 06-02 by the Michigan Civil Rights Commission[EB/OL].[2007-03-07]http://www.michigan.gov/documents/.

[9]Initiative would set back progress on diversity[N].Detroit Free Press.2006-07-13.

[10]An Open Letter to the People of Michigan from the Michigan Association ofScholars[EB/OL].[2006-10-24]http://www.michiganproposal2.org/.

[11]Court Battle Likely on Affirmative Action[EB/OL].[2006-11-17].http://www.washingtonpost.com/.

[12]NealKumar Katyal,Why Affirmative Actionin American Colleges and Universities Should be Constitutional,The Journal of Blacks in Higher Education,No.39,(Spring,2003):96-103.

[13]Paul Brest,Miranda Oshige,Affirmative Action for Whom?,Stanford Law Review,Vol.47,No.5.(May,1995):855-900.

[14]朱世达.克林顿政府在肯定性行动中的两难处境[J].美国研究,1996(3).

Michigan Civil Rights Initiative and the Preferential Policy of Minorities in Higher Education

QIN Wei-jiang
(Dep.of Law&Politics,North China Electric Power University,Baoding 071003,China)

Michigan Civil Rights Initiative is one of the successful examples that oppose the affirmative action.The passage of Michigan Civil Rights Initiative strengthens the exemplificative function of California Proposal 209,and will bring significant influences to the minorities in higher education.As a compromise,the affirmative action aims to correct the long-standing racialism in America,and the end of affirmative action is inevitable.

MCRI;affirmative action;the minorities;higher education preferences

D920.4

A

1008-2603(2010)05-0056-06

2010-07-11

秦伟江,男,华北电力大学(保定)法政系讲师,博士。

(责任编辑:王 荻)