税收政策调控收入分配差距的功能和局限性

段迎春，王健忠

（1.长春金融高等专科学校 经济管理系，吉林 长春 130028；2.吉林大学 社会科学学报编辑部，吉林 长春 130012）

税收政策调控收入分配差距的功能和局限性

段迎春1，王健忠2

（1.长春金融高等专科学校 经济管理系，吉林 长春 130028；2.吉林大学 社会科学学报编辑部，吉林 长春 130012）

改革开放以来，我国城乡居民收入水平在不断提高的同时，收入差距也迅速拉大。有必要在分析我国收入分配差距的具体表现、特征及发展趋势的基础上，通过对我国现行的有关调控居民收入分配的财税政策的梳理，阐释政府干预在国民收入分配各环节中调节收入分配的作用空间；同时针对我国税收调控收入分配效应弱化等问题，进一步论述财税政策在缩小收入分配差距中的局限性，并提出完善中国收入分配政策的建议。

收入分配差距；个人所得税；社会保障

实施改革开放并保持30年经济快速增长的中国，目前面临着一个比较严重的经济和社会问题，即收入分配差距的迅速扩大。收入差距问题往往与社会公平和正义联系在一起，从1985年到2008年，在中国的人均GDP从858元上升到22698元的同时，中国的基尼系数也从0.31上升到0.47，并在1993年就已经超过了国际公认的0.4的警戒线。①据世界银行的最新报告显示，美国5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，财富集中度远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家之一。不断扩大的收入差距成为中国未来经济持续增长的障碍和亟待解决的问题。我国居民收入分配差距在城镇内部、农村内部、城乡之间、地区之间乃至行业之间全方位存在，并且各收入群体之间收入分配差距扩大呈现出持续、快速的态势。长期以来，我国实行严格的户籍管理政策和不符合市场经济的人事制度，限制了劳动要素在城乡之间、地区之间和行业之间的合理流动，使居民通过对居住地和职业的自由选择来缩小收入差距的可能性变小。政府对缩小收入分配差距的政策目标具有多维性，可以纠正市场缺陷（失灵）。税收是政府缩小收入分配差距的重要工具，税收政策不仅可以通过税种、税基、税率的确定来调节个人收入水平和产生收入的要素条件，而且税收政策还影响政府通过财政支出对个人收入调节的资金来源。可以说，没有税收政策，对再分配的调节只能是纸上谈兵。

一、我国现行的税收政策对缩小居民收入分配差距的作用与局限性

（一）现行税制结构的缺陷制约了税收对收入分配的调节

在税收体系中，以收入水平、财产存量为基础的个人所得税和财产税对收入分配的调控力度最大。而我国现行税收制度的主体税种是增值税、消费税、营业税等间接税，个人所得税和财产税占税收总额的比重还很低。理论上，在初次分配环节中，尽管增值税、消费税、营业税对收入分配可以产生影响，但上述税种会以各种方式发生转嫁，从而无法准确判断税收的最终归宿，不能体现税收的“应能负担”原则，最终导致收入分配调节作用方向不确定。这几年我国虽然在个人所得税的征收上取得了快速发展，由1992年的32亿增长到2009年的3949.27亿，但个人所得税占全部税收的比重仅为6.6%，财产税收入只占税收总额的2.9%，处于近乎缺失的状态，而且我国的财产税大部分是对企业征收的，对调节居民收入分配基本不起作用。另外，遗产税和赠与税还没有开征。［1］

（二）个人所得税税制本身的缺陷使其调节收入分配的功能具有局限性

个人所得税与其它调节收入分配的相关税种相比，是调节收入分配能力最强的税种，在实现收入公平分配职能方面发挥着其它税种难以替代的作用。但由于现行个人所得税设计本身缺乏科学性和合理性，导致其收入公平性的实现与其调节功能的有效发挥存在较大差距，并在很大程度上背离了公平原则。目前个人所得税制不合理的表现主要有：第一，实行统一的免征额不合理。对于个人所得税的主要缴纳者——中低收入的工薪阶层来说，每月2000元的免征额过低过死，没有充分考虑每个纳税人在家庭人口、赡养、抚养、教育等方面存在着一定的差异，且这

①中国统计年鉴2009［M］.北京：中国统计出版社，2009.些差异导致的每个家庭实际负担的不同。而中低收入的工薪阶层是个人所得税的主要缴纳者，2009年来自工薪所得的税收占个人所得税总额的63%。第二，实行单一的分类税制，对收入多元化的高收入者调控功能偏弱。按现行税制，收入来源多、综合收入高的高收入阶层，除工资部分适用九级超额累进税率外，其他多项收入基本适用20%的比例税率征收，由于费用的多次扣除和比例税率的边际累退性，使其财产性收入占有的份额越大，税收负担反而越轻。

二、完善政府对居民收入差距的调控机制

调控居民收入分配差距是一项综合性系统工程，既要从源头上规范初次分配的各环节，也要通过完善税收政策，尽快建立一个覆盖居民收入运行全过程的税收调控体系，充分发挥税收调节贫富差距的作用。［2］

（一）完善财政支出政策，创造基本均等的发展机会

1.完善转移支付设计。确定中央和地方的事权划分，并据此安排相应的财权并制定相应的激励机制。减少税收返还这种对收入差距缩小不起作用的内容，扩大对落后地区的扶贫专项补助，建立几个分类拨款，特别是落后地区的农业、义务教育和基础设施、社会保障方面的财政转移性支付。对困难家庭设立相应的专项教育援助制度，如教育贷款、奖学金和勤工助学等。

2.扩大对农业的补助政策，通过增收和减负双重手段提高农民收入。中国要缩小居民收入差距，困难最大的是缩小城乡差距，要积极调整和优化农业生产结构，改革财政对农村的扶持方式。加大财政对农产品质量检验制度、建立农产品信息服务体系、农业科研、良种繁育和病虫害防治等符合“WTO”绿箱政策规则的补贴力度。把国家对粮食流通企业的补贴变为直接补贴给农民，扩大农业贷款的贴息范围，对给农业生产者提供新品种，提供化肥、农药、农膜、农用油、农业机械等进行补贴，从而提高农民的生产能力和农业收入。在大力发展农业生产的前提下，积极采取措施，将农村剩余劳动力有序地向城市转移，增加农村购买力。

（二）建立以个人所得税为主体、财产税和社会保障税为两翼、其他税种为补充的税收调控体系

首先，要进一步完善个人所得税税制改革。按照党中央提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，建立起综合与分类相结合的个人所得税制模式，科学、合理地简化和调整综合所得适用的超额累进税率表，调整级距，合理确定税率，拓宽税基，严格征管。其次，要开征同个人收入分配税收调控体系相关的税种。可支配的个人收入会用来消费和购买财产，单一的个人所得税难以形成有效的调控力度，应在个人收入环节中开征社会保障税、对存量资产开征房产税、对个人投资开征证券交易税；逐步调整消费税的征收范围，将豪宅、高档家具、高级皮毛、皮革制品等高档消费品纳入消费范围。通过增加对高档消费品和奢侈品的征税范围，取消对大众消费品的纳税等方式，发挥多税种的互补作用，综合调节个人收入分配差距。

（三）运用综合措施，增加中低收入者的收入水平

1.完善初次分配制度，提高劳动收入所占比例。我国初次分配制度不健全是导致我国劳动收入所占比例偏大的主要原因。要发挥对工资增长指导线制度、劳动力市场工资指导价位制度、人工成本预测预警制度等对收入分配的指导监控作用，进一步规范国企负责人薪酬管理制度；严格控制职务消费，积极推进事业单位工资制度改革，指导企业建立职工工资随经济效益协商调整的机制；积极落实最低工资制度，在经济增长的基础上，不断提高城镇居民的收入水平。

2.加强对垄断行业收入分配的调节和监督，促进各行业公平竞争。［3］有垄断就有暴利，暴利必然带来收入分配的不公平。所以，要打破垄断，尽可能地让各行业公平竞争，推进垄断行业的市场化改革和现代监管体系的建立；应放宽市场准入标准，鼓励社会资本进入电信、石油、银行等产业，在已形成竞争市场结构的行业中及时放开价格；限制垄断企业高利润和不合理的成本支出，抑制其产品和服务价格水平的不合理上涨；对涉及城市公共事业的供水、供气、供电等企业实施有效监管，减少消费者的不合理支出。

［1］ 闻媛.我国税制结构对居民收入分配影响的分析与思考［J］.经济理论与经济管理，2009，（4）.

［2］ 饶海琴.个人所得税调控居民收入分配差距的分层次功能［J］.上海经济研究，2010，（4）.

［3］ 高培勇.财政与民生［M］.北京：中国财经出版社，2008.

Key-words:income-distribution-differences;individual-income-tax;social-security

〔责任编辑：杨晓丹〕

The-Function-and-Limitation-of-Income-Distribution-Differences-Controlled-by-Tax-Policy

DUAN-Ying-chun1,WANG-Jian-zhong2
(1.Department-of-Economic-and-Management,Changchun-Finance-College,Changchun-130028,China; 2.Editorial-office-of-social-sciences-Journal,Jilin-University,Changchun-130012,China)

Since-the-Chinese-reform,the-income-of-both-urban-and-rural-residents-is-continuously-growing-and the-income-gap-is-also-increasing.It-is-necessary-to-analyze-the-expression,character-and-the-trend-of-the-development-of-the-income-gap,and-then-arrange-the-current-tax-policies-of-controlling-income-distribution-in proper-order-and-explain-the-function-of-the-government.Meanwhile,according-to-weakened-effect-of-income distribution,the-paper-elaborates-on-the-limitation-of-income-distribution-differences-controlled-by-tax-policy and-put-forward-some-suggestions-of-the-policy-of-income-distribution-of-China.

F810.422

A

201010-15

16716671（2010）04003102

吉林省教育厅“十一五”规划项目（吉教科文合字[2009]第284号）

段迎春（1963），女，吉林长春人，长春金融高等专科学校经济管理系教授，研究方向：财政与税收。王健忠（1954），男，吉林长春人，吉林大学社会科学学报编辑部办公室主任。