新形势下沿边开放城市发展策略探析——以绥芬河市为例

张成立

(绥芬河市战略研究中心，黑龙江绥芬河 157300)

［龙江商务］

新形势下沿边开放城市发展策略探析
——以绥芬河市为例

张成立

(绥芬河市战略研究中心，黑龙江绥芬河 157300)

自国家实施沿边开放战略以来，借助国家赋予边境地区的优惠政策，沿边开放城市得以快速发展。但近几年由于国内外经济形势急剧变化，政策不断调整，影响边境口岸经济社会发展的不确定因素日益增多，沿边开放城市面临诸多挑战，城市决策者必须随着形势的变化积极调整、提升城市发展策略。绥芬河市确立了由依靠优惠政策向发展特殊功能区转变、实施可持续发展战略、加快推进城乡一体化进程、多措并举提升城市软实力、加快体制改革和机制创新等发展思路和对策。

沿边开放;特殊功能区;可持续发展;城乡一体化;软实力;机制创新

经过改革开放三十多年的发展，特别是1992年国家决定实施沿边开放战略，国务院先后批准绥芬河、黑河、满洲里、珲春、二连浩特、东兴、凭祥、伊宁、塔城、博乐、瑞丽、畹町、河口、丹东14个口岸城市(镇)为沿边开放城市(镇)以来，各口岸市(县)解放思想、抢抓机遇、挖掘优势，借助国家赋予的优惠政策，凭借地缘优势、交通优势，发挥着重要的窗口、桥梁和通道作用，在与毗邻国家和地区经贸合作中的主体地位日益突显。口岸城市自身的经济实力也不断增强，培育形成了商贸旅游、进出口加工及相关服务业为主的特色主导产业，外向型经济日益活跃，走出了一条以开放促开发的特色发展之路和富裕之路。

一、新形势下沿边开放城市的功能作用日益增强

近年来，在世界区域经济合作新浪潮的推动下，我国在“与邻为善，以邻为伴”方针指引下，坚决贯彻“睦邻、安邻、富邻”的周边外交政策，努力提升沿边开放水平，积极发展与周边国家的区域经济合作，不断探索经贸合作的新模式。西南方面，中国—东盟自由贸易区已于2010年1月1日成立。西北方面，由中国与哈萨克斯坦两国元首达成的、沿中哈界河横跨中哈两国的国家级合作项目——中哈霍尔果斯国际边境合作中心(区)的建设工作正在快速有序推进，区内各项基础设施已经完工，2010年底前有望进行双向通道连接，同步封关运营。东北方面，《中国东北地区同俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(2009－2018)》得到正式批准，中国东北振兴和俄罗斯远东开发两大战略的互动对接已全面启动，辽宁省沿海经济带和吉林省长吉图开发开放先导区建设已经上升为国家对外开放战略。2009年6月，胡锦涛总书记在黑龙江省考察工作时作出了“要充分发挥地处东北亚腹地中心的区位优势，推动对俄经贸合作，使黑龙江真正成为我国沿边开放的重要‘桥头堡’和‘枢纽站’”的重要指示。目前，黑龙江省正紧锣密鼓地打造东北亚经济贸易开发区和哈牡绥东对俄贸易加工区等八大经济区。

上述形势决定了我国边境口岸城市的功能必然发生深刻转变，即由过去的单边对外开放功能转变为参与区域经济合作的多边开放前沿的功能;由单纯的“窗口”、“通道”功能向“平台”、“中心”、“基地”功能转变;由外向型经济的增长“点”向拉动周边地区的经济增长极转变。就黑龙江省而言，在东北亚区域经济一体化和中俄“两大战略”互动对接过程中，以绥芬河为代表的黑龙江省的边境口岸城市在国家和黑龙江省对外开放格局中的地位越发重要，肩负着提升沿边开放层次，增强区域竞争力、吸引力、辐射力、凝聚力的重要使命，必将成为对俄罗斯及东北亚国家产业对接的平台、项目对接的载体。借助陆海联运大通道把绥芬河打造成东北亚区域性物流中心、商贸中心指日可待。依托绥芬河综合保税区建设对俄日韩科技合作基地、进出口加工基地，为黑龙江省充分利用国内外两种资源、两个市场，加速承接发达地区资金、项目和技术转移，全面推进新型工业化进程，不断增强区域竞争力，提供了更为广阔的发展空间。绥芬河综合保税区的开发建设有利于提升绥芬河地区的开发开放水平，推进绥芬河及周边地区的产业综合开发，将绥芬河这个以边境贸易为主的城市发展成为进出口加工、国际贸易、保税仓储、商品展示等产业全面发展的黑龙江省东部地区经济增长极。

二、影响口岸发展的不利条件和制约因素不容忽视

(一)国内外调整政策对边境市(县)的主导产业造成了一定的冲击和影响

随着我国与世贸规则接轨过渡期的结束，国家赋予边境口岸和边境经济(技术)合作区的优惠政策已经弱化和淡出，尤其是国函〔2008〕92号文件中的第一项措施，即用财政转移支付替代了边境小额贸易进口税收按法定税率减半征收的政策，给黑龙江省边境贸易发展造成了不利影响。主要表现是边境贸易的避税优势消失，外贸企业竞争优势削弱，生存发展压力加大，同时导致口岸城市地方财政收入减少，自身“造血”功能削弱，可用财力不足。

俄罗斯不断提高原木出口关税，使黑龙江省进口木材的成本提高、价格上扬，一些实力较弱的中小型木材加工企业，因无法消化涨价因素而减产、停产，在一定程度上抑制了木材加工业的发展;俄收紧移民政策，严格限制中国劳务人员数量，导致境外中资企业的劳务用工紧张，企业不能达产达效;俄罗斯海关限制“手拎包”贸易，直接影响俄罗斯人到边境口岸的入境“购物游”;通过关税和技术壁垒阻碍我国汽车进入俄方市场;俄罗斯对其战略性行业实行保护，强化政府对能源、矿产等战略性资源的有效控制能力，限制外资进入某些领域，提高外商的投资门槛，阻碍了中俄产业化合作进程。

(二)国际金融危机和全球经济衰退使口岸城市发展的不确定因素增多

在我国，边境口岸的外贸企业大多是以滚雪球方式发展起来的民营企业和个体企业，其中大多自有资金有限，经济实力不强，融资困难，金融危机期间过货量和进出口贸易额一度下滑;而外向型加工企业由于缺少资金和技术投入，发展后劲不足，生产的产品大多属于初级产品或半成品，产品技术含量低，附加值不高，在国际市场上竞争力不强，因而出口份额较小;口岸城市与俄方产业链接不紧密，互动程度不高，尚不具备参与俄远东地区大项目的开发能力。从俄罗斯情况看，受金融危机影响，企业效益不佳，支付能力下降，黑龙江省对俄出口企业的收汇风险上升。而在俄远东地区的中国商户和加工企业，由于受卢布贬值影响，导致利润微薄甚至亏本经营，严重影响了对俄合作的积极性。

(三)边境市(县)对周边及腹地的拉动作用有限

黑龙江省的边境市(县)大多规模小、人口少、经济总量不大，产业结构单一，集聚经济要素的能力弱，对内辐射力不强。虽与俄罗斯进行了多年的经贸合作，但仍属于中介型的低层次贸易形式，对俄出口的各类产品中，地产品比例很小。而进口的木材、化肥、铁矿砂等原材料和资源性产品在省内落地加工、过埠增值的比重也不足1/3，边境贸易对全省经济的拉动作用有限。

(四)国内区域合作重视不够

自我国实施沿边开放战略以来，只注重以边境城市及边境经济合作区为核心的据点式开发开放，未与其他边境城市和内陆腹地之间形成卓有成效的分工与合作，没有从区域整体发展的角度推进沿边地区的开发开放。在开展国际区域合作方面，很多相邻沿边省区及边境城市经常互视对方为竞争对手而不是合作伙伴，甚至在与周边国家开展区域合作方面存在相互排斥和恶性竞争问题，从国家的角度看，这种盲目竞争会消耗大量的交易成本。行政区域相互分割问题严重，区域经济一体化进展缓慢。交通基础设施相互不对接、经济与社会政策不协调、招商引资恶性竞争等问题较为突出。

(五)俄罗斯政策多变，法律保障差

中俄毗邻边境地区的发展差距悬殊，许多俄罗斯人对中国商品、人员大量进入俄罗斯抱有怀疑和戒备心理。俄罗斯政策多变，执行政策的随意性较大;法制不健全，法律保障差，执法腐败现象屡禁不止，外商的合法权益甚至人身安全得不到充分保障，一些实力较强的中国企业对俄罗斯的投资环境存有疑虑，在一定程度上制约了中俄产业化合作的规模与层次。

三、沿边开放城市未来发展策略——以绥芬河市为例

(一)由依靠优惠政策向发展特殊功能区转变

一是放大绥芬河综合保税区效应。2010年8月30日绥芬河综合保税区正式通过了国家十部委联合验收。铁道部已经批复同意在综合保税区内建设宽、标轨铁路线，铁路站场及货场位置已经初步确定。韩国釜山港湾公社、浪潮集团、哈尔滨辅业集团、省邮政物流速递公司等十余家企业签订了入区协议，投资涉及机电、IT、LED照明设备、保健品、改性塑料、化肥加工、制冷设备、电器组装、果菜加工、珠宝、高档家具制造、物流仓储等领域，已建设标准厂房10余万平方米。绥芬河综合保税区将成为中俄边境最大的外向型产业集聚中心，建成中俄远东边境自由贸易区，消除中俄合作障碍的试验区，提升沿边开放的重要载体和平台。

二是建立中俄跨境经贸合作区。该区前身是绥芬河—波格拉尼奇内贸易综合体(以下简称中俄绥—波贸易综合体)，规划面积4.53平方公里，中方1.53平方公里，俄方3平方公里。截至目前，双方已累计投资14亿元。中方完成72万平方米的区域封闭及联检设施建设，建成8.3万平方米的国际商展中心和4.9万平方米的五星级假日酒店。俄方一侧完成80万平方米的区域封闭、联检设施和8500平方米的联络中心以及水渠、照明等配套设施。为利用好贸易综合体8000元限量产品免税交易政策，经政府与海关多次沟通，拟在现有公路口岸设立专用查验通道、区内设立专业市场，海关在区内实施验放，按相关规定操作，各方正积极运作此事。目前，绥芬河市正报请国务院同意中俄绥—波贸易综合体功能升级，并请求批准建立中俄绥芬河跨境经贸合作区，同时积极与俄方沟通，建议将俄方的一部分区域变成工业生产特别经济区，中方的建议得到了俄方的积极响应，俄方的投资主体正在履行申报手续。俄方互贸区变成工业生产特别经济区后，除保留互贸区原有功能外，重点突出生产加工功能。未来的跨境合作区集贸易、旅游、商务、会展、金融、物流、加工等多功能于一体，真正实现“人员、货物及交通运输工具在区内自由流动”，既是中俄今后开展双边经贸合作的战略支点，又是建立中俄边境自由贸易区的前期铺垫，必将成为拉动中俄两国边境地区经济发展新的增长点。

三是巩固绥芬河边境经济(技术)合作区发展成果。该区于1992年3月经国务院批准设立，是全国14个国家级边境经济(技术)合作区之一，已培育生成北山工业园区、大亚工业园区、海都机电城等多个进出口加工园区，入区企业近400家，从业人员近15000人，投资超亿元的企业达到5家，投资超过5000万元的企业达到13家，主要产品包括板材、机电、服装、食品四大类，形成了以国内外两种资源和两个市场为引导，工贸一体化的产业体系，对绥芬河调整产业结构、增强抗风险能力和综合经济实力起到了良好的促进作用。

四是辟建境外加工园区。随着我国对俄经济合作步伐的加快，企业“走出去”已成为一种趋势。境外工业园区是企业规避俄罗斯政策风险，开展集群式投资合作的重要平台，有利于形成缓冲区和缓冲机制。在“政府引导、企业运作、滚动发展、互利双赢”的原则指导下，绥芬河市积极引导、扶持企业“走出去”，已在俄罗斯远东地区辟建了波格拉尼奇内新北方工业园区、米哈伊洛夫卡工业园区和乌苏里斯克跃进工业园区，重点发展木材加工、建材生产、鞋类生产、电子产品研发组装等，被国家发改委称为“绥芬河模式”，现已成为中国企业在俄罗斯投资创业的基地，为扩大中俄两国经贸合作，承接国内产业转移提供了较为完备的功能载体。

(二)实施可持续发展战略

要从口岸城市实际出发，统筹人与自然的和谐发展，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，建立节约资源的体制和政策体系，促进资源的节约和有效利用，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

产业定位要遵循因地制宜、扬长避短的原则，着力发展新型工业，倡导低投入、高产出、少排污、可循环的生产模式，大力开展再生资源回收利用。

节约集约利用土地。要建立土地集约利用引导和激励机制，提高土地利用门槛。积极推进土地开发利用立体化，充分利用地上空间发展高层建筑、高架桥、立交桥;利用地下空间建车库、市场、停车场、人行道。要以“楼宇经济”作为招商引资的重要平台和集约利用土地资源的具体形式，鼓励工业项目建设多层、高层厂房和公寓房，并在政策上予以倾斜。

(三)加快推进城乡一体化进程

由于受气候、地形、土壤等自然条件的制约，绥芬河的农业发展乏力，第一产业对GDP的拉动作用微不足道，近年来二、三产业的迅猛发展使城乡一体化的趋势日益明显，农业家庭收入的80%来源于务工、经商。而且农业人口基数较小，随着城市经济实力的不断壮大，提供覆盖城乡的公共服务和社会保障的能力逐步增强，实现城乡一体化、最终全面实现城市化是绥芬河发展的必然趋势。

尽快消除城乡“二元”体制，统筹城乡发展，统一城乡户口，以城市治理模式取代村镇治理模式;通过产业扩张和城市扩张，扩大就业渠道，逐步吸纳农村劳动力，构建以工促农、以商富农、以城带乡的发展格局，形成多元化的农民增收机制;推进土地经营权流转，促进农村与城市融合，农民向市民转化，加大农村居民点的整合力度，积极推进“种田向能手集中、农民向城区集中、工业向园区集中”的新模式;制定优惠政策，鼓励本市辖区内的农民进城购房;适度放开外来常住流动人口的落户限制，吸引其在绥投资置业。

(四)多措并举提升城市软实力

随着城市基础设施的日益完善，城市软环境在吸引投资、支持创业中的作用变得越来越重要，区域之间发展环境的差异主要表现在软环境上。由于软环境主要表现在政府对城市或区域的管理理念、管理方式、制度设计、政治文明程度等方面，因此，一是以政府服务优化城市软环境，提升城市软实力;二是以商务会展提升城市形象力;三是以文明城市增强城市吸引力;四是以品牌城市提升城市竞争力;五是以社会和谐提升城市凝聚力;六是以中俄文化交流提升城市影响力。

实施“人才强市”战略。加大引智工作力度;与省内外高等院校合作办学，培养本地急需的实用性、复合型、创新型、创业型人才;深化推进干部人事制度改革，在更大范围、更高层次上吸引人才，形成人尽其才、才尽其用、充满活力的制度环境。

(五)加快体制改革和机制创新

1.通过区划调整扩大市域范围

从长远看，要彻底解决绥芬河的土地制约和发展空间不足问题，必须扩大市域范围，此事应作为黑龙江省对外开放的重大战略，结合绥芬河综合保税区、中俄跨境经贸合作区、黑龙江省八大经济区建设和新一轮沿边开放战略升级进行专题研究和推进。

2.建立区域协调机制，增强区域竞争力

按照平等互利、资源优化、联合开发、利益共享、共同发展的原则，打破行政壁垒，加速要素资源合理流动，加快区域合作进程，促进区域协调发展。特别要加强邻近市、县之间的联系和协作，在行政区划调整之前，绥芬河市要加大与东宁、穆棱的合作力度。2010年初，为妥善解决绥芬河市在东宁辖区内修建五花山水库的用地和移民问题，经协商，东宁县把其绥阳镇的北沟村和蔡营村暂时划归绥芬河市的阜宁镇代管，就是一个非常成功的范例。

构建跨行政区的公共平台和协作网络。建立党政协调会议制度，协商解决制约区域发展的重大问题。在党政协调会议制度的大框架下，设立不同领域和层次的协调机构，推进区域合作和协作。

鼓励跨区域的企业联合与重组，发展“飞地”经济。

3.在土地使用方面，要努力争取上级的政策支持

消除土地管理的“二元”体制，逐步减少直至彻底取消绥芬河市耕地保有量控制指标。此前应设法调减绥芬河市基本农田保护面积，将其变为一般耕地管理，作为城市建设预留地，以便日后快捷办理农转用和征地手续。与此同时，通过调减基本农田保护面积，对一些坡度较大的低产田退耕还林，防治水土流失，改善土地生态环境和城市生态环境。另外，努力争取在绥芬河市足额缴纳耕地开垦费的基础上，通过省内异地“占补平衡”补充耕地，并将土地利用年度计划由省直接下达到地方，将各类建设用地指标计划单列，单独核定农地转用指标。

通过多种渠道解决“失地农民”的基本生活和长远生计问题，尽快实现城乡社会保障制度接轨，使“失地农民”老有所养，无后顾之忧。

4.加强投资引导，激活民间资本，开展全民创业工程

截至2010年8月末绥芬河市金融机构各项存款余额达到100亿元，其中绝大部分是城乡居民储蓄存款。按户籍人口计算人均存款十万多元，应该是不缺资金，但缺投资项目。所以应出台一些政策，引导居民的消费结构由生存型、温饱型向享受型、发展型转变。大力提倡全民创业，鼓励和支持民间资本进入法律、法规和规章未禁入的一切行业和领域，鼓励机关和事业单位工作人员从事第二职业或停薪留职领办企业，激发年轻干部下基层干事创业。奖励招商引资有功人员。

各类企业登记注册时，相关部门不应设置前置性审批事项(国家有特殊规定的除外)，企业可根据需要自主调整经营范围和方式，主管部门按企业要求核定即可。简化连锁经营企业的审批手续。

5.推进融资方式创新

促进银企合作，缓解企业融资难的问题。鼓励金融机构积极推进融资方式创新，建立符合中小企业贷款业务特点的信用评级、业务流程、风险管理等制度，开发适合中小企业的信贷品种，在风险可控范围内积极拓展业务，加大信贷投放力度，在原有固定资产抵押、担保贷款的基础上，开展流动资金抵押、信用保险、股权质押等保证方式，增加贷款规模，为中小企业提供更多的资金支持;争取国家开发银行、进出口银行通过政策性贷款、股权投资等多种方式支持对俄产业合作项目;遵循国际惯例谋划包装项目，更多地使用世界银行、亚州开发银行等国际金融机构的资金;扶持各类企业在国内外上市或发行债券，多渠道推行直接融资。

［1］中共绥芬河市委书记鄂忠齐在市委八届六次全委(扩大)会议上的讲话(绥办发［2010］1号文件)．

［2］刘文俭．青岛市多措并举提升城市软实力［J］．中国城市经济，2009(12)．

［3］朱显平，邹向阳．论我国沿边开放城市的区域职能缺失［J］．东北亚论坛，2006(1)．

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1002－2880(2010)12－0004－04

(责任编辑:马 琳)