从财政性存款缴存情况看基层央行监管难问题

王庆年

（中国人民银行呼和浩特中心支行 人事处，内蒙古 呼和浩特 010020）

从财政性存款缴存情况看基层央行监管难问题

王庆年

（中国人民银行呼和浩特中心支行 人事处，内蒙古 呼和浩特 010020）

1998年以来，随着人民银行对财政性存款缴存的监管逐渐放松，金融机构出现了习惯性的逃避缴存等现象，基层人民银行在实施财政性存款缴存管理时遇到了范围难界定、职责未明确、处罚难实施、手段弱化等诸多问题。为此，要解决上述问题，则需要人民银行会同有关部门研究界定缴存的范围，从法律层面明确其管理职责，并且规范处罚依据。

财政性存款；人民银行；监管；问题；对策

财政性存款是中央银行的基础货币和重要信贷资金来源，财政存款缴存制度已经实行了27年。1998年，中国人民银行将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款划为金融机构的一般存款，财政性存款缴存总量逐渐减少，实际操作中出现了人民银行对财政性存款缴存的监管逐渐放松、金融机构出现了习惯性的逃避缴存等不容忽视的矛盾和问题。为此，笔者在调研的基础上，就如何加强和改进金融机构财政性缴存款管理进行了思考。

一、金融机构财政性存款现状

据调查，目前财政局在各金融机构开立的与财政性存款有关的账户主要有三类：一是财政在各商业银行、农村信用社分别开立专户，用于核算国家下拨的低保金、扶贫款、养老金、退耕还林资金等专项资金；二是非税务局管理的在相关金融机构开立的非税收入专户，用来核算行政事业性收费、罚没收入等非税收入资金；三是各商业银行、农村信用社核算的待报解款项等。

二、基层人民银行实施财政性存款缴存管理的难点

（一）财政性存款缴存范围难界定

1998年以来中国人民银行多次对缴存款范围的会计科目进行了调整，但有些金融机构的会计科目说明笼统，再加上有些财政性资金（如社保专户、医保专户等资金）性质复杂，基层央行对金融机构会计科目使用难以确定。如银发〔2004〕22号文件对农村信用社缴存款范围规定：农村信用社财政存款缴存范围包括“2013县级待结算财政款项”、“2014县级地方财政库款”、“2015县级财政预算外存款”、“2016财政预算专项存款”，而缴存一般性存款中也包含了其中3个科目（2013、2014、2015），区别只是财政存款缴存为二级科目代码，模棱两可的科目设置给基层央行的实际操作带来了不便。

（二）财政性缴存款管理职责未明确

现行的《中华人民共和国中国人民银行法》对财政性缴存款的监督检查至今没有明确规定，也没有制定相关的财政性存款管理办法具体规定缴存财政性存款业务的管理、监督、检查等，基层行在实际工作中检查职能定位不明确，往往按照存款准备金管理办法进行操作。2004年12月30日《中国人民银行关于加强存款准备金管理的通知》对存款准备金的管理部门做出了明确规定：货币信贷部门负责组织存款准备金管理、监督和处罚工作，会计部门（营业部门）负责存款准备金的报表审查、资金收缴和日常考核工作。而在实际工作当中，按照人民银行职责分工，目前财政性存款的缴存范围、比例、时间以及截留，迟缴或少缴等违规行为的检查和处罚主要由货币信贷管理部门负责。但是，由于缺乏法律监督机制，信贷部门难以掌握财政存款的真实情况，会计营业部门又对金融机构报送的报表资料的真实性难以作出判断，［1］同时，地方财政库款、待结算财政款项、财政预算存款等财政性存款实际上由国库部门进行管理，而基层国库部门人员少、业务量大，几乎是无暇监管。这样多头管理的结果，导致了对财政性存款缴存情况管理真空的出现。

（三）财政性缴存款违规处罚难实施

依据《金融违法行为处罚办法》第二十二条规定：“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告。没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处5万元以上30万以下的罚款”，金融机构漏缴、少缴、迟缴财政性存款等行为的最低起罚点为5万元。处罚标准相对偏高，基层央行实际处罚时难以执行。

（四）人民银行对财政性缴存款的监管手段弱

1.目前银监部门主要履行对银行业金融机构的现场检查职能。而财政性存款缴存管理作为人民银行的基础性业务，主要是通过非现场形式实施监督管理，且仅依赖于对各金融机构报表的账面审核，从而对缴存情况的真实性、完整性、准确性难以把握，这也给金融机构截留、挪用、转移财政性存款造成了可乘之机。

2.金融机构报送人民银行的报表是月（旬）度业务状况表，由于业务状况表只有一级科目的合计数据，而金融机构财政性缴存款范围有的是要按二级科目数据缴纳的，这样一来，基层央行难以及时有效地审核，给缴存款监管工作带来很大难度。并且，由于监管的缺位，发现问题无相关部门承担行政处罚、监督整改等工作，直接影响了人民银行的监管力度，同时也不利于财政性资金的安全。［2］

3.会计集中核算系统未设置自动提示功能。会计集中核算系统只有对缴存一般准备金进行自动提示信息，而没有对缴存财政存款设置自动提示功能，需要人工进行查询，不利于对缴存款的管理。

三、加强基层央行财政性存款缴存管理的建议

（一）界定缴存范围

一是建议中国人民银行会同财政部对金融机构的会计科目代号、名称及科目重新确定，统一金融机构缴存款的会计科目，规范金融机构月度报送的会计报表格式和内容，尽量消除财政存款与一般存款缴存范围重叠问题，对于金融机构会计报表中出现的二级科目，应明确其缴存性质。二是进一步明确财政性缴存款科目的核算内容，需要缴存的财政性存款科目应附有详细清晰的科目说明，从而便于基层人民银行对缴存款的日常监督和管理。

（二）明确管理职责

一是要从法律角度明确人民银行对财政性存款管理的现场检查权。完善财政性存款缴存制度，应尽快出台系统、规范、完善的《财政性存款管理办法》，对金融机构财政存款的缴存时间、范围、缴存程序和人民银行监督管理手段及相关罚则等做出具体规定，为规范财政性存款提供法律保证。二是将对财政性缴存款现场检查和非现场检查的监督责任划归国库部门，由其行使对财政性缴存款的现场检查和非现场检查，这样有利于国库部门全面掌握财政性缴存款资金的情况，有利于国库部门与税务、财政部门的沟通和联系，加强对财政性存款全额缴存的监督。

（三）规范处罚依据

根据财政性缴存款违规行为的性质和特点，区分不同情况，尽快出台对财政性缴存款违规行为的处罚规定，对发现金融机构通过有意延压票据、部分金融机构把本应纳入财政性存款科目属性的资金归属为机关团体存款或财政预算外存款，导致大量的财政性资金以一般存款的形式存放在金融机构等形式，规避缴存财政性存款的行为给予一定的处罚措施，对金融机构迟缴、少缴、漏缴财政性存款以及不报送、迟报送报表的行为给予相应处罚进行明确规定，这将有利于临柜监督人员有法可依、方便操作，维护财政性缴存款的严肃性。同时，适当降低处罚起点和标准，进一步增强基层央行违规处罚的可操作性。

（四）提高监管效能

1.理顺缴库与缴存两者关系。建议待入库款项不作为财政存款缴存，只要求按规定时间划入国库，而金融机构代理金库存款必须要作为财政存款予以缴存。如果财政存款没有及时入库，则以占用财政资金进行处罚，可适用《金融违法行为处罚办法》第二十二条；如果代理金库存款没有缴存，则作为违反缴存款规定进行处罚，适用《信贷资金管理试行办法》有关规定。

2.适当提高财政性存款缴存业务手续费标准，或对财政性存款进行计息。目前人民银行已经对国库存款按照单位活期存款进行计息，因此对财政存款也可按照活期存款计息，使商业银行代理财政缴存款获得一定的利息补偿，提高商业银行经办业务的积极性。

3.完善会计集中核算系统，增加财政性缴存款的自动提示功能。对缴存财政性科目是否计至千元也应设置提示功能，以便及时发现缴存款核算不规范现象。

［1］ 郭徐荣.财政性存款的缴存和管理中存在的问题及对策［J］.内蒙古金融研究，2010，（9）：55.

［2］ 吴德军.如何加强金融机构财政性存款缴存的监管［A］.中国金融学会国库专业委员会.2009国库研究文集［C］.北京：中国财政经济出版社，2010：42.

Key-words:financial-deposits；People's-Bank-of-China；supervision；problems；strategy

〔责任编辑：耿传辉〕

Difficult-Problem-of-Bank-Supervision-of-Primary-Central-Bank-from-the-Viewpoint-of-Financial-Deposit

WANG-Qing-nian
(Personnel-Department,Hohhot-Branch-of-People's-Bank-of-China,Hohhot-010020，China)

As-People's-Bank-of-China-has-gradually-loosened-the-supervision-on-financial-deposit-since-1998,the-financial-institutions-began-to-appear-the-phenomenon-of-habitual-escaping-from-making-the-deposits.The-primary PBC-has-come-across-many-problems-such-as-the-scope-is-difficult-to-define,the-responsibility-is-not-specific,the punishmentmeasuresarehardto-carryout,theregulationmeansare-weakening-whenimplementingthesupervision on-financial-deposits.Therefore,in-order-to-solve-the-stated-problems,it-is-necessary-for-PBC-together-with-other related-departments-to-research-and-define-the-scope-of-the-financial-deposits,clear-the-work-duties-in-the-point-of law-and-make-a-regular-punishment-basis.

F830.31

A

201011-09

1671-6671（2010）04-0001-03

王庆年（1975），男，满族，河北丰宁人，中国人民银行呼和浩特中心支行人事处科长，经济师。