论我国消费纠纷调解机制的完善

陈伟

论我国消费纠纷调解机制的完善

陈伟

消费者在遭遇消费纠纷，与经营者协商无果的情况下，会选择在有关部门的调解下解决争议，但由于我国《消费者权益保护法》对消费纠纷调解制度规定过于笼统，致使各相关职能部门的职权相互交叉，因此处理纠纷效率低下。为更好地保护消费者的权益，有必要建立由单一机构主持的纠纷调解制度。

消费纠纷；调解制度；消费者协会

一、消费纠纷调解机制及其特点

消费是在消费者与经营者之间进行的一种经济活动，是商品流通的重要环节，但由于商品交易中信息分布不对称以及商家在经营时缺乏自律，最终导致消费纠纷的出现。一旦出现纠纷，就必须予以解决，目前，我国的消费纠纷解决方式主要包括当事人协商，消费者协会调解，行政机关调解和法院诉讼。选择纠纷调解是消费者利用最广泛的维权途径。

所谓消费纠纷调解，是指由消费争议当事人以外的第三方，为促使争议的解决，对消费纠纷双方当事人所进行的劝说和协调活动［1］267。它是消费争端解决机制之一，是在不诉诸于法院的情况下，通过中立机构，在我国主要是在消费者协会，工商行政管理部门或其他有关行政机关的协调下，遵循自愿平等实事求是的原则，顺利解决消费纠纷的一种方式，与其他争端解决模式相比，消费纠纷调解机制具有如下三个方面的特点：

（一）主体身份恒定

消费纠纷调解制度的主体固定由消费者、经营者、消费者协会或行政机关三方组成，即遭遇消费侵害的消费者向有权处理消费争端的有关组织或机构提出申请，经其审查符合相应规定后受理，并通知经营者在规定的时间和地点参与调解活动。在整个过程中，受理部门必须始终保持中立平衡，不偏袒任何一方当事人。

（二）程序简便易行

在某种意义上，消费纠纷调解类似于民事仲裁，两者都是在中立的第三方主持下完成的，但前者所包含过程却更为简单随意，消费纠纷调解不以争议双方达成调解协议为前提，消费者可以随时向有权处理该纠纷的机构提出申请，只要符合申请条件，调解活动可立即实施，调解结果亦可在短时间内获知。此外，由于第三方通常是由消费者协会或工商行政管理部门充当的，具有很强的公信力，因此，达成的协议虽不具有强制力，但是在一方反悔不予执行时，可成为寻求司法救济的依据之一。

（三）维权成本低廉

消费纠纷调解机制本质上是一种非讼处理制度，相比传统诉讼争端解决机制，其拥有巨大的成本优势。由于整个调解过程从申请到受理再到达成协议都显得极为简便，既无需经历繁琐的诉讼过程，也无需耗费巨大的诉讼成本，不经法院审理就可解决问题。因此，消费者的维权成本可以被控制在较低水平内，低廉的成本促使消费者更加乐于去维护自己的合法权益，更加积极地同假冒伪劣产品作斗争。从这个意义上讲，消费纠纷调解制度确实是一种非常实用的争端处理方式。

二、我国消费纠纷解决机制存在的问题

首先，从20多年来的经济管理和经济立法实践看，我国市场管理的模式仍以行政为主导，行政机关在市场经济活动中充当裁判者的地位，过分强调行政机关的权威性，忽视其他社会组织对经济活动的协调作用，这种九个指头和一个指头的分权管理模式，再加上重实体轻程序的传统法律价值观的影响，直接导致了对非政府性组织行为规范的规定过于原则和简单，如《消费者权益保护法》第32条第4款明确规定了消费者协会可以对消费者投诉进行调解，但此条款表达颇为原则，既没有具体规定消费调解的性质、适用程序，也没有确定调解的效力［1］268，因此，在具体实践中，缺乏可操作性。与此同时没有相应法律法规的制约，整个调解过程会有很大的随意性，过程的正当性从一定程度上决定了结果的可接受性，重要的刚性环节的缺失，使得整个调解过程缺乏说服力。

其次，由于我国在产品质量监管领域存在多头管理的现象，使得本应为整体的消费市场监督管理权，被多个行政机关瓜分，如《食品安全法》第4条第3款规定工商行政部门，质量技术监督共同管理食品卫生安全。其中，质量监督机构根据《产品质量申诉处理办法》的规定，对无需追究刑事、行政责任的产品质量申诉，根据申诉人或被申诉人的请求，采用产品质量争议调解方式予以处理。质量争议的调解由被申诉人所在地的县、市级质量技术监督行政部门管辖。负责调解的质量技术监督部门征得申诉人和被申诉人的同意，调查核实申诉情况，认定有关事实［2］。

从以上的法律规定我们不难发现，多机构职权相互交叉的后果必然会造成各部门的职权被人为地不合理分割，行政执法效率低下，反映到消费纠纷调解制度上，则表现为消费者维权时无法确定申诉的机关，因为消费纠纷可能横跨产品生产—流通—销售多个环节，多机关重复管理势必会造成相关职能部门分工不明，相互推诿的情况出现，不利于调解功能的有效发挥。

第三，值得我们关注的是，经过消协调解结案的纠纷，在大多数情况下，双方当事人都会自觉履约，但不排除有个别拒不执行调解协议的“老赖”。出现这种情况的主要原因是：消费者协会是社会团体，纠纷双方经调解达成的协议并不具有强制执行的效力，调解主体即便是行政机关，仍属民事协议，无强制力，也就是说，调解协议最终执行主要取决于经营者的自觉自愿，经营者事前承诺采取相应的补救措施，但如果事后反悔，消费者和调解机关还是无权强制其履约，使得协议最终沦为一纸空文，调解变得如同闹剧一般，毫无意义，制度设计的缺陷不仅无助于消费者维权，甚至影响到了调解机关的权威，值得我们反思。

三、完善我国消费调解制度的措施

综上所述，我国消费纠纷调解制度自诞生之日起，就先天不足，要弥补缺陷，需从以下三个方面着手：

（一）调解权主体单一化

由单一组织即由消费者协会统一行使调解权，变各自为政为大权独揽，提高纠纷调解的效率。消费者协会是政府部门主导发起、并批准成立的，由消费者代表组成的，对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体，它的主要任务是保护消费者合法权益，提高消费者依法维护其合法权益的能力，受理消费者的投诉，对投诉事项进行调查、调解。我国消费者协会自1994年成立以来，在消费者权益保护方面，发挥了巨大的作用，深得消费者信赖，“投诉找消协”，几乎成为一项惯例，消协分支机构遍布全国各地，基层组织广泛，便于消费者及时与消协沟通，反映情况。因此，由消费者协会扮演指挥者的角色再合适不过了，并且，消协是社会团体法人，属非营利性机构，与被投诉的经营者基本无利益瓜葛，可以较好地保持中立，使得调解结果真实可信有说服力。

（二）调解制度规范化

基于程序规范化的需要考量，通过法律手段固定调解过程，是完善纠纷调解制度的必由之路。通常认为，程序的正当性和可预测性保证了处理结果的正确性和适法性，我国消法只简单规定了消费者协会拥有调解纠纷的职能，却无相关程序规范可以遵循，因此，制定消费纠纷调解程序规范就显得尤为重要，该规范可参照《仲裁法》的有关法条，在机构组成、人员设置、调解具体程序、调解协议效力方面作出详细规定，以便有法可依。

目前，我国某些地区已经开始了积极的尝试，并取得了良好的社会效果，如四川省通江县通过在消费者协会内部设立消费调解委员会的方式协调纠纷的解决，经过不断摸索业已建立起一套行之有效的制度模式：一是强化基层消费维权组织建设，设立由专人负责的消费调解庭，其所聘人员均经验丰富、作风正派；二是完善各项规章制度，做到有法可依，有法必依。截至今年4月底，短短10个月时间，通江县消保委人民调解委员会共受理案件103件，调解成功98件，调解成功率达到95%，履约率达100%。

（三）调解协议法律化

协议具有强制效力是完善调解机制的核心内容，否则整个调解过程，将因为无法执行而丧失意义。调解协议从本质上属于民事合同，根据合同法的相关理论，只要合同双方在平等自愿的前提下作出符合法律规范的意思表示，且这种表示不违法其内心真实的意志，那么该协议即为有效，对双方当事人都有约束力。这一论断业已得到最高人民法院的首肯，最高法早在2002年便以司法解释的形式予以了确认。基于消费者协会的性质，调解的专业性和调解人员较高的素质，赋予消费纠纷调解协议以适当的法律效力是符合法理和法律规定的。如按照2009年1月1日起开始实施的《四川省人民调解条例》规定，经人民调解达成的协议具有民事合同的性质，一方当事人毁约，另一方当事人可以向有权机关请求处理或向人民法院起诉。其中，第32条明确载明：“以金钱、有价证券为给付内容的调解协议，一方当事人不履行的，另一方当事人可以向人民法院请求支付令。”这使得调解协议履行难，反复调解、纠纷久拖不决的现象得到了根本遏制。

总之，消费是生产目的之所在，是生产者、经营者获取利益的原动力，没有消费就没有生产。切实维护好消费者的合法权益，努力建立良好的生产经营秩序，是促进社会经济发展的重要手段，符合建设社会主义和谐社会的基本要求。

[1]金福海.消费者法论[M].北京：北京大学出版社，2005.

[2]胡学军.现代消费纠纷解决机制之完善[J].商场现代化，2006（2）.

C915

A

1673-1999（2010）09-0076-02

陈伟（1984-），安徽铜陵人，安徽财经大学（安徽蚌埠233041）法学院2008级硕士研究生，研究方向为市场规制法。

2009-12-27