“公民评议政府”活动探析

李元

（南京大学，江苏 南京 210093）

“公民评议政府”活动探析

李元

（南京大学，江苏 南京 210093）

随着民主政治不断发展，公共服务行政理念逐步树立，我国公民参与政府绩效评议活动的现象在逐渐升温。由于我国传统的行政文化和旧行政体制等因素的影响，“公民评议政府”活动仍存在着区域差异、评议部门过多等问题，为此需要通过转变行政管理观念，加快行政体制改革等途径，完善我国“公民评议政府”活动。

公民参与；绩效评估；公民评议政府

我国很多地区开展了公民评议政府及其公务员的活动，一些地方政府已将公民评议作为对政府绩效评估的固定形式予以推行，并将公民评议的结果作为衡量公务员绩效的重要组成部分。“公民评议政府”活动有利于促进我国公民参与运动的发展和“以人为本”的服务型政府建设，然而我国的“公民评议政府”活动仍存在着一些问题，本文就存在的这些问题作了探析，并给出了解决问题的建议。

一、“公民评议政府”活动的现状

1.就公民参与评议政府的区域范围来看，存在着地区上的差异。“城乡之间、大小城市居民政治参与意识的发展程度不一致……城镇居民的参与渠道好于乡村居民；大城市居民的参与条件优于小城市居民；”[1]公民评价活动的开展情况或评价绩效仍存在着东西部地区、经济发达地区和欠发达地区之间的地区差异。“大部分地区是规模较大、经济发展水平较高的城市，只有少数是经济发展水平较低的地区”，[2]而其它一些中、西部地区偏少。可见，实行公民评议政府绩效活动的地方大多限于城市区域，尤其是经济发展水平较高的城市区域，之外的其它广大区域则较少进行此类活动。

2.就公民评议的对象来看，存在评议部门过多的情况。一些实施公民评议活动的主体单位对实施评估的可行性和可操作性认识不到位，将众多部门纳入公民评议的对象范围。评议的部门过多，而其中一些部门因其自身工作性质的决定与公民的直接接触很少，不适宜立即作为公民评议的对象。如信息、保密部门等，公民对其工作性质或工作内容理解不够，以致信息不对称，这既增加了政府组织公民评议的成本，又给公民评议增加难度、造成评议结果的偏差，如趋中偏差（由于公众对一些部门缺乏了解，以致出现评议打分中既不偏高也不偏低的现象）等，影响政府部门评议结果的效度和信度。还有一些部门由于其工作的专业性强，如审计部门、法院等，这些部门也都不适于公民过多评议。在公民评议对象的选择中，在我国目前的参与条件下，应树立“顾客导向”意识，选择那些直接服务于公众、与公众接触密切的部门，如民政、税务、环保等部门，引入公民对其绩效进行评议。

3.就公民评议政府的途径和过程来看，存在评议失真的状况。失真状况的出现，既与评议进行的时间有关，又与评议的途径以及实施过程有关。就前者来看，对政府的评议往往多倾力于行政事后，是在开展长时间段的工作过后才进行（比如一年一次），公民对于行政服务效果的感受可能已经淡化，对参与评议的效能感也会降低。就后者看，一些地方通过调查问卷、网络、电话、信件、访谈、等途径评议政府，存在着评价方式使用不当等问题。如发放调查问卷，其问卷发放随机型大、对象广泛，而一些公民由于在短时间内缺少与政府的直接接触机会，在根本没有体验过政府服务的情况下，只能是凭借自己对一些社会言论的所闻或是对政府的刻板印象，对政府绩效做出评价，这又往往影响到了评议结果的客观公正性。此外，现实工作中也往往出现被评议者安排特定对象填写问卷的情况，这样虽然问卷回收率高，但无效问卷多，对正常的评估工作造成干扰。

至于以网络方式开展的评议，由于评议主体处在虚拟空间内，在参加政府评议的过程中身份不受实名限制，极有可能出现从众行为，“搭便车”的现象普遍存在。在公民评议过程中会出现严重的失真状况，尤其是在以非实名制的网络、电讯方式进行时，公民的投机性和“无责任状态”性更为明显。

4.就评议结果的运用来看，存在两种极端的做法。一些政府机关在对待处理评估结果的问题上，存在两种极端的做法。（1）将公民评议视为“走过场”，以表明政府“重视民意”，对于公民评议结果不是开诚布公，而是仅“供内部参考”；甚至置之不顾，仍以上级意志为准。社会各界本是希望通过此次行风评议活动，表扬先进，暴露问题，提高行业服务态度和从业水平，为百姓谋利，举办者却掩饰结果，未能尊重群众的知情权。（2）淘汰制。“很多地区均采取了‘末位淘汰制’，将在公民评议中排在末位的部门领导予以免职处分”[3]。这对政府工作人员造成比较大的评估心理压力，对此，一些政府干部为了争取民意，不得不“密切联系群众”，采取非公正手段，“临时抱佛脚”、极力制造政绩。

二、原因探析

1.传统行政文化和旧行政体制因素的影响。传统的“官本位”思想可谓根深蒂固，对行政管理者产生了深远影响。从某种意义上说，计划经济体制遗留下来的高度集权和命令式管理正是封建“官本位”思想的一种延续，我国当前正处在经济和社会转型时期，持续了几千年的传统“官本位”行政观念难以在短时间内消失。“官本位”行政文化和官僚作风在旧行政体制当中打下了深深的烙印，促成了行政官员“唯上级是从”、“不怕群众不满意，只怕领导不高兴”的错误观念，也使得行政者的行政思维受到诸多官场潜规则的牵制，难以摆脱。在旧行政体制下落后的行政观念正是导致政府不愿让公民参与评议政府，或是“公民评议政府”活动流于形式、评议结果不能引起政府实质性重视和科学、客观对待的深层次的文化原因。

2.经济和科技发展水平的制约。政治民主化是与经济现代化程度携手并进的，社会经济发展层次越高、科技越发达，也就为公民更高程度的政治参与提供了条件。就实行“公民评议政府”活动的区域来看，其之所以主要集中于一些较大城市，也正是社会经济发展水平所致。社会经济的大大发展，能够节省人们为获取必要的生活资料所花费的时间，从而为公民去参与国家和社会事务的管理、行使自己的民主权利提供更加充足和有效的资源。

与经济发展水平相伴的科技发展，也制约着公民参政水平的提高。从我国目前的现实来看，经济发展水平以及与之相伴的科学技术条件总体水平不高，而且东、中、西部地区差距悬殊，广大较落后地区的“公民评议政府”活动还在很大程度上受到物质条件的限制。因此，公民参与政府绩效评估的直接民主活动，要在全国范围内普遍推行还将是一个长期的过程。

3.公民参与评议政府的能力不高。我国经济虽有了较大发展，公民受教育的总体水平有了较大提高，但参与评议政府的能力、热情还有待提高。“由于公民的自身素质，对咨讯的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识等诸多因素的影响，使得现实中公民参与的能力与参与要求不符，其行动显得笨拙，参与效率低微。”[4]公民参与能力不高制约了“公民评议政府”活动的开展和实行范围，使得我国公民评议政府的活动开展成效不高和更多局限于公民参与素质相对较高的城市区域。而在我国许多县级政府管辖范围的广大农村区域的公民，却由于经济水平低、参与能力不高，致使参与评议政府的活动开展受限。

4.政务公开程度不高。公民对于政府行政活动的评议离不开对行政信息的获取，政务信息的公开程度关系到公民参政的积极性和评议的有效性。公民评议政府，必须基于对政务活动内容、活动程序以及活动结果的全面了解。政务公开程度不高，直接影响到公民主动参与以及在参与过程中做出的判断。尤其在当前我国政府体制存在不少问题和缺陷的情况之下，政府中各个部门的行政难免到其它方面因素的掣肘。由于公民缺乏对此部门的理解，而只能根据不完整的信息做出否定的判断。如果政府各职能部门不能在日常工作中做到政务公开，将自身的工作责任、工作程序、工作规划等信息向公民公开，那就很难对其自身的工作做出实质性的评议。

5.法制化程度不高。我国还缺少对政府绩效评估方面的专门立法，法制化程度不高。由于法制化程度不高，会导致“公民评议政府”活动两点不足。第一，公民作为评议政府的主体，其法律地位不高。“人民群众即社会公众作为‘授权人’,对行政机关即‘受托人’进行监督包括评价是天经地义的,这种公众评价的现实条件在我国日益成熟。”[5]但目前公民作为政府绩效评议的主体，其所被赋予的权利和应履行的义务没有专门立法给与规定。这一方面使得公民在评议政府活动中的独立性不够，受到外部力量的干扰，不利于反映自己的真实想法；另一方面，很有可能助长公民的从众心理和不负责任行为，利用评议机会牟取不正当利益。第二，政府作为被评议对象，其绩效管理和评估工作受到的法定约束力弱小，缺乏程序性规范，随意性过大，使得评议过程和结果衡量难以标准化和客观化，出现政府“暗箱操作”，“制造政绩”，隐瞒真相、歪曲评议结果等现象，这些都偏离了吸纳公民参与评议政府绩效的初衷。

三、“公民评议政府”活动完善的建议

公民评议政府与政治民主不是孤立存在和发展的，而是受到一系列诸如政治制度、经济社会、文化等因素的影响。针对我国“公民评议政府”活动中存在的不足，可以从以下几方面予以改进和完善。

1.转变行政管理观念，加快行政体制改革。传统的“官本位”政治文化是两千多年封建专制的产物，在较长一段时期内还无法消除。由于行政体制改革是以破除固有的利益关系为前提，这就不可避免会遭到既得利者的强烈抵制，所以行政体制改革是一个艰难而长期的过程。在改革中，要重视社会舆论的作用，加大宣传改革的力度和作用，让公民充分意识到改革将要给自身带来的好处，逐渐树立起“顾客”意识，更加自觉地参与到对政府工作的评价和监督中来。此外，对行政人员，尤其是对行政领导干部要加强改革教育，使他们意识到改革这一必然趋势和国家进行行政体制改革的决心，同时不断灌输新型的服务行政观念，促使其转变不符合社会发展要求的旧行政行为模式。

2.扩大政务信息公开范围、提高政务公开程度。对政务信息的获取是公民评议政府活动的前提条件，实行政府与公民之间的双向信息沟通，是构建责任和有效政府的保障。政务公开为公民参与政府绩效评议提供必要的信息，首先可以增加公民参与评议的意愿；其次为公民在评议过程提供客观的参照依据，有利于客观公正地反映政府工作的实际效果。政府各部门首先应该明确自身的岗位职责和权限，然后将其机构设置、职责权限、工作流程、政务办理状况等信息公之于众，在此基础上，更要重视公民对政府日常服务和工作的监督和即时评价，这样既能增加公民评议结果的真实可靠性，又能增强公民评议的效能感，为公民以后的持续参政和与政府间的互动行为构建起心理基础。

3.加快政务信息化建设步伐。政务信息化的推进，能够让公民通过网络参与到对政务的评价过程中。通过网络途径，公民可以直接获取、加工和输出政务信息，减少信息沟通的许多中间环节，保证行政信息的数量和质量，既有利于有利于降低行政成本，也能够拓展公民对政府绩效评估的参与空间。但就目前的发展状况来看，电子政务还存在很多技术上的缺陷需要加以克服，其中的重点在于网络参与的匿名性和无序性会导致无效性参与的增加，因此，面对网络上的“海量”信息，如何拓宽行政信息的来源渠道、提高公共决策质量，提升行政的民主程度，就需要通过加快政务信息化建设的步伐来加以改进。

4.增强公民参政意识、提高公民参政水平。在一个“臣民”文化传承达两千年之久的社会文化环境下，我国公民的民主政治意识还需要得到培养和发展。只有不断提高公民的文化素质和参政能力，才能培养出公民的积极参政意识，提高公民参政水平。在当前我国公民文化素质和参政能力较低的情况下，也需要政府的积极引导，逐步将公民参与政府绩效评估的活动纳入到有序、有效的轨道上来。公民在评议政府绩效活动的过程中，对一些专业性行政信息的理解不可避免会出现偏差，难以准确把握，因此专业术语和专业性文件的通俗化表达，对于增加公民评议的兴趣、增强评议效果就显得十分重要。此外，通过对公民进行宣传教育和培训，加深其对政府绩效评估的理解。

5.加强政府绩效管理和评估的法制建设。由于我国政府绩效评估和管理的法制化程度不高，在“公民评议政府”的活动中常出现各种失控现象。因此，需要出台一部专门法律规范政府绩效评估行为，更进一步明确评估目标、政府和公民的地位、权限和责任，规范活动程序，加强对评估过程的监督。美国早在1993年就制定了《政府绩效与结果法案》，以对美国联邦机构绩效管理和评估的程序、方法和考核都进行了严格规定。该法案确立了绩效评估的制度框架、推动了美国的绩效管理水平。我国的哈尔滨市已经将绩效管理立法，我国应该尽快制定针对政府绩效管理和评估的专门法律，提高政府绩效活动的法制化程度，这样将有助于规范政府行政行为，增强行政人员的责任意识，促进依法行政和服务行政，进而推动我国“公民评议政府”活动的完善和“以人为本”的服务型政府建设。

［1］赵海月.中国政治分析：视界与维度[M].长春：吉林大学出版社，2004，（3）:130.

［2］［3］吴建南，庄秋爽.“自下而上”评价政府绩效探索：“公民评议政府”的得失分析[J].公共行政，2005，（1）：70.

［4］杜 乾，闫 娟.公民参与——公共政策的基石[J].广东行政学院学报，2002，（5）：30-31.

［5］邱法宗，张霁星.关于地方政府绩效评估主体系统构建的几个问题[J].中国行政管理，2007，（3）:38-39.

D630

A

1672-0547（2010）01-0063-02

2009-12-11

李 元（1985-），男，河南淮滨人，南京大学政府管理学院行政管理专业硕士研究生，主要研究方向：公共政策等。