以制度创新推进城市化发展

窦金波

以制度创新推进城市化发展

窦金波

从制度创新角度分析了影响中国城市化发展的因素。就农村而言，认为要把以人为本原则作为改革与创新的出发点，重点讨论了就业制度、户籍制度、农村土地制度与社会保障制度的创新。

城市化；制度创新；户籍制度；土地制度；社会保障制度

影响中国城市化进程的因素除了工业化因素外，还有制度因素。在改革开放前，以行政调控为特色的以及相关的就业制、户籍制、社会保障制、土地制等都是为重工业化战略服务的，制度安排服从经济需要。这也和其它发展中国家现代化经历的路线大致相似：“迫于外部的压力和挑战，首先从器物层面即物质技术层面启动现代化；由于物质技术的大力改进和发展，有赖于社会制度的改革和完善，于是现代化进程又推到制度层面……。”［1］然而，由于中国渐进式的改革，决定了制度改革不可能一步到位，但制度的作用却愈来愈突出，制度因素也愈来愈扮演关键角色，特别是有关阻碍农村剩余劳动力转移的传统落后的体制愈来愈成为城市化发展的障碍。制度的改革与创新已势在必行。

一、就业制度、户籍制度的改革和创新

就业制度和户籍制是紧密相联的。改革开放前我国的就业政策是城乡分离，乡村就业依附于土地，城市就业取决于计划，并用户籍制固定下来。在改革初，由于农村生产率的提高，农村需要转移大量的剩余劳动力，国家允许有技术专长的农民进入集镇经营工商业，并准许符合有关规定的农民在小集镇落户，但大中城市的门槛依然高筑，形成了中国特有的“离土不离乡，进厂不进城”的乡村工业化。1994年7月，国家颁布了《中华人民共和国劳动法》，该法第3条以法律的形式赋予农民与城镇居民一样具有平等就业的权利［2］。与就业制度相比，户籍制度要严格得多，直到1997年6月，国务院才批转了公安部的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》（国发［1997］20号）。该方案提出：“允许已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的乡村人口在小城镇办理城镇常住户口，以促进农村剩余劳动力就近、有序地向小城镇转移。”“同时继续严格控制大中城市特别是北京、天津、上海等特大城市人口的机械增长。”“改革的范围限制在县（县级市）城里的建成区和建制镇建成区。”［3］长期以来，作为无城市户籍的农民，他们仅凭个人身份证，作为流动和就业的凭证，但不能因此获得市民身份，并且在就业、福利待遇、社会保障、子女受教育等方面受到歧视，成为“二等市民”。如在就业方面把农民限制在“苦、脏、险”行业，有些城市甚至明文规定限制农民进入某些行业［4］。近年来，户籍制虽然进一步松动，一些中等城市也纷纷取消户籍制，但是效果不甚理想。因为对农民的歧视仍没有改变，农民无法在就业、福利、子女受教育等方面获得市民同等待遇，从而也阻碍了农民由农村迁向城市。农民工虽然在城市就业，但他们的根却在农村，主要消费也在农村，把应在城市的消费转移到农村的置房、置业、子女上学等。一旦时机成熟，他们便转移到农村进行创业，既影响了农民向城市的迁移，也影响了城市的消费需求对城市产业的拉动力。同时，父母和孩子的两地分居，也使农民苦不堪言，在一定程度上影响了农民孩子受教育的程度，近年来中小学生的大量流失和子女与父母的隔离不无关系。因此，各地在开放户籍制时，必须相应配套取消对农民的就业歧视，才能真正促进城市化的进程。

二、农村土地制度与社会保障制度的创新

影响户籍问题除了就业歧视以外，在户籍问题的背后还有两个基础性的问题需要解决：一是农村土地制度问题，一是社会保障制度问题，这两个基础性问题是相互关联的，难以截然分开。

由于我国人多地少，以及农村人口占绝大多数这一基本国情，我国农村土地客观上具有双重功能，既是农业生产的最主要生产资料，又是农民的社会保障手段。然而，在市场化过程中，这两种功能往往是冲突的。

如果强调农业生产作为生产资料，就要求土地作为一种生产要素资源，按照市场原则而具备流动性或可交易性，以实现土地资源的优化配置，这意味着对土地集约化和规模化经营，就势必妨碍了土地作为农民的社会保障的现实发挥。反之，若视土地为农民当前的一种社会保障，就不应该视土地为生产要素资源的性质。正是在上述这样一个特殊情景下，建国以来就形成了颇具我国特色的农村土地制度模式，其核心是农村土地制模式，并以《土地管理法》奠立框架。根据《土地管理法》规定，土地所有权和经营权归农村集体拥有，使用权则归以家庭为单位的农民。这样又造成了两个缺陷：一是使用权不充分，不包括“不使用”的补偿权；二是使用权由农户家庭拥有，这与“自然人—法人”制度体系不配套，现代社会的所有法规都不承认“家庭”这个单位。

因此，我国农村只有加强土地制度改革与创新，并配之以社会保障制度的改革和创新，才能真正解决问题。

（1）明确区分土地的所有权和经营、使用权，承认土地经营权和使用权的转让，并用法律的形式固定下来。长期以来，由于国家对土地使用权的处置没有明确的规定，也没有法律法规的界定和保障，土地使用权模糊不清，为愿意进入城镇的居民处置土地使用权带来了极大的困难。在现实生活中，他们的土地使用权或者被村委会无偿收回，成为集体股份或基层政府财政收入，或者将土地随意委托他人耕作，或者放弃经营、任意撂荒，本该作为农民补偿性收入或作为社会保障金的土地使用权就这样被废置了。因此，土地使用权进入市场流通的前提是：必须以法律的形式固定下来，赋予以法律的身份，并适当延长土地承包使用期限，可由30年延长到50年，甚至更长，并扩大农民对土地的使用权限，赋予承包的农民以适当的经营权。

（2）在市场机制下，让市场定价并赋予农民充分处置权，让农民根据市场的原则，做出明智的选择。另外，还需要政府成立非盈利性的土地管理公司，通过市场运作，承接农民愿意转让，而因一次性交纳款额较大而尚未有适当接受者的土地经营权或使用权，并给予农民以相应的土地转让报酬。

（3）进一步完善社会保障制，把农民和农民工作为社会保障的重点对象，根据农民和农民工的收入状况确定相应的低额收费标准，低保险金额，并采取灵活多样的社会保障形式。如在商品不发达的农村，可以采取实物换保障；因征地而失去土地的农村，或农民孤寡老人可以采取土地换保障［5］。另外，当农民遇到巨大灾变时也可以把土地作为抵押，在政府开办的土地管理公司获得一笔贷款，以弥补社会保障费用之不足。

只有完善了土地制和社会保障制，解决农民的后顾之忧，并取消了对农民的各种歧视，农民才能真正成为城市人，户籍开放才真正发挥应有的作用。对此，可能有人担心大量的农民会因此失去土地，变成盲流。笔者认为这样的担心是多余的，农民大都是理性的。在农村，除了贫困的大学生、孤寡老人、在城市已立稳脚跟者或走投无路的人，他们一般不会随便出售自己安身立命的土地。而走投无路者可以把土地作为抵押，在政府开办的土地管理公司获得一笔贷款，以解救急之用。通过出卖土地经营权或使用权，孤寡老人可获得社会保障，一般农村老年人也可脱离对子女的依靠；已迁入城市的农民也可获得一笔补偿性收入或作为小生意、小企业的资金，或作为养老、失业保险之用；农村贫困大学生也可解燃眉之急。此外，还可以促使农村土地的规模经营和农村产业化，促使有条件的农民向城市迁移，从而促进城市化的发展。

[1]丰子义.现代化进程的矛盾与探求[M].北京：北京出版社，1999.

[2]傅崇兰，等.中国城市发展问题报告[R].北京：中国社会科学出版社，2003.

[3]叶裕民.中国城市化之路[M].北京：商务印书馆，2001.

[4]朱庆芳.城市差别与农村社会问题[J].社会学研究，1989（2）.

[5]浩春杏.我国城市化与城市现代化中的新问题与对策[J].南京社会科学社会学研究，2004（11）.

F291.1

A

1673-1999（2010）09-0088-02

窦金波（1970-），男，河南信阳人，硕士，黔南民族师范学院（贵州都匀558000）讲师，研究方向为邓小平理论与中国现代化。

2009-12-30