地方政府公共政策执行不力问题探析——以广州市为例

郭芳，梁代玉

地方政府公共政策执行不力问题探析
——以广州市为例

郭芳，梁代玉

地方政府公共政策执行存在选择执行、歪曲执行、象征执行、“对抗”执行等不力表现，导致这一现象的主要原因是地方保护主义、政策执行中不良的“示范效应”、政策执行方式的偏差、监督约束机制不健全等，要推进政府人事管理制度创新、完善统筹兼顾的政府利益整合机制，健全政府的执行监控机制，从而提升地方政府的公共政策执行力。

地方政府；公共政策；政策执行力

政策和策略是我们党的生命，是最广大人民根本利益的集中体现，是党和政府实现对国家和社会事务的领导和管理目标的重要手段［1］。而这一目标的实现与否，关键在于政策是否在实践中得到了切实有效的贯彻执行，在于地方政府是否具有较强的执行力，能否把中央政策落到实处。那么，地方政府执行公共政策的情况怎样呢？本文以广州市为例，对当前地方政府公共政策执行不力的表现、原因及提升建议作一探析。

一、地方政府公共政策执行不力的表现

（一）选择执行

地方政府由于本部门、本地区的利益，在实施政策时，往往把一个完整的政策加以分解，断章取义，将政策中对自己有利的部分“用足用活”，而把对己不利的政策部分抛之一旁。如中央前几年对房地产出台了多项政策，强调将上涨过快的房价稳定下来，但是调控却没有达到预期效果。据广州市建委公布的数据显示，2006年上半年，广州商品房销售均价为6153元／平方米，同比增长了15.7%。就是在经济危机的2008年，广州房价也保持了“稳定”。地方政府收益往往与房地产发展有着紧密的联系，在执行公共政策方面往往择其有利方面执行。

（二）歪曲执行

地方政府以自身的利益为出发点，曲解中央政策的精神实质和本来内容，做出符合本地区、本部门实际利益的解释，从而使公共政策的执行结果变为对自己有利。例如，广州市民普遍对污水处理成本中高达39.1%的“固定资产折旧费”存在质疑，广州市建委、市物价局、市水务局一起回应的是固定资产折旧计入成本完全是参照国家的政策精神。广州市社情民意研究中心表示这是政府部门对相关政策的曲解。国家政策的前提是污水处理企业要实行企业化管理，独立核算，自负盈亏，照章纳税。作为听证材料的《关于广州市城区污水处理成本的研究分析报告》却将固定资产折旧划入市属污水处理单位，即依据此报告的观点，任何实行财政拨付的事业单位都要计提折旧费用成本，这是违反会计法规，也是违背国家政策的。

（三）象征执行

在某些决策的具体实施过程中，出现了“有令不行，禁而不止”的怪事。例如，关于严厉打击假冒伪劣产品的问题，我国曾先后出台了 《消费者权益保护法》、《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》等一系列法令法规和政策，还成立了“打假办”，但是，假冒伪劣商品仍然频繁出现，严重损害了消费者利益，也给国家带来了极大的财产损失。尽管广州市每年都打击假冒伪劣商品，但假冒伪劣商品仍层出不穷，特别是去年的“瘦肉精”事件，连环检测却挡不住“瘦肉精”，其主要原因在于广州市有关部门及有关人员在政策执行过程中存在着象征性执行，对其不管不问，听之任之，甚至以各种手段和方式来庇护本地不法分子制造和销售假冒伪劣产品的行为，出现抗拒执行的现象。

（四）“对抗”执行

地方政府在执行中央政策不力方面，其主要表现就是“上有政策，下有对策”，当政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却是相违背的实施方案［2］。2006年在中央要求地方政府限制房价的同时，广州市国土房管局也发布公告，对位于城郊的广州开发区两块住宅地挂牌拍卖，要求建成90平方米以下的中小户型，该户型的房价不得超过6000元/平方米，这是“国六条”实施后广州公开拍卖的首宗“限价地”。但是，业内人士指出，该地块周边住宅市场均价不到5000元，与其说是“限价”，还不如说是“抬价”。

二、地方政府公共政策执行不力的原因

公共政策的落实需要有效的政策执行，政策执行是政策运行过程中的关键性环节之一。它是政策执行者建立组织机构，运用各种政策资源，采取宣传、解释、实施、服务等各种行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现，社会、经济、文化等得以继续发展和前进。政策的执行包含着诸多变量，受多种因素影响和制约。造成地方政府公共政策执行不力的因素主要有：

（一）地方保护主义

地方保护主义是地方政府及其部门为了保护本地区、本部门的经济利益，制定本地区的政策，任意修改或拒不执行中央政策。如中央提出要整顿和规范市场经济秩序，但时至今日，有的地方为保护本地区经济利益，通过行政壁垒或隐性的方式置中央政策于不顾。特别是在当前“保增长”形势下，各地政府又有新的冲动。广州市在早前也规定，在亚运场馆、基础设施建设等方面优先采购本市装备。可见，地方保护主义是影响地方政府公共政策执行的一大障碍，是中央政策执行不力的重要原因。

（二）不良的“示范效应”

地方政府在发展本地经济的时候往往采取特殊的政策，灵活的措施。虽然这种政策执行方式适应了本地经济的发展，但它会出现地方为了自身利益而钻中央政策的空子甚至拒不执行中央政策的隐患［3］。如果这种做法在一个地方形成合法性，那么它就容易对其他地方执行中央政策产生一种不良的“示范”，诱导其他地方制定相应的政策，变通甚至拒斥中央的政策，这在一定程度上会导致中央权威的削弱，造成整个国家宏观政策执行的无序。如《广州市出租汽车管理条例（草案）》规定，出租车司机须有广东户籍，非本市出租车本地司机争抢客源，将处5000-10000元的罚款等。这些规定违反了国家市场经济政策，必然导致其他城市出台相应的限制措施。

（三）政策执行方式的偏差

当前一些地方对公共政策的执行理论缺乏学习和研究，执行政策往往根据自己的经验，家长制作风在政策执行过程中比较突出，执行方式简单，在执行中往往不从实际出发，不认真考虑政策对象的接收能力、认识水平等，而且执行中存在程序化、科学化与民主化不高等问题，影响了公共政策的执行效果，这往往会使政策目标群体对政策产生逆反与对抗的心理。如广州的“禁电”方案表现出的最大问题就是违反了中央的民主与公平政策，市公安局召开的前两次“电动自行车管理座谈会”与会者中不仅没有电动自行车的生产商、经销商和消费者代表，而且广东自行车行业协会也不在受邀之列，事后没有一家媒体对这两次征求意见会进行任何报道。对“禁电”后市民购买的电动自行车也没有相应的补偿与回收规定，而是市民自顾其失。

（四）监督、约束机制不健全

一些中央政策执行频频受阻，重要原因之一就是缺乏对领导者和政策执行者有效的监督与约束。我国虽然从形式上建立了多层次、全方位的监督体系，但在实践中往往得不到有效的落实，权力仍然没有得到有效制约，权大于法的现象依然存在。一些地方政府领导在执行公共政策时我行我素，为所欲为，对他们的行为缺乏有效的监督、约束机制，最终不仅中央的政策没有得到执行，自己也因缺乏监督而受到了法律的惩罚。如2007年广州市在查处杜志刚挪用公款案中，发现该单位在财务管理上没有按中央的有关政策规定运行，存在杜的权力没有得到有效的监督、制度执行不力等问题，导致了违法事件的发生。

三、提升地方政府公共政策执行力的建议

第一，加快人力资源开发建设，推动政府人事管理制度创新。政府工作人员作为政策执行过程中最能动的因素，其素质的高低决定着地方政府政策执行力的水平，也成为决定政策执行成败的关键要素。所以，提高地方政府的政策执行力，必须加强人事管理制度创新。

一是建立学习型政府组织。对此，公务员应实现学习观念的根本性转变，要不断学习、善于学习，把学习作为人生一个阶段的学习扩展到终身学习。政府应具有充足的学习场所和设施，提供各种学习服务以及各种学习课程，应具有适应政府组织和公务员发展的教育组织和培训计划，把教育培训部门作为政府的核心部门，使这种学习模式成为在线培训的“e政府培训”模式。二是提高公务员的行政伦理观念。行政伦理观在根本价值的层面上影响或指导着每一位公务员的行政行为，是公务员外在执行行为的根源，也是决定其思想素质高低的根本因素。要加强行政伦理教育，积极发挥榜样作用，选取符合公务员需要的价值观，使广大公务员奉公守法，廉洁自律，以认真负责的执行态度，积极主动地完成政策执行任务。要建立完善行政伦理的监督奖罚机制，从而使公务员的行政人格从“行政伦理的他律”上升到“行政伦理的自律”，进而实现“行政伦理价值目标形成”。

第二，加快地方政府利益整合机制建设，提高地方政府公共政策执行的积极性。对于地方保护主义及公共政策执行中不良的 “示范效应”，除了坚决禁止外，还必须建立有效的地方利益整合机制，尽可能通过各级政府之间、地方之间、各执行主体之间利益的整合，实现利益双赢，提高地方政府公共政策执行的积极性。

一是建立健全政府利益引导与约束机制。加强政策宣传力度，树立正确的利益观念，教育政府执行人员树立正确的利益观，正确处理局部利益和整体利益、近期利益和长远利益、个人利益和集体利益的关系。实现政策主体的行为法制化与政策运行环境法制化。二是建立健全政府利益调节机制。完善利益诉求表达机制，注意听取和吸纳不同地区、不同层级政府和群众的意见。通过建立健全利益矛盾调处机制，坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、执行政策的出发点和落脚点，综合运用政策、法律、经济、行政等多种手段和教育、协商、调节等多种方法，协调处理中央与各地、各级政府之间的利益关系，正确化解各级政府之间的利益矛盾，促进各方利益的均衡。三是建立健全政府利益保障机制。在制定和执行政策时，不应该以强调全局利益和长远利益为由，过分损害和牺牲地方的利益；造成地方利益损害的，也应该进行适当补偿，这是提高社会公平程度、提升地方政府政策执行力的有力途径。

第三，加快完善政策执行机制，提高地方政府公共政策执行的效能性。公共政策执行是一个系统的、复杂的过程，它要把观念性政策化为现实的行动，其间必然要采取许多必要的措施和行动，涉及到许多方面的因素，这就需要完善政策的执行机制［4］。

一要让目标群体对中央政策有所理解。要做到这一点，必须加强政策宣传，进行有效的沟通。通过沟通使政策执行机构之间、执行人员与目标群体之间能够对公共政策有一个统一的认识，从而消除误解，促使目标群体增强参与意识，增进合作，与执行者共同发挥整体效应，提高政策执行的效率，保证政策目标的顺利实现。二要采取强制执行与说服教育相结合。地方政府的公共政策执行活动是一项面广、对象多、很复杂的活动，仅有说服教育或强制性执行手段是不够的，只有采取强制性手段与说服教育有机结合的执行方式，才能够更好地保障地方政府有效地执行中央政策［5］。

第四，加快完善政府监控机制，提高地方政府公共政策执行的准确性。公共政策执行过程是资源重新配置和利益再分配的过程，地方政府从本身的利益出发会以各种方式对中央政策的执行活动施加影响，左右中央政策执行的方向。因此，需要建立与完善监控机制，确保中央政策的准确执行。

一是建立控制机制。其主要功能在于确保地方政府按照中央政策的要求来贯彻执行政策，防止政策执行过程的变形及走样。同时，还要完善监督机制，增强对政策执行者的监督，强化地方政府执行中央政策的风险监控机制，对政策执行情况及时地跟踪评估，对政策执行失败而造成损失的执行者要追究责任，提高政策报告者的责任意识，使对领导干部的问责制步入制度化与法制化的轨道。二是发挥舆论监督作用。地方政府在执行公共政策的过程中应鼓励新闻媒体对其进行报道，新闻媒体对地方政府不执行中央政策或变相执行中央政策的事件要及时曝光。三是保证顺畅的社会监督。社会监督非常广泛，包括人民群众和各种组织等的监督。只有在全社会形成一种多层次、多渠道的监控机制，把政策执行活动置于全社会的监控之下，地方政府公共政策执行中存在的各种问题才能得到彻底的解决，其政策执行力才能得到显著的提升，中央政策才能在地方得到全面的执行。

[1]胡爱敏.当前政策执行出现偏差的表现和根源[J].济南市社会主义学院学报，2001（1）.

[2]金太军，等.公共政策执行梗阻与消解[M].广州：广东人民出版社，2005：162.

[3]刘熙瑞.公共管理中的决策与执行[M].北京：中共中央党校出版社，2003：193.

[4]谭英俊.试论建立有效的公共政策执行机制[J].四川行政学院学报，2004（4）.

[5]丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析[J].政治学研究，2002（1）.

D625

A

1673-1999（2010）09-0010-03

郭芳（1968-），女，江西峡江人，广州大学（广东广州510006）图书馆馆员，研究方向为图书情报与信息管理政策；梁代玉(1986-)，男，山西运城人，广州大学公共管理学院2008级行政管理专业硕士研究生，研究方向为公共政策与城市公共管理。

2010-01-07

广东省社科规划课题“珠三角规划纲要实施中的地方政府政策执行力研究”（0903-11）、广州市社科规划课题“地方政府有效执行中央政策研究——以广州市为例”（07Z52）的研究成果。