论万里对中国法制建设的重大贡献

何健雯

(泰山学院政法系,山东泰安 271021)

法制建设是社会主义现代化建设的重要内容,是社会主义市场经济发展与社会发展的必然要求。作为第七届全国人大常委会委员长的万里,根据我国现代化建设的新形势、新任务和新特点,提出了一系列关于社会主义法制建设的理论、方针和政策,并为此做了大量的工作,为推动和深化我国法制建设的进程,实行依法治国、建设社会主义法制国家作出了重大贡献。

一、提出加强法律建设,保持国家稳定

万里于 1988年 3月当选为第七届全国人大常委会委员长。1989年 3月 11日,万里在七届全国人大常委会第七次会议上讲话指出:“保持国家稳定的一个很重要的方面,就是要加强法制建设。这不仅是建立社会主义商品经济新秩序的需要,也是保障社会稳定的有力手段。对已经颁布的法律,要认真实施。要进一步加强立法工作,对急需的法律要抓紧制定。”[1]

1988年 4月 13日,万里在七届全国人大一次会议的闭幕会上阐述了七届全国人大的四项工作。其中第一工作就是立法工作。他说:“其一,我们的法律体系仅仅是初步形成,还很不完备,还有许多重要的法律需要制定。我国的行政法体系还没有形成,行政活动还缺乏基本的规范和程序,特别是行政诉讼法、行政编制法、国家公务员法等应抓紧制定;为了使宪法规定的公民的权利与自由得到实现和保障,并依法制止滥用权利的行为,还需要制定有关的专门法律,如新闻、出版、结社、集会游行等法律;为了适应经济体制改革的深化和对外开放的需要,经济立法的任务仍然繁重,如私营企业法、乡镇企业法和对外经济合作方面的法律,都应抓紧制定。其二,现行法律中的某些条文,已经不适应改革、开放和各项建设发展的新形势,需要适时进行修改。比如:差额选举的实行和逐步扩大,可能提出修改有关的选举法的要求;党政分开和干部人事制度改革的实施,可能提出修改有关的组织法的要求,等等。”1992年 10月 28日,万里发表了宪法中几个重大问题需要进行修改的意见。他建议将“社会主义初级阶段”,“建设有中国特色社会主义理论”,“坚持改革开放”,“家庭联产承包责任制”,“实行社会主义市场经济”等载入宪法;将县级人大的每届任期由 3年改为 5年;将“人民公社、农业生产合作社”从宪法中删除等等。“其三,对于全国人大常委会来说,还有一项重要的任务,就是要加强法律解释工作。法律解释是法律适用不可缺少的重要环节,是统一理解和准确适用法律的必需条件之一,也是立法工作的重要内容。总之,今后五年,我们立法工作的任务十分繁重,无论是新法律的制定,现行法律的修改,还是法律的解释,都是关系全局的大事,都必须审时度势,积极而又审慎地进行。本届人大的立法工作,需要有一个统盘考虑。各个专门委员会从现在起,就要着手征求各有关部门和社会各方面的意见,提出自己的设想。本届常委会,要争取在第二次会议上,制定出一个五年立法规划,然后有计划、有步骤地进行,成熟一个,制定一个。条件不成熟的,继续由政府制定行政法规”[2]。

1988年 7月 1日,在七届全国人大常委会第二次会议上,万里根据中国的形势和改革任务,再一次提出了全国人大常委会需要抓好的工作,其中一项就是加强民主与法制建设,巩固和发展安定团结的政治局面。

二、要求用改革的精神做好立法工作

在万里领导下,七届全国人大常委会,始终积极而又审慎地进行立法工作,始终把制定有关经济建设和改革开放方面的法律作为立法工作的重点。1988年 4月 22日、5月 17日,万里与全国人大常委会有关部门负责人谈话时说“要用改革的精神做好立法工作”。他说:“改革开放以来各种思想观念有很大转变,应多收集情况,研究改革中出现的各种各样的新问题和新情况,反映各方面的意见。要研究今后五年改革的关键在哪里,有哪些改革措施要出台,在立法上要做哪些工作,立法工作的重点是什么?制定五年立法计划很重要,如果超前立法办不到,至少不能落后,立法工作应与改革实践同步进行。”

1988年的 12月 6日、7日,万里同北京的全国人大常委会委员和部分专门委员会委员座谈时,专门谈了加快立法工作问题。他向委员介绍了加快立法工作的进度和安排,“七届全国人大常委会第二次会议通过的工作要点强调,要适应社会主义现代化建设和改革开放的需要加强立法工作,制定五年立法规划。第四次常委会会议通过的《关于加强民主法制维护安定团结保障改革和建设顺利进行的决定》指出:要把研究和制定同治理经济环境、整顿经济秩序有关的法律作为明后两年立法的重点。会后,……起草了《关于明后两年加快立法工作部署的初步意见》,提出了加快立法工作的具体措施。”他请与会人员对这个《初步意见》发表意见,并说:“会后还准备请一些法律专家开座谈会,以便使近期立法计划更加周到,更加符合实际,切实加快立法步伐”[3]。

提出为保障社会主义市场经济发展而加快经济立法。1992年初,邓小平视察南方,发表了重要讲话,3月 9-10日,中共中央政治局召开全体会议,会议完全赞同邓小平的南方谈话。会议认为,计划和市场都是经济手段。要善于运用这些手段,加快发展社会主义商品经济。5月 16日,中共中央为贯彻落实邓小平南方谈话精神而制定了第一个专题方案。通过传达学习邓小平同志视察南方时的讲话,全党全民统一了思想,提高了认识,都在努力加快改革开放,抓住有利时机,把国民经济搞上去。在这样的形势下,加快、加强经济立法工作,就成为全国人大和地方各级人大的重要任务。1992年 7月 1日,万里在七届全国人大常委会第二十六次会议上作了重要讲话,题目是《加快经济立法,保障社会主义市场经济发展》。他讲了关于当前的形势及加快经济立法问题。他说:我们应当认识到加快经济立法的必要性和迫切性,增强责任感。在这一方面目前做得还不够,要尽可能地加快经济立法的步伐。关于个体经济、私营经济,在党的文件上已经明确规定是我国社会主义经济的必要的有益的补充,可是还没有制定专门的法律。公司法到目前也还没有制定出来。总之,我们目前对经济立法的迫切感还不够。……市场经济搞起来后,用什么样的手段来管理和控制?首先要法律化,要用法律来管理个体经济、私营经济、三资企业等各种经济。……如何用法律手段保障社会主义市场经济的顺利发展,这是全国人大及其常委会和地方人大及其常委会的重要任务。对此,我们要有一个统一的认识。

在万里主持下,七届全国人大常委会先后制定了全民所有制工业企业法、中外合作经营企业法、外商投资企业和外国企业所得税法、海商法、税收征收管理法、产品质量法等对经济建设和改革开放具有重大影响的法律,并总结经济发展和改革开放的新情况,对土地管理法、中外合资经营企业法、环境保护法、专利法、商标法等作了修改和完善;还审议了公司法、农业法和科技进步法等法律草案。同时,常委会把制定保障公民权利的法律放在重要位置,制定了工会法、行政诉讼法、著作权法、妇女权益保障法、残疾人保障法等一系列法律。还制定了香港特别行政区基本法,将澳门特别行政区基本法提请代表大会审议。七届全国人大及其常委会除通过了实行修正案外,共通过 59个法律和 27个关于法律问题的决定,合计86个。从当时看,是历届全国人大中立法最多的一届[4]。

三、注重法律执行情况的监督和检查

万里一方面重视制定法律,一方面又重视法律执行情况的监督、检查,他认为二者同等重要。

万里当选七届全国人大常委会委员长后,在常委会第一次会议上就提出了七届人大开展监督的三项原则。1988年 12月 6日、7日,在谈到常委会的工作时,万里指出:“常委会不仅要加强立法,还要加强法律监督和工作监督。一定要加强各级干部的法制观念,首先是各级领导干部带头守法执法,切实把法律监督工作抓起来”[5]。

1991年 12月 4日,万里针对现实生活中有法不依、执法不严、违法不究的突出问题,提出:一定要抓好法律制定后的贯彻执行,这方面要下大力量进行监督和检查。人大常委会要把制定法律和法律制定后监督检查放在同等重要地位。每次人大常委会会议,都要有一个到两个法律执行情况的检查汇报,把它列入议程。这要作为一项制度坚持下去。他还强调,“监察法律的实施情况是人大履行监督职责的一种重要形式,各级人大要理直气壮地把法律监督抓起来。”“执法当中我看就这么三个问题:有法不知道,知道不执行,执行不严格。要从人大开始,提高对法律的认识,并做好对执法的监督和检查工作。”

1992年 2月 25日,万里在七届全国人大常委会第 24次会议上作了重要讲话。他说:“开展对法律实施的检查,是加强社会主义法制建设的必不可少的措施。”“当前群众反映最强烈的是,有法不依,执法不严,违法不究,甚至以言代法、以权压法的问题,在一些地方和部门还相当严重。……监督法律的实施,是各级人大的重要职责。检查法律实施情况就是履行监督职责的一种重要形式”[6]。万里还建议各报纸,特别是《法制日报》,应该经常刊登一些法律的执行情况。他说:“对执法检查要大张旗鼓地进行宣传,通过宣传,增强各级党政部门和各个方面的执法观念。”万里在讲话结束时满怀希望地说:“如果近 300万各级人民代表、各级人民代表大会及其常委会都带头遵守法律和监督各项法律的执行,我想一定会把我国的民主和法制建设推进一大步。”

在七届人大期间,开展执法检查并在每次人大常委会会议上听取和审议一到两个执法检查报告,作为一项制度固定了下来。这是人大监督、检查工作的一个重大发展,是加强社会主义民主、法制建设和促进依法治国的一项重要措施。七届人大常委会和专门委员会,先后对 31个法律和 6个法律问题决定的执行情况进行了检查,对促进法律的实施起了积极作用[7]。

四、主张建设高度的社会主义民主和健全的社会主义法制

建设社会主义民主和法制,是万里的一贯的思想。早在担任中共安徽省委第一书记时,他就强调要加强社会主义民主和法制。1979年 12月25日,他在安徽省第五届人民代表大会第二次会议上指出,“实现社会主义现代化,必须同时实现政治民主化”;“要大力加强社会主义法制”。

1986年 2月 25日他在全国政法工作会议上作了系统地发展民主和健全法制的讲话。他指出:“发展民主与健全法制,是我们国家的一件根本大事,是一项根本建设。在新的历史时期,我们的中心任务是实现四个现代化。搞现代化要有现代化的思想,民主与法制观念是现代化思想的重要内容”[8]。他从三个方面科学地论述了建设高度的社会主义民主和健全的社会主义法制的重大意义。第一,“高度的社会主义民主和健全的社会主义法制,是完善社会主义制度的根本保证”。万里说,“不讲民主与法制的社会不是文明的社会,也不会是安定的社会。”“非常明显,缺乏民主与法制,往往和愚昧落后连在一起。”万里鲜明地指出:“党的十一届三中全会总结了‘文化大革命’的历史教训,其中极为重要的一条,就是必须发展社会主义民主,健全社会主义法制。因此,必须把民主与法制看成是我们国家社会主义建设根本性的问题之一,要下大决心、花大气力,从根本上去解决。”第二,“高度的社会主义民主和健全的社会主义法制,是经济体制改革顺利进行的根本保证”。万里指出,“我们要搞活经济,国家对企业的管理要把过去以直接控制为主变为以间接控制为主,其中一个重要的手段是要依靠法律来控制和调节经济的运行,使一切经济活动纳入依法办事的轨道”。第三,“高度的社会主义民主和健全的社会主义法制,是国家长治久安的根本保证”。万里说,“发展社会主义民主,健全社会主义法制,必须努力做到民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变,这样国家才能长治久安。解决这个问题,关键是从根本上增强党内,特别是党员干部的民主与法制观念”[9]。

1988年 4月 13日,万里在七届全国人大一次会议的闭幕会上提出了七届全国人大的中心任务是“加强社会主义民主和法制建设。”“要通过加强民主和法制建设来巩固和发展安定团结的政治局面;要不断完善各项民主制度,克服官僚主义和各种不正之风,充分调动广大人民群众的社会主义积极性;要加强立法工作,用法律来巩固改革的成果,保障改革和建设的秩序;要加强宪法赋予人大的法律监督职能,保障国家审判机关、检察机关依法独立行使职权”[10]。

综上所述,万里对中国法制建设所做的贡献,既具有鲜明的时代特征和中国特色,又具有很高的理论性和很强的实践性,这不仅是我国实施依法治国方略的基础,而且有力地推动了我国法制建设的现代化进程。

[1][2][3][5][6][8][9][10]万里文选[M].北京:人民出版社,1995:596-597、583-584、593、594、615、478、478-481、580.

[4][7]张广友,丁龙嘉.万里[M].北京:中共党史出版社,2006:301、303.