当前村民自治制度运行情况分析

傅郑庆

当前村民自治制度运行情况分析

傅郑庆

调查分析我国村民自治制度运行中存在的问题、矛盾及产生的原因，提出了完善村民自治制度的相关对策。

村民自治制度；问题；原因；对策

村民自治是我国社会主义民主政治制度的一项重要内容，是中国社会最基层、最广泛的政治，它是实现农民当家作主的主要形式。在村民自治深入开展的同时，出现了一些深层次的矛盾和问题，严重地影响着村民自治的发展及深化。笔者最近走访了几个乡镇及村集体，对村民自治制度的运作情况进行了调研分析。

一、村民自治制度运行现状及存在的问题

日前村级组织换届选举已经完成，今年又增加了村委女委员的专职专选，一些素质较高的村干部成为新一届村级组织经济社会发展的带头人，成为开展新农村建设、深入贯彻学习科学发展观的中坚力量。村民自治的精神和理念逐渐深入人心。民主选举扎实推进，民主决策、民主管理、民主监督有了进步。目前，各村普遍建立了村规民约及各项管理制度，建立了财务监督小组，规范了财务管理和监督，实行了村务公开和财务公开，坚持了民主评议村干部制度，乡镇加强了对村级财务的审计监督，民主管理和民主监督也有长足的进步。但也存在着一些不可忽视的问题：

第一，村民参与意识薄弱阻碍了村民自治的健康发展。我国的村民民主参与较之以前虽然发生了巨大的变化，但从总体的发展水平来看还很低下，还有很长的路要走。首先表现在民主参与上，很多地方进行的村民委员会换届选举，村民本身并没有多大的热情，只是流于形式，无参与的积极性和主动性。其次，能够保持经常性参与村内民主活动的村民少之又少，没有与自己切身利益密切相关的事他们一般不参与村里的各项政治活动。村委会只是几个“两委”成员在运作，有些村连村民代表和小组长参与村内事务都很少。

第二，乡镇与村党支部、村委会三者之间的关系有待进一步理顺。乡镇政权与村委会的关系与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来；有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用；也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。

第三，换届选举制度有待进一步完善。主要表现在：一是选举秩序混乱，选举程序有待改进。在某些村的换届选举中，出现了自由散漫的无政府现象，个别人看到自己当选的希望不大，就采取炸会、捣乱、甚至毁坏票箱等卑劣手段，阻止选举工作的正常进行，选委会根本无法维持正常的选举秩序。有些村每次换届选举候选人的较量会演变成宗族力量的叫劲，选举被宗族势力或其他社会力量操纵。二是选举程序太复杂、时间太长，一些关键环节也有待进一步规范。从选举村选委会、产生候选人到正式选举都需要花费大量的时间和精力，直接影响了群众的正常生产和生活，也给了贿选者、拉帮结派者以可乘之机。三是参选率极低。一些村多次选举，均无一个候选人获得参加投票的选民的过半数选票，由此可见，进一步规范村民民主选举工作势在必行。

第四，决策不够公开，村务公开不够规范，缺乏有效的民主监督机制。村民参与决策的渠道主要通过参加村民民主会议来体现。村民会议每年审议村委会的工作报告，并评议村委会成员的工作。但在实践中，有的村的村民会议难以召开，即便召开，一般也是走过场，人数较少；在处理村里的重大事项上，很少召开村民代表会议和村民会议，只有村委几个人决定，甚至村委会主任一人或支部书记说了算，经常造成决策失误，影响了村里的经济发展和安定团结。村务公开已经实行多年，虽然取得了一些成绩，但依然存在一些不容忽视和亟待解决的问题：一是村务公开的氛围不浓，思想认识不到位。二是公开的内容不够齐全。如有的村在公开村级财务收支情况时，将会计账簿照抄在公开栏上，一些专业术语、收支内容让群众难以看懂。三是公开过程中的民主监督力度不大。四是公开资料归档管理滞后。所有村务公开的内容没有按要求予以整理，资料零乱。

二、村民自治中存在问题的原因分析

第一，基层对村民自治制度认识上的偏差。经过多年的实践，人们对村民自治的认识提高了很多，但仍然存在这样那样的思想认识问题。一些干部尤其是部分乡镇以上党政主要负责人缺乏对实行村民自治根本目的和意义的认识，村民怎么自治、乡镇政府怎么指导的问题没有解决好。乡镇及县级以上地方政府，习惯于把村级组织作为自己的下属单位，在实际工作中习惯于“领导”而不是“指导”。而村委会对乡镇政府仍然是“下级服从上级”。有些村民对这项制度漠不关心。

第二，农村工作的特殊性和复杂性，使村民自治推进缓慢。村民自治需要有一定的经济实力作基础，召开村民会议或村民代表会议都要开支必要的费用，而薄弱的集体经济也给村民自治带来了困难。从宁德市漳湾镇鳌江村看，该村人口在4000人以上，村里开一次村民大会要开支2000多元生活补助和交通补助，开一次代表会也要开支不少钱，不少村因为资金缺乏而不能按规定召开会议。再加上村组集体无积累，公益事业举步维艰。改造农田、兴修水利、兴修道路等公益事业都要通过“一事一议”来解决，由于农民收入不高，没有积极性，因此“一事一议”也很少开展，即使议了也实施不起来。

第三，法律具体规定及相关的实施细则还不够完善。村民自治只有《村委会组织法》，而该法的重点是突出民主选举，对选举程序规定得很清楚、很具体，但对民主决策、民主管理、民主监督的规定不是十分具体和清楚，实际操作也不好把握。《村委会组织法》只是从村委会的角度规定了村民自治的内容，并没有从村民自治的主体——村民的角度来规定村民自治的内容。

三、完善村民自治运行制度的对策

村民自治制度在实践中发生的偏离必将给社会带来严重危害，如何做好村民自治工作，基于目前我国的现状和乡镇的实际，笔者认为应着重做好以下几项工作：

第一，逐步进行自治规范配套建设，巩固村民自治的成果。政府部门的推动也要通过建章立制的渠道，把村民自治纳入规范化、制度化的轨道。村民自治、基层民主只能在宪法和法律的范围内开展活动，以国家法律作为依据和保障。一要理顺乡镇政府、村委会、村党支部三者之间的关系。村民自治应在党领导下有秩序、有计划进行，是国家法律范围内的自治，而不是毫无约束的自治。应制定乡镇乃至村党支部相应的职权范围和实施细则，积极支持和保障村民开展自治活动，村民则在乡镇的指导下履行自己的权利和义务。二要完善村民代表会议制度，促进农村各项工作的开展。在征收提留、计划生育和村中公共事务的管理方面形成有效的约束机制，使村民逐步学会自我教育、自我管理和自我约束。

第二，认真做好换届工作，严格规范选举制度。要确保让一些德才兼备、群众信任的经济能人、致富带头人等进入村“两委”班子，这对村的发展意义重大。镇党委要做好换届前的考核、摸底工作。在选举的程序上也要有严格的规定，要重点抓好个三方面：首先，要确保村民的提名权。《村民委员会组织法》规定，村委会成员由本村有选举权的村民直接提名和直接选举产生。要认真贯彻这一要求，防止贿选行为发生。其次，要规范竞选规则，开大道堵小道，变无序为有序。再次，集中各方力量确保选举的严肃性。镇党委政府、公安派出所等部门要统一协作，维护选举现场的秩序，保证选举不受外来力量干扰。最后，实行村民自治和民主选举是有成本的，需要经费支持。因此，应该明确经费渠道，最好是把村委会的换届选举全额纳入地方财政预算。对经济相对落后村的村民自治，地方财政也应考虑给予适当补助。

第三，全面推行村务公开，确保科学民主决策。镇党委、政府要严格按照上级要求，始终把村务公开、民主管理作为村级规范化建设的根本制度来抓，逐步规范议事决策程序。为有效避免村级事务决策个别干部独断专行或少数人说了算，在村级重大事务的决策程序上要严格规定，凡是涉及村的经济发展规划、财务预决算、兴办公益事业、土地承包、租赁、征用、村居规划、宅基地划分、集体资产处置等与群众利益相关的大事，应借鉴河南邓州的“四议两公开”模式，不断开拓工作思路，创新工作方法，努力增强村务公开、民主管理工作的实效。一是丰富村务公开的形式和内容，提高村民参与度。村务公开应遵循实用、方便、明晰、节俭的原则，采取灵活多样的方式进行。要采取群众喜闻乐见的方式，如现代多媒体技术、阅览室等技术和场所开展村务公开工作。力求通过各方共同努力，把村务公开真正打造成为民办实事的一个窗口。二是村务公开内容要更加全面。在确保过去已经公开的事项等内容的同时，应把各级支农、惠农政策的贯彻落实情况，如新型农村合作医疗保险、新型农村社会养老保险等及时纳入村务公开内容，对群众比较关注的热点、焦点问题，做到随时公开、点题公开。三是村务公开内容更加真实。村级财务公开应由过去的笼统公开扩大到所有财务收支逐项逐笔公开账目，把村财务收支项目会计账公开改为流水账公开，对村干部的报酬公开应具体到每一个人、每一笔收入，确保让群众“看得懂”。建立沟通交流和信息反馈机制，重点做好面对面解释公开内容的疑点，使干群通过沟通，减少误会，增加了解。

第四，培养和强化村民的民主意识，不断完善村民自治制度。从目前农村村民自治的运作情况看，无论农民的民主参与目标、参与形式、参与程序与程度都与预期的直接民主有距离，农民的民主意识和民主观念都很不健全，要采取措施培养和强化村民的民主意识：一是建立农村经济协作组织，大力发展经济，这是实现村民自治的有利载体。二是疏通信访渠道，认真接待处理群众来信来访，这是实现村民自治的有效途径。三是充分创造条件，培训农民干部，这是实现村民自治的基础。

总之，完善村民自治制度需要各级政府和组织共同努力，国家要根据新农村的实际情况不断完善法律法规和有关制度，要加大投入加强新农村建设，发展农村的各项公益事业，提高农民的生活水平，增强村民的民主意识，从而更好地推动村民自治制度的健康发展。

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[5]宿一兵.村民自治制度建设中存在的问题与对策[EB/OL].http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=19669.

C915

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1673-1999（2010）09-0069-02

傅郑庆（1974-），男，福建宁德人，中共福建宁德市蕉城区委党校（福建宁德352100）讲师，研究方向为经济、法律。

2009-12-27