城乡和谐发展视角下的新农村建设发展战略

袁梦醒,赵振军

(1.泰山职业技术学院,山东泰安 271000;2.泰山学院中小城市社区研究所,山东泰安 271021)

城乡和谐发展视角下的新农村建设发展战略

袁梦醒1,赵振军2

(1.泰山职业技术学院,山东泰安 271000;2.泰山学院中小城市社区研究所,山东泰安 271021)

从城乡和谐发展的视角看,农地集体所有制的制度约束和城市发展限制、特别是中小城市发展限制是制约新农村建设的主要瓶颈。实行国家与个体农民共同所有的农地股份制改革,通过重建社会来再造城市经济,消除城乡二元结构,重点加强作为大城市和广大农村之间“中间地带”的中小城市的中流砥柱作用,是新农村建设发展战略的主攻方向和战略重点。

新农村建设;发展战略;农地制度;城市发展;中间地带

城市文明是现代文明的发动机,农业文明只有以城市文明为后盾,才能永远保持不竭的动力;而在农村内部,土地制度在农村社会发展中的基础性地位亘古不变,从未动摇。当前的新农村建设并不是中国农村发展特立独行的新阶段,没有割裂中国农村社会发展的历史逻辑。城市的辐射带动能力和土地制度创新依然是理解农村社会发展变革的两个基本视角或两条主线。

一、实行农地制度的股份制改革,彻底解放农村生产力

新农村建设的主要障碍根源于制度缺陷,而制度缺陷主要体现为城乡二元结构的不合理,由此导致了我国经济发展和社会发展不协调,城市发展和农村发展不协调,城乡关系不合理,不正常。[1]因此,要推进新农村建设,首先必须进行制度上的改革和体制上的创新。[2]其中最主要的就是农地制度和户籍制度。表面看来,城乡分割的户籍制度千夫所指,备受诟病。但实际上户籍制度根源于农地制度,单纯和激进的户籍改革并不明智,甚至可能带来一系列消极后果,[3]三农问题根在农地制度,[4]改革农地制度才是解决农村问题的治本之策。

农地改革既要考虑到土地承担的各种经济功能,也要考虑到它所承担的各种社会功能,还要兼顾意识形态的因素。因此,当前农地改革的基本思路是按照“使股份制成为公有制主要实现形式”的思想,[5]彻底改革农地集体所有制,实行国家与个体农民共同所有的农地股份制。其具体内容可以概括为“一个中心,两个基本点,三项具体措施”。

一个中心:

通过改革完善农地制度,解放和发展农村生产力,建设和谐新农村。

两个基本点:

(1)公有制。农地制度关系国计民生、制度存亡。作为最基本的生产资料,农地制度在农村社会生活中的基础性地位决定了农地公有制不可动摇。

(2)村社集体所有制传统。不管土地制度采取何种形式,土地在村社范围内分配和处置是私有制以来的传统;实践也已经证明,这种传统符合农业生产者的习惯,也是迄今依然有效的、管理成本最小、效益最高的形式。

三项具体措施:

(1)股份制。废除农村集体组织的所有权,实行农地股份制,国家与个体农民以股份制的形式共同占有农地。同时为了切实发挥股份制调动农民生产积极性的优势,又保证国家的宏观调控权力,在股本结构上实行严重不等比例分割的悬殊分配,以保证国家和个体农民分别享有的股份所有权具有不同的性质和功能。

(2)农民基本所有权。农民占有绝大部分股份,在一般经济意义上掌握绝对控股权。在不侵犯国家终极所有权的条件下具体行使土地所有权,享有对土地进行耕种、占有、继承、交换等的一般处置权力,并获取土地收益。有助于调动农民生产积极性,提高农业生产效率。

(3)国家终极所有权。国家占有的股份显著少于个体农民,以“金股”的形式掌握土地终极所有权,实施土地宏观调控。有助于保证土地公有制的性质,实行土地总量控制,防止滥占耕地和土地腐败。

相对于当前的农地集体所有制,农地制度的股份制改革将从制度上彻底释放农民建设社会主义新农村的积极性。国家与个体农民共同所有的农地股份制不仅有效防止了长期以来农地集体所有制一直存在的产权主体不明确、产权归属模糊的根本缺陷,使土地公有制具体化,切实保证了土地公有制的性质,而且由于赋予了农民具体的所有权——土地股权,因而必然使得农民更加关心土地收益和土地命运,调动了农民生产积极性。另一方面,农民有了更具体实在的土地处置权,可以通过转让他所拥有的那部分土地股权,实现土地的适度规模经营,发展现代农业,农民个人也因此获得稳定收益。当前农地承担的其他各项社会经济功能也可以通过股份制得到更充分、更灵活的实现。同时,由于农民和国家都是享有实际权力的土地主人,因而可以共同作为名副其实的土地主人,携手保护耕地安全。新制度实现了国家终极所有权与农民个人处置权的有机统一,这种制度不仅具有政治合法性和经济合理性,而且具有制度正义性和社会效率。

二、通过重建社会再造城市经济,消除城乡二元结构

(一)农村发展落后还是城市供应不足

自从城市文明出现以来,农业文明的发展就与城市发展密切联系在一起,不可分割。城市是现代文明的发动机,农村落后根源于城市供应不足,农村问题根源于城乡差距,促进农村发展,实现农业进步离不开城市的辐射带动。只有把发展的基点建立在城市文明的基础上,农村的繁荣富足才找到了可靠的依托。

新农村建设的实质是要按照“统筹城乡经济社会发展”的要求,通过“以城带乡、以工促农”,实现城乡社会和谐发展。这就必须首先满足一个最基本的前提条件:城市能力强劲,功能健全。但由于复杂的历史原因和制度背景,中国建国以后长期实行的是“高速度地优先发展重工业”的政策,城市成为“生产布局的结果和制造物品的工具”。[6]虽然半个多世纪以来都是城乡分割、“一国两制”,通过“剪刀差”挖农业垫工业,城市欠了农村的帐,但今天的城市却并没有因为过去的“强取豪夺”一夜暴富,它仍然羸弱不堪,“扶不起来”。中国的城市不仅没有形成城市支援农村、工业反哺农业的机制和自觉性,反而养成了强取豪夺、弱肉强食,靠剥削、掠夺落后的农村实现自身发展的恶劣习惯。这样,表面上看来好像是农村发展落后,农村拖了城市和宏观经济的后腿,但实际上从城乡和谐的角度看问题,则是城市供应不足,是城市责任能力有限,限制了城市在现代文明社会中应当承担的辐射带动农村发展的作用。

(二)内需不足与城乡二元结构

中国长期经济发展过程中的一个中心问题是内需不足。改革开放30年来,中国经济始终保持了8%左右的年均增长速度,这是世界经济发展史上的奇迹。创造了这样一个经济奇迹的人口大国为什么还会遭遇内需不足的困境?

中国的现代化是在西方主要资本主义国家现代化完成以后,在社会主义与资本主义两种制度的对立和较量中进行的。[7]“后发外生”型现代化的特点决定了中国特色的工业化、城市化在西方国家主导的国际经济分工格局形成以后,必然是加速内向型积累、内向型剥夺的,这样,“高积累低消费”自然成为我们社会政策的基调。

“高积累低消费”的直接后果就是内需不足成为中国经济的制度性伴生物。在发展至上的理念支配下,经济发展“一枝独秀”,生活需求长期得不到满足。进一步地,由于社会发展滞后,不仅当期生活需求受到抑制,社会保障、医疗保险等未来生活需求也发育不良。居民对未来缺乏稳定预期,所以不得不拼命攒钱,以防不测,导致居民储蓄率一直居高不下。[8]表面上是藏富于民,实际上是国富民穷。

“高积累低消费”的另一个结果是城乡二元体制。为了追求立竿见影的短期建设效率,发展效率相对迟缓的农业长期被作为城市经济发展的补充和攫取对象,城乡差距越拉越大实际上是发展至上的发展理念落实到城乡关系上的必然结果。城乡二元体制下,占人口绝大多数的农村居民没有购买力。农村巨大的市场一直是经济学家们和商家鼓噪和角逐的沙场,但多年来这个沙场上没有赢家,无论是主流经济学家还是财大气粗的经济精英,都一律难逃铩羽而归的厄运。家电下乡、汽车下乡再次遭遇尴尬不过是历史的又一次简单重复。

但没有消费就没有生产。生活消费不足只有依靠扩张生产消费弥补,而且越是生活消费不足,国家越需要膨胀生产消费拉动经济。结果导致政府依赖投资拉动经济增长的压力显著加大,生产消费需求在国家宏观调控下一直保持旺盛的增长势头。于是总是形成经济过热——紧缩调整——刺激经济——再度过热的恶性循环。经济大起大落就是这样造成的。

所以,内需不足的根本原因就在于长期以来城市主导的经济发展存在战略性失误,即经济社会发展的严重失衡。这样的背景下,靠新农村建设刺激内需拉动经济注定前途渺茫。在宏观政策继续强化城乡二元结构的前提下,城乡差距不仅不会消失,反而会越拉越大;[9]城市的表面繁荣不可能健康、持续,也就不可能去真正辐射带动农村发展。在主要以农业人口为主的国家里,自然也就很难破解内需不足的难题。

(三)靠什么增强城市能力

在上述背景下,解决问题的基本思路就是经济与社会和谐发展,城市与乡村共同繁荣。

首先,“以重建社会来再造经济”。[10]

加强社会发展,当务之急是革新发展理念,改变经济发展至上的发展思路。政府应当主要关注社会发展问题,经济发展主要交给市场去解决。政府的主要任务是提供社会发展需要的公共产品:一是为社会发展提供公共政策,如法律制度、社会政策等,规范市场经济,“为社会主义市场经济保驾护航”;二是大力发展社会保障、医疗保险、文化教育、体育卫生等公共事业,免除居民后顾之忧;三是建设道路交通、公园绿地等一般市场主体不愿或不能举办的公益事业和公共设施。

其次,坚持城乡和谐,努力实现均衡发展。

城市和乡村不是互相对立的两极,而是相互依赖,和谐发展。农村发展需要城市文明的带动,城市繁荣也离不开农村的发展,一个国家的现代化不可能建立在城乡差距和农村落后上。鉴于长期城乡二元结构带来的问题,政府财政扶持的重点应当明显向农村倾斜,切实帮助落后的农村改善发展环境,逐步实现城乡和谐发展。

第三,扩展权利平等的视野,深化政治体制改革。

权力专横与资本暴虐已经成为我们今天这个社会的两大主要灾难,而根子则在于民主政治进程滞后,社会权利薄弱,不平等已经通过一系列具体政策渗透到社会生活的方方面面。必须切实推进政治体制改革,坚决打击权力腐败,开放媒体,发育社会中介组织,加强权力的社会监督。当前首先要做的就是清理歧视性的政策规定,切实做到法律面前人人平等,改变附加在户籍制度上的不平等和歧视性规定,还户籍制度以本来面目和简单功能:户口就是一个居住登记证明,与其他社会权利无关。

三、高度重视“中间地带”的地位与作用,加强中小城市建设

(一)当今中国城乡关系问题上的“中间地带”理论

国际关系问题上的“中间地带”理论是毛泽东在战后初期针对美国为首的西方帝国主义的战争威胁和冷战政策提出的著名论断,以后逐渐发展成为著名的“三个世界”划分的理论。这一理论“对于团结世界人民反对霸权主义,改变世界政治力量对比,对于打破苏联霸权主义企图在国际上孤立我们的狂妄计划,改善我们的国际环境,提高我国的国际威望,起了不可估量的作用”。[11]这一理论的核心和精髓就是高度重视“中间地带”国家在世界事务和国际战略中的重大作用,依靠“中间地带”作为反对霸权主义,维护世界和平的中坚力量和中流砥柱,缓冲、销蚀和肢解战后初期以美国为首的资本主义世界围剿社会主义和之后美苏争霸世界的罪恶企图。

半个多世纪以后的今天,毛泽东关于“中间地带”和“三个世界”划分的理论依然具有极为重要的启发和借鉴意义。实际上,如果从以城带乡、以工促农建设新农村的要求看,在今天的新农村建设实践中,也有一个举足轻重、至关重要的“中间地带”,那就是横亘在大城市和广大农村之间的数量众多的中小城市。

在我国的城市体系中,中小城市是一个极为重要的环节和组成部分。在经过几十年“重点发展中小城市”的城市化方针以后,数量众多的中小城市在中心城市和农村之间构筑了一个地域广大的“中间地带”,在大城市周围已经由广大的中小城市形成了城市与乡村间的“隔离层”与“保护膜”。绝大多数农村并不直接与大城市和中心城市接壤,城市对农村的直接影响也主要是通过中小城市对周边农村地区的辐射带动体现出来。绝大多数农村人口首先直接进入的总是邻近的中小城市,而不是中心城市和大城市,直接带动影响农村发展的主要是就近的中小城市。以城带乡、以工促农必须通过中小城市这个地域广大的中间地带才能得以实现。中小城市成为城乡和谐与可持续发展的桥梁和纽带,是大城市辐射带动农村发展的关键环节和中流砥柱,发挥中小城市在城乡和谐发展中的关键地位与核心作用至关重要。与当年美苏两个超级大国与第三世界之间的“中间地带”和第二世界国家一样,中小城市这个中心大城市与广大农村之间的“中间地带”的能力和作用如何,直接制约甚至决定着新农村建设的状况和前景。

中小城市的发展现状进一步强化了中小城市在城乡和谐发展中的地位与作用。中国城市发展中的两个问题在中小城市表现得更加突出和典型,城市供应不足首先主要表现为中小城市不足。

首先是经济发展不足的问题。虽然我们曾经长期实行“积极发展中小城市”的城市化方针,小城镇建设更一直是近30年来的热点。但我国长期实行重点发展中小城市的城市化方针的主要企图是把中小城市作为工具(蓄水池和减震器)缓解大城市(化)压力。我们实际上并没有把重点放在中小城市的发展上,而只是“利用”中小城市作为工具去解决社会发展中的问题。实践证明,这种“解决问题”的城市化和城市发展战略是危险的和不可靠的,这样的中小城市发展也很难起到现代文明发动机的作用。这种“工具理性”实际上限制了中小城市自身的发展,导致在近30年的中小城市重点发展中,中小城市主要是外延扩张和虚假繁荣,直接制约了中小城市在城乡和谐发展中作用的发挥,中小城市(镇)的繁荣和热闹并没有带动毗邻的农村地区的同步发展和进步。

其次是社会发展滞后的问题。相对于大城市,中小城市基础设施缺乏、生活条件不足的问题更加严重,人民群众生活水平不能与经济发展同步增长、经济发展不能带来社会同步发展、更不能带来社会普遍和谐的现象具有相当的普遍性。特别是最近十几年来,随着国有企业改革和城市化进程加快,中小城市规模急剧膨胀,社会问题越来越尖锐。拆迁补偿、就业安置、资源限制、公共设施紧张、社会治安状况恶化等问题迅速加剧,对政府管理和社会发展提出尖锐挑战。

(二)如何实现中小城市带动

第一,实行政策倾斜,优先扶持中小城市发展。

大城市社会建设相对成熟完善,发展空间有限,资金投入这样的地方效率不明显。而中小城市长期滞后,历史欠账较多,加强中小城市社会建设无论对于直接的资金效率还是对宏观经济的拉动,以致潜在的中小城市直接辐射带动农村发展导致的宏观效益,都是大城市不能相比的。

第二,发挥后发优势,强化中小城市经济建设。

在大城市“垄断”的背景下,中小城市发展必须另辟蹊径,独具慧眼。在资金、技术密集的一般发展项目上与大城市“公平竞争”,中小城市必败无疑。中小城市应当充分利用与农村接壤、基础设施建设潜力巨大、历史包袱相对较小等“后发优势”,充分发挥政府作用,加强城市规划,拓宽融资渠道,深化市场化进程,以加强基础设施建设和城乡协调发展为突破口,大力发展第三产业,在特色发展、发挥优势上下功夫,努力寻找和形成自己的产业优势和核心竞争力,为中小城市能力的发挥奠定坚实基础。

第三,改变社区建设的大城市偏向,加强中小城市社区建设。

由于上个世纪末期政府开展社区建设的初衷是解决国有企业改革带来的社会问题,变“单位”控制为社区控制,继续加强基层社会控制与管理,因而社区建设成了一种主要在国有企业集中的大城市开展的“贵族”运动。必须改变社区建设的大城市偏向,重点加强中小城市社区建设,让社区建设真正成为深化社会建设,改变中国城市弊端的有效手段。

第四,把中小城市建设成更加适宜人类生活和居住的地方。

近100年前,美国社会学家弗兰克·法林顿就敏锐地预见到了小城镇在社会生活中的巨大优势和发展前景,提出了“把小城镇建设成更加适宜生活和经营的地方”的问题。希望利用工商企业自身的力量提高小城镇社区内经济、社会发展水平,同时改善居民的生活质量,解决存在的社会问题。

相对于大城市,中小城市不仅环境优美,规模适中,较少现代社会发展带来的“大城市病”,而且大多文化底蕴深厚,历史特色鲜明,既具备现代城市生活快捷高效方便的优势,又兼具浓厚隽永的人际关系和秀美独特的田园风光,容易创造比较宜人的城市人居环境。加强宜居城市建设,把中小城市建设成为各具特色、生活舒适的理想家园,既有助于提高中小城市自身发展质量,增强中小城市的承载能力,缓解大城市的压力,也增强了中小城市对周边农村地区的辐射带动能力。

[1]陆学艺.当前农村形势和社会主义新农村建设[EB/OL].中国社会科学院网站h ttp://www.cass.net.cn/ file/2006040557531.h tm l,2006.4.5.

[2]贺聪志等.社会主义新农村建设研究综述[J].农业经济问题,2006,(10):67-73.

[3]赵振军.谨慎推进户籍制度改革[J].理论与改革,2006,(5):39-40.

[4]赵振军.三农问题根在农地制度[J].农村经济, 2005,(2):41-46.

[5]温家宝.在第十届全国人民代表大会第二次会议上的政府工作报告[EB/OL].http://www.sina.com.cn. 2004-03-16.

[6]赵振军.中国城市化的制度背景与体制约束[J].城市问题,2006,(2):9-21.

[7]孙立平.后发外生型现代化研究论纲[J].社会科学研究,1990,(6):86-92.

[8]万新军.14万亿居民储蓄存款其实并不多[EB/ OL].http://business.sohu.com/20060210/n241756875. shtm l.2006-02-10.

[9]郭爱娣.中国城乡居民收入差距持续扩大:收入比3.33∶1[EB/OL].http://new s.xinhuanet.com/po litics/.2008-08/29/con tent_9731874.htm.

[10]孙立平.以重建社会来再造经济[N].经济观察报,2008-11-22.

[11]邓小平.坚持四项基本原则[A].邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

(责任编辑 梅焕钧)

TheDevelopm en t Stra tegy for New Rura lConstruction in the Perspective
of Harm on iousDevelopm en t between C ity and Rura lArea

YUAN M eng-xing1,ZHAO ZHen-jun2
(1.Taishan Vocational Institu te,Tai’an,Shandong 271000,China;
2
.Institute ofM idd le-sized and SmallCity Research,Taishan University,Tai’an,Shandong 271021,China)

Th rough the perspec tive of harm onious developm en tbetw een city and ru ral system restric tion of co llective ownership of rural land and the restraintof city developm en t,especially the restraintofm idd lesized and sm all city developm entbecom es them ain bo ttleneckwhich restricts the developm en tof new ruralarea.Adop ting the stock system reform s that state and ind ividual farm ersown rural land together and rebuilding city econom y th rough reconstruc t society and elim inating city and coun tryside binary struc tu re,especially reinforcingm ainstay effection ofm idd le-sized and sm all citywhich is an interm ediate zone between big city and extensive ru ral area naturally becom esm ain direction for attacking and strategic emphasis fo r the developm ent strategy of new rural construction.

New rural construction;Developm ent strategy;Rural land system;City developm en t;Interm ediate zone

F291

A

1672-2590(2010)05-0093-05

2010-08-07

山东省2008年软科学规划项目(2008RKB312)

袁梦醒(1965-),女,山东泰安人,泰山职业技术学院副教授,社会学硕士。