信息化背景下我国城市规划管理创新发展思路

陈铭

(南宁市规划信息技术中心副主任、博士，广西 南宁 5 3 0 0 2 2)

信息化背景下我国城市规划管理创新发展思路

陈铭

(南宁市规划信息技术中心副主任、博士，广西 南宁 5 3 0 0 2 2)

当前，我国城市规划管理信息化发展仍面临着诸多困难和挑战，未来我国城市规划管理的创新发展应着重从信息化标准建设、创新信息技术的应用以及搭建面向公众服务的信息化平台等多个方面着手。

信息化；城市规划管理；创新发展

自1980年代末，城市规划管理部门率先引入了计算机辅助制图、地理信息系统技术、卫星遥感等信息技术，[1]并结合业务工作流程、系统学原理完成了各类规划审批、监察管理信息的建设，同步开展了城市规划管理业务基础地形数据、基础遥感数据、规划设计成果专题数据、规划审批专题数据库建库、更新与服务等信息化工作。信息技术的推广应用以及对信息资源的整合利用促进了城市规划管理信息化水平的提高，提升了城市规划管理公共服务水平。本文在深入分析信息化时代背景下的城市规划管理发展现状以及当前所面临的困难与挑战的基础上，从城市规划管理工作实际需要出发，提出了其未来创新发展思路。

一、我国城市规划管理的发展现状

在信息化时代背景下，信息技术的快速发展推动了城市规划管理信息化的高速发展。规划管理、审批决策、规划监察等多个环节已广泛应用计算机网络信息、数据库技术、地理信息技术以及遥感等信息技术，规划管理工作效率、规划决策科学性得到大大提高，有效地降低了个人劳动成本和社会成本。当前，城市规划管理信息化发展主要体现在以下几个方面：

（一）基础设施信息化

1990年代初，城市规划管理信息化仍处在规划文件及报建资料单机打印、单机存储以及一些简单查询检索为特征的信息化初期阶段。随着规划审批业务量的逐年递增，以及对规划水平要求的不断提高，规划管理部门逐步实施了千兆局域网络办公环境改建，高性能服务器及存储设备升级、远程硬件系统接入设备增设，以及大幅面专业彩色打印机以及大幅面扫面集成系统等基础设施建设，为信息化快速发展提供了网络硬件环境。

（二）专题数据库建设

在“十一五”期间，各城市规划管理部门充分应用地理信息系统技术、计算机辅助设计、虚拟现实技术以及数据库技术等手段，全面推进了规划基础数据库建设，实现了各类城市规划基础数据的整合建设：运用数字化信息技术，实施用地规划、建筑规划、市政工程规划等相关审批数据库建库工作；运用航测数字化成图技术，实施建设城市区域大比例尺的数字地形图测量；运用卫星遥感信息技术，实现城市高分辨率正射影像成图和空间数据建库；运用地理信息系统技术，开展实施了城市地下综合管线综合普查，并建立管线数据库，实现了管线及其属性数字化存储；运用空间建库信息技术，完成了覆盖全市范围内城市道路数据建库与更新维护工作，包括道路红线、绿线、交叉口、横断面标高等基础数据。

（三）业务办公自动化

为适应城市规划管理工作快速发展需要，信息系统技术被广泛应用到规划管理工作中，为城市规划管理工作提供了方便、快捷的技术手段，同时提高规划管理与决策工作的效率和质量，也成为当前城市规划管理信息化建设重要内容之一。如南宁市规划管理局规划审批案件与动态规划监察图文一体化系统通过对DAP(业务基础平台)、CAD、GIS功能模块系统集成建设，实现了局内公文自动流转办理无纸化办公、规划业务审批网络办公自动化以及市局与分局业务办公平台一体化；运用CAD-GIS架构模式，实现了规划业务审批的带图作业无纸化；运用数据库技术，实现了规划审批业务档案、城市规划设计图形资料以及城市规划基础资料等资料的集中存储与统一管理。

（四）报建审查信息化

近年来，为了规范报建电子资料，避免报建资料不全而退件，降低规划接待窗口数据检查、扫描报件材料时间，有效提升规划审批工作效率，全国各城市规划管理部门已开展了电子报建系统以及规划指标校验系统的研发建设。电子报建系统与规划指标校验系统，主要是运用信息化技术手段，实现规划图形的设计成果规范标准的自动规整，报审文件规划控制指标的自动复核校验，为规划方案审批者提供了快速、准确的技术手段。

（五）城市空间数据采集信息化

遥感信息技术的飞速发展、高分辨率的卫星影像数据为城市管理提供了丰富的地表信息，同时也为城市动态变化及规划监察管理提供了翔实、可靠、直观的空间数据。城市规划管理部门通过多期高分辨遥感卫星影像数据，实现了城市现状信息的提取、城市空间变化信息监测、规划审批数据叠加分析、违章建筑信息提取等数据采集工作。遥感信息技术为大范围城市现状信息获取、快速目标判别以及规划实施情况动态监测提供了技术支持。[2]

二、我国城市规划管理创新发展面临的困难与挑战

经过20多年的发展历程，我国城市规划管理信息化建设取得了长足的发展，大量实用的专业信息系统得以建设使用，海量城市规划信息资源得以建库建设，促进了城市规划管理水平的提高，提升了城市规划公共服务水平。但随着信息化发展的不断深入，以及规划管理工作对信息技术的应用需求的不断提升，城市规划管理也面临多方面的困难和挑战。

（一）信息技术推广深度不够

随着信息化的发展，信息技术在城市规划管理、业务办理、规划监察等重要环节得以广泛地应用，实现了日常业务网络无纸化办公，实现了带图作业无纸化规划业务审批，有效地提升了工作效率和服务品质。但是在信息技术推广应用过程中，仍存在认识上的差距，例如报建方案审批环节，还不能完全采用电子信息化手段，仍以纸质签章方案材料为法律有效文件，这在一定程度上影响了规划审批工作效率；规划建设用地选址决策往往是规划管理者通过简单空间位置判别以及综合评价来实施的，缺少必要的地理空间分析以及土地价值评估模型等信息化分析过程。

（二）数据资源建设滞后于系统平台建设

以业务应用为主线，以信息平台为载体，提升规划管理服务水平是城市规划信息化建设的核心所在。例如，南宁市规划管理局已完成了规划审批案件与动态规划监察图文一体化系统、城市规划市民互动平台、城市形态控制与规划方案比较评估系统、城市规划用地数据库平台的建设，系统功能已基本满足了当前业务工作需求。但城市规划基础空间数据、社会经济统计数据等城市专题数据建库工作仍还处在初期阶段，仍存在数据不完整、更新滞后等现象，城市设计成果资料、审批成果电子资料的入库建设方面，存在信息版本过时、项目资料不全等问题，导致系统功能应用缺少准确、科学的数据支撑。数据资源建设的滞后，往往阻碍了系统平台的推广应用。

（三）信息资源共享机制不完善

规划信息化的必然结果之一是实现便捷的信息资源共享。[3]城市规划管理工作往往涉及到城市土地、房产、城管、供排水、环卫、园林、市政、公交、燃气、电力、地质、测绘等各个行业，彼此之间的数据共享显得尤为重要。但目前在信息化快速发展、信息技术广泛应用于规划管理工作中的同时，仍然经常会遇到数据不完整、信息不对等、数据重复建设等诸多问题，归根到底是因为受信息资源共享的制约。一方面这是由于个别行业部门还持着数据资源属于本单位财富资源的狭隘观念，坚持数据资源独有独享；另一方面是由于各个行业部门之间缺少统一的、规范化、标准化的数据资源共建共享机制，导致一个单位一套标准一套数据，难以建立规范的行业数据提取、共享、更新体系。此外，单位信息化建设过程中，缺少“整体规划、分布实施”建设策略，采用一个系统、一个体系、一套数据，独立设计实施，各个系统之间数据存储标准与格式均不统一，难以实现系统之间后台数据的共享与同步。

（四）公众服务信息化发展缓慢

城市规划管理是政府配置资源、协调利益、保障公平、维护稳定的重要公共政策和有效手段。[4]20多年的城市规划管理信息化发展历程，推动了城市规划管理办公网络环境设施的信息化发展、业务办公自动化发展以及业务基础数据信息化发展，这在一定程度上提升了规划管理工作效率，创造了一定的社会和经济效益。但是如何更有效地推行政务公开，促进“阳光规划”建设，做好规划服务性工作，创建阳光高效服务型机关，已成为当前城市规划管理信息化发展的重要挑战。

三、我国城市规划管理创新发展思路

当前，坚持以科学发展观为统领，以创建“阳光高效、服务型”政府机关为目标，积极推进信息技术创新，全面整合共享规划数据资源，大力推行政务公开信息化，努力建设公开、公正、廉洁、高效的政府部门，已成为信息化背景下我国城市规划管理创新发展的方向。

（一）促进城市规划信息标准化建设

城市规划信息标准化建设是跨越当前信息系统整合、数据共享制约的根本保障。信息化标准建设应从规划信息标准化基础研究与标准执行制度制定着手，推行信息标准体系的建立，[1]完善城市规划方案审批、业务管理、实施监督等业务管理流程标准及规范，构建通用应用平台及接口，规范信息资源分类及编码，制定城市规划基础数据生产、管理、质量控制、共享等标准及规范等，从而清除系统之间、行业部门之间的信息与技术共享障碍，扩展信息系统的通用性和扩展性，促进城市规划信息资源的共享建设。

（二）搭建城市规划数据共享平台

当前，信息化进程日益加快，对城市规划信息资源畅通无阻地流通和高度共享提出了更高的要求。[5]城市规划管理信息系统建设是信息化发展基础工作，而数据资源整合建设则是发挥基础作用的核心动力。城市规划数据资源整合应基于统一、规范的信息化标准，充分应用GIS技术及空间数据库等信息技术，全方位综合城市规划基础资料及城市地下空间数据，建立动态开放的城市空间数据库及信息管理平台，实现城市基础测量数据、社会经济数据、国土房产数据等城市规划管理相关行业数据的综合集成与共享建设，既满足城市规划管理工作的实施，又能服务于社会公众以及其他行业对城市规划信息的需要。

（三）推动城市规划管理决策信息化发展

城市规划管理信息化发展不应仅停留在业务流程的信息化阶段，更应推动规划管理决策的信息化发展。这主要包括两个方面：一方面是新信息技术的推广，另一方面是信息技术在城市规划管理决策中的深入应用。新信息技术的推广，应服务于规划管理、规划决策及规划实施监督工作。例如，虚拟现实技术（VR）以及三维GIS技术，通过采用三维虚拟的手段，实现对城市现状或未来的生动直观展示，并可以运用三维浏览、三维GIS空间分析、规划方案比较调整、规划指标计算、建筑日照分析、水淹分析模拟等方法推动城市规划管理从传统二维布局审批到三维城市形态风貌审批的跨越延伸。信息技术在规划管理决策中的深入应用则强调在规划管理决策过程中注重城市模型的构建、数据的分析以及信息的挖掘，为规划管理者提供必要的城市合理布局和综合安排的结论支撑，或城市工程建设方案的比选依据。[6]

（四）搭建面向公众服务的信息化平台

信息技术的广泛应用与推广推动了我国规划业务审批、城市基础数据建设等规划管理工作的信息化快速发展，但规划项目审批咨询公示、规划方案成果社会参与、城市规划监督管理的信息化发展还相对落后。搭建面向社会公众服务的城市规划信息化平台，将是未来城市规划管理信息化发展的重要延伸。[7]面向公众服务的信息化平台建设将以创建“阳光高效、服务型”政府机关为目标，以服务于公众参与城市规划决策、监督城市规划管理工作为表现，着力于优化城市规划管理工作社会环境，全面推动城市规划政务信息公开建设。例如南宁市规划管理局城市规划市民互动平台就是通过运用一体化应用开发与集成框架技术，以数字交互、可视化终端设备为基础，集城市规划设计成果海量信息查询、规划审批业务同步更新、三维虚拟城市漫游及城市影像数据对比展示于一体，与社会公众互动的“阳光规划”服务信息平台。

[1]张帆.中国城市规划的信息化时代[J].山西建筑，2009，35（5）.

[2]李枫.加强城乡规划工作 引导中国城镇化健康发展[J].创新，2007，（4）.

[3]周建军.转型期中国城市规划管理职能研究[D].上海：同济大学，2008.

[4]仇保兴.中国城市规划信息化发展进程[J].规划师，2007，23（9）.

[5]罗世栋.浅谈基于规划管理业务数据共享的WebGIS系统建设——以金山区规划局内部管理平台为例[J].上海城市规划，2008，（S1）.

[6]张录松.VR技术助推城市规划信息化[J].城市住宅，2008，（7）.

[7]谢莉娇.面向公众的公共科技服务及其价值探析[J].科技进步与对策，2010，（17）.

[责任编辑：潘丽清]

Research on the Innovative Information-Based Development of Urban Planning Administration

CHEN Ming

This article firstly analyzes in depth the achievements as well as the difficulties and challenges with regards to the development of the urban planning and administration in the times of information-based background.And then it illustrates the innovative ideas on the future development of the urban planning and administration from the aspects of the construction of information-based standard,application of innovative technology and information-based platform for the public service.

information-based；urban planning and administration；innovative development

book=115,ebook=177

C931.6

A

1673-8616（2010）06-0115-03

2010-10-08