小城镇环境保护中的公众参与——从小城镇居民的角度

周超

（合肥工业大学，安徽 合肥 230009）

小城镇环境保护中的公众参与
——从小城镇居民的角度

周超

（合肥工业大学，安徽 合肥 230009）

在小城镇建设过程中，小城镇环境问题凸显。小城镇居民作为小城镇环境保护和治理的主体，其参与小城镇环境保护是环境权、市场经济和民主社会的必然反映。小城镇居民参与环境保护存在诸多制度障碍，有必要从信息公开、责任机制和环境权的确立及权利救济手段的完善等方面切实保障小城镇居民有效参与小城镇环境保护。

小城镇；环境保护；公众参与

党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务。而城镇化是实现新农村建设战略目标的重要前提，发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。2009年中央经济工作会议已经把城镇化提高到2010年经济发展的核心位置。推进城镇化、发展小城镇，不仅能增加农民收入，提高农民素质，还能带动投资，扩大内需，刺激消费，拓宽城乡市场，更能优化国民经济整体结构，推动国民经济的快速增长。目前，全国各地正在积极加快小城镇建设和发展的步伐。但与此同时，在工业污染、生活污染、农业污染以及城市污染转移的共同作用下，我国农村（包括小城镇）生态环境被破坏的范围和程度不断扩大和恶化，已经成为新农村建设中的一个极大的障碍。从我国城镇化的进程来看，目前我国很多小城镇的产业特征是亦农亦工，生活方式是亦土亦洋，面源污染和生活污染严重，小城镇居民的生活方式和生产方式对环境的影响非常大。在这样的城镇化背景之下，积极调动公众，尤其是小城镇居民，参与小城镇环境保护，其重要性是不言而喻的。

一、公众参与小城镇环境保护的理论基础

（一）公众参与小城镇环境保护的权利基础

二十世纪六十年代，环境权理论被提出。美国密执安大学教授约瑟夫·萨克斯提出了环境的“共有”和“公共信托”的理论。他认为，环境资源就其自然属性和对人类社会的重要性来说，应该是全体国民的“共享资源”，即“共通财产”。为了合理支配和保护这一“共通财产”，共有人作为委托人将其委托给国家来进行管理，国家作为受托人，必须对受益人（全体国民）负责，不得滥用委托权。全体国民（公众）作为委托人当然有权自己处理环境事务，也可以在国家处理环境事务过程中要求了解相关情况、行使监督的权利。[1]

在“共有说”和“公共信托说”的基础上产生了环境权理论。作为一种新型人权，环境权是指公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。从具体内容来看，环境权包括环境资源利用权、环境情况知情权、环境事务参与权、环境侵害请求权。[2]从权利主体来看，环境权包括个人（自然人）环境权、单位（法人）环境权、国家环境权、代际环境权、自然体环境权。[3]小城镇居民对其生活和生产的中心地——小城镇的环境有着自己的利益诉求，作为自然人，当然应当享有利用自然资源和环境从事生产生活活动、了解国家环境管理状况和自身环境状况、参与国家和地方环境政策和法律的制定实施的权利以及在自己的环境权益受到侵害时向有关部门请求保护的权利。

（二）公众参与小城镇环境保护的经济基础

依据马克思主义的基本原理，经济基础决定上层建筑。计划经济和市场经济作为经济决策的两种不同方式，从经济活动的角度看，市场经济的决策权更为分散，各类市场经济主体都有一定的话语权。各种利益主体通过自己的行为影响经济生活。经济生活的民主化带来了政治生活中的民主化进程的不断推进，越来越多的社会公众参与到社会公共事务的管理过程中来。而在高度集中的计划经济时代，国家决定经济生活的方方面面。全国的生产、消费等经济活动，无论大小、巨细都依赖政府的指令性计划。高度集中的计划经济体制与中央高度集权的管理体制相适应。公众在计划经济体制下对经济政治生活的内容、方式更多的是被动的接受，公众参与公共事务的机会和空间都很小。可见，市场经济的繁荣带来了民主制度的完善，为公众参与经济政治生活提供了经济基础。

我国改革开放以来，伴随着经济体制的改革，在农村构建了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民获得了独立的经济主体资格，有了自己的利益诉求。农民阶级内部也产生了分化，形成农村农业劳动者、农村基层管理者、农村集体企业劳动者、农村集体企业管理者、农村雇佣工人、农村私营企业主、农村个体劳动者、城镇农民工等8个阶层。[4]在城镇化的过程中，小城镇周边的农民不断迁入小城镇，再加上小城镇原有的居民、异地打工者等,小城镇居民的组成越来越多样化。随着利益的多元化、利益主体的多样化，利益主体之间的竞争性矛盾层出不穷，利益差距也在不断变化。这些变化促进了小城镇居民利益意识（包括环境利益）和自主意识的形成，为他们参与包括环境事务在内的一切公共事务提供了最现实可靠的动力。

（三）公众参与小城镇环境保护的社会基础

现代意义上的市民社会理论强调市民社会和政治国家的二元结构。黑格尔认为，市民社会是处于家庭与国家之间的地带，市民社会的所有活动追求的是以个人私欲为目的的特殊利益，是人们依凭契约性规则进行活动的私域，个人于此间的身份是市民；而国家关心的则是公共的普遍利益，是人们依凭法律和政策进行活动的公域，个人于其中的身份是公民。[5]

新中国成立后，计划经济体制决定了社会的高度政治化，公共权力成为维系整个社会的核心。个体利益被抹杀，社会个体的主体性不强，在这种情况下，市民社会是难以存在的。随着经济体制改革的推进，社会主义市场经济的确立，多元化产权开始出现，从而带来市场利益主体的多元化，为市民社会的萌芽奠定了经济基础。市民社会的一个重要特征就是高度自治，表现在公共事务领域就是公共管理的社会化。环境事务作为一种重要的公共事务，应当吸收所有公众参与环境事务的处理。

小城镇的建设为分散生活在广袤土地上的农民提供了聚居的条件，也为他们团体化组织化地参与公共事务的管理奠定了基础。在城镇化的过程中，小城镇居民的独立意识和自主意识都有了很大提高。自下而上的环境利益诉求也很强烈。由不同阶层农民和城镇原居民等组成的小城镇居民有着丰富的乡土知识和乡土经验，这些知识和经验可能是领导、专家和精英们未曾掌握或熟知的。所以也可以说，吸收小城镇居民参与小城镇环境保护是当今社会的客观需要。

（四）公众参与小城镇环境保护的政治基础

发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性，是我国政治体制改革的目标之一。美国学者科恩认为，所谓民主，就是一种社会管理体制，在该体制中，社会成员大体能够直接或间接地参与到影响其成员的决策。[6]可以说，参与是民主的核心概念。我国宪法第2条第3款规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”明确了人民参与管理国家相关事务的权利。

公众参与原则，作为环境法的基本原则之一，是民主主义在环境管理及其相关事务中的延伸，是环境民主的重要内容。2002年第九届全国人大常委会第三十次会议上通过的《中华人民共和国环境影响评价法》首次以法律形式在我国环境立法中使用“公众”一词，明确了公众在环境保护中的法律地位。小城镇居民参与环境事务的组织形式除了NGO之外，在现阶段最有效的参与形式应是通过居民委员会或者村民委员会来实现对小城镇环境事务的管理。我国《宪法》第111条规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”。设立基层群众性自治组织的目的就是发展基层民主，保障人民享有更切实的民主权利，实行自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。在城镇化的过程中，无论是原有的村民委员会，还是小城镇建成后设立的社区居民委员会，都是小城镇居民自我管理小城镇环境事务的重要组织形式。

二、公众参与小城镇环境保护的制度困境

中国环境文化促进会编制的“中国公众环保指数（2008）”显示，中国公众的环保意识总体得分为44.5分，环保行为得分为37.0分，环保满意度得分为45.1分。农民和农民工的环保意识得分仅为42.38分和42.60分，两者的环保行为得分均为36分左右。由此可见，中国公众的环保意识目前依然处于较低的水平，环保参与度也还不高，环保满意度并不十分理想。公众的环保意识低和相关制度的欠缺是造成公众环保参与度低的重要原因。尤其在小城镇地区，居民环保意识比城市居民更为薄弱，环保相关制度的欠缺就使得小城镇环境保护中的公众参与度更低。

小城镇居民参与环境保护的制度困境有多个方面，从法律制度角度来看主要在于：小城镇环境保护法律阙如，小城镇居民参与环境保护的法律依据缺失。目前我国的环境保护法律多是针对城市的环境保护和治理，并不能完全适应小城镇环境保护的需要。与此同时，我国尚未在法律中规定公民享有完整的环境权，因此公民的环境参与权在法律上也未得到全面确立，参与的内涵和范围、参与的程序构建等诸多问题都没有明确，权利救济手段尚有欠缺。公众的环境情况知情权在现行的法律和政府工作中也未能得到有效体现。在政府主导型的小城镇建设过程中，如何避免重蹈城市环境危机的覆辙，是一个当务之急的课题。加大小城镇环境保护立法进程、在法律中授予公众环境权并构建具体的权利实现和权利救济制度才是应对之策。

三、公众参与小城镇环境保护的制度保障

中国城镇化的动力机制，可简化为自上而下和自下而上的二元理论模式。自上而下型指国家（主要是中央政府）有计划投资建设新城或扩建旧城以实现乡村—城市转型；自下而上型以乡村集体或个人为投资主体，通过乡村工业化实现乡村城市化。在小城镇环境事务的处理过程中，也存在这样两种模式：政府自上而下的吸收公众参与环境管理，公众自下而上的主动参与环境保护。无论采用哪种模式，都需要一系列的具体制度予以支持。下文拟从政府和公众两个角度入手讨论公众参与小城镇环境保护的制度构建。

（一）政府为公众参与小城镇环境保护提供的制度保障

1.信息公开

公众参与小城镇环境保护的前提条件是政府公开相关环境信息，使公众及时、完整地获得与自己切身利益密切相关的环境信息，促使公众参与环境事务的处理，有力维护自己的环境利益。2007年国家环境保护总局公布了《环境信息公开办法（试行）》，这是继《环境影响评价公众参与暂行办法》之后，第二部有关公众参与环境保护方面公众参与环境保护的政府立法，也是我国第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。《环境信息公开办法（试行）》明确了环保部门公开政府环境信息的范围、公开的方式和程序。《环境信息公开办法（试行）》将县级以上地方人民政府环保部门和企业作为环境信息公开的义务主体。考虑到小城镇的环保监管力量薄弱，有必要将乡镇政府纳入为环境信息公开的主体。乡镇政府和基层环保部门应根据本地小城镇环境工作的实际情况确定环境信息的公开范围，编制政府环境信息公开目录。

考虑到小城镇生产和生活方式的特点以及面源污染严重的特性，公开的内容应包括小城镇环境状况；辖区内的主要河流水质和环境空气质量；小城镇重点污染源环境管理情况；渔业养殖水面占用率、规模化畜禽养殖场污水排放达标率；小城镇环境行政管理行为；小城镇绿色创建活动的进展情况等与群众生活密切相关的问题。环境公开的方式和程序应当考虑小城镇居民获取信息的特点，设置小城镇政府环境信息公示专栏，安排镇长接待日，配置群众意见箱，随时接受群众的监督；编印多种宣传资料，散发到社区、村组、学校和企业；利用电台、电视、报纸、网站等媒体报道和公示小城镇的环境状况。

2.责任机制

我国现行法律中对于缺失公众参与的环境决策和环境管理的后果及责任未作出相应的规定，从而使“公众参与”在很多时候只是走走过场，成为一种“摆设”。应明确公众参与的法律责任。比如，凡是法律要求某类环境决策或环境行政立法必须有公众参与的，行政机关没有提供公众参与的机会和条件，未经公众参与的，该环境决策不应予以执行或该行政立法无效。

（二）公众主动参与环境保护所需的制度保障

1.明确公众的环境权

首先在宪法层面上将环境权作为一项基本人权予以明确规定。再在环境特别法中具体规定环境权的基本内容包括环境资源利用权、环境情况知情权、环境事务参与权、环境侵害请求权。

公众参与应包括预案参与（指公众在环境政策、规划制定中和开发建设项目实施之前的参与），过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）、行为参与（指公众“从我做起”自觉保护环境的参与）以及末端参与（指对“三同时和期限治理项目的验收、对环境污染和生态破坏的信访办理以及对环境纠纷的处理等活动的参与）。[7]。现今对环境参与权作出具体规定的《环境影响评价公众参与暂行办法》，仅仅对公众的预案参与阶段的内容作出规定。除此以外，基本上是对环境污染和生态破坏发生之后的检举、控告式的末端参与。应逐步建立健全环境保护的公众全过程参与制度。

在小城镇环境保护中，目前讨论较多的是小城镇居民参与小城镇规划。笔者认为，公众参与小城镇环境保护的范围应足够广，包含上文提到的预案参与、过程参与、行为参与、末端参与。公众参与程序应尽可能的包含所有阶段，比如在公众参与小城镇规划的过程中，公众参与应渗透到小城镇规划的各个阶段，包括规划的编制阶段、修改阶段、实施阶段和监督检查阶段。公众参与的时间应尽可能的早，在小城镇规划过程中，公众应在规划的编制阶段就参与其中，如果将公众参与的时间设置在规划审批前甚至规划批准后，这样的公众参与意义就不大了，公众的意见和利益诉求很难表达出来，更谈不上实现了。

2.环境权救济手段的完善

没有救济就没有权利。公民环境权的真正实现离不开权利救济手段的完善。在诉讼救济机制中，应尽快构建环境公益诉讼制度，使得任何社会成员在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，无论其是否为具体的受害人，都可以为维护环境公共利益不受损害，而向法院提起诉讼。环境公益诉讼取消了原告资格的限制，为吸收更多的公众参与小城镇环境保护扫除了障碍。在环境私益诉讼中，受害人多处于相对较弱的地位。而且与城市居民相比，小城镇居民的法律意识和法律知识都更为欠缺。所以应将环境纠纷纳入到法律援助的范围。各级司法部门和司法行政机关，尤其是基层司法所、法律服务所应积极主动地为环境纠纷受害人提供相关法律援助。

除诉讼救济之外，在小城镇地区，应重视具备成本低、迅速、便利优势的非诉讼救济机制在解决环境纠纷中的作用。现阶段我国小城镇社会仍处于农村向城镇转型的过渡阶段，居民多数是由当地的农民转化而来，传统的农村社会管理模式对他们的影响很大，习俗为法、以礼为法的观念使得人们大多数时候仍然习惯求助于非诉讼解决的私力救济。此外,环境纠纷的复杂性和利益冲突的多元化也需要多种纠纷解决机制的综合运用。现今，我国已经形成了民间调解、行政调解、环境仲裁等多种非诉讼形式，建立了人民调解委员会、仲裁委员会等民间调解机构。但是，从当前环境纠纷解决的现状上看，运用这些已有的非诉讼解决方式还存在一定的障碍，相关的制度设计有待进一步完善。

[1][2]吕忠梅.超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新[M].北京:法律出版社，2003.

[3]蔡守秋.环境政策法律问题研究[M].武汉:武汉大学出版社，1997.

[4]刘祖云.社会转型与社会分层——三论当代中国社会的阶层分化[J].社会科学研究，2002，（6）:96.

[5]J.C.亚历山大.国家与市民社会[M].邓正来译.北京:中央编译出版社，1999.

[6]科 恩.论民主[M].北京:商务印书馆，1988.

[7]吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社，2000.

（责任编辑：徐 忠）

D922.6

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1671-752X(2010)03-0015-03

2010-07-24

周 超（1978-），女，安徽铜陵人，合肥工业大学人文经济学院讲师，法学硕士，主要从事法学教育与研究。

安徽省社科联2009年资助课题《安徽小城镇生态环境创新机制研究——以铜陵市大通镇为例》（编号：A2009050）成果。