苏州城乡一体化发展剖析

孙新研

（苏州统计局，江苏 苏州 215004）

苏州城乡一体化发展剖析

孙新研

（苏州统计局，江苏 苏州 215004）

城乡一体化是新时期我国经济社会发展的客观要求。苏州是全国和江苏省的城乡一体化示范城市，目前，其城乡一体化已取得了阶段性进展，具有“一体化”框架清晰、农业发展机制创新等特点，但也面临着二元结构的长期制约、资金短缺、就业难度增大、人才缺乏等问题，建议进一步关注民生，采取构建农民增收长效机制、加强基础设施建设等措施，为城乡一体化的推广提供经验。

城乡一体化；城乡统筹；发展经验

世界经济发展的历史表明，城乡一体化是协调一、二、三产业发展，促进城乡融合、提升现代化整体水平的有效途径。2009年初，苏州被列为江苏省唯一的“城乡一体化发展综合配套改革试点区”；2009年9月，被国家发改委列为全国四个试点城市之一。苏州市委、市政府坚决贯彻党的十七大关于城乡一体化发展新格局的决策部署，按照“三区三城”建设总目标，进一步推动“三化”与“三农”互动并进，率先形成城乡经济社会一体化发展新格局。

一、城乡一体化的内涵

城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，使城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

有关资料表明，世界发达国家的城乡关系经历了城乡分隔、城乡联系、城乡融合到城乡一体四个阶段。当城市化水平低于30%时，城市文明基本在“围城”里，农村远离城市文明；当城市化水平超过30%时，城市文明便开始向农村渗透和传播，城市文明普及率呈加速增长趋势；当城市化水平达到50%时，城市文明普及率将达70%；而当城市化水平达到70%时，城市文明普及率将随之达到100%，即基本实现城乡一体化发展。2009年，苏州的城市化率达到66.2%，说明苏州已经具备了推动城乡一体化发展的前提。

目前，社会上有些观点对城乡一体化存在误区，简单的认为，城乡一体化就是城乡一样化，即消除城乡差异，把农村变城镇、农业变工业，这是对城乡一体化理解的误区。城乡一体化是经济社会发展的一体化，是城市和乡村充分发挥各自的优势，各种要素在城乡之间自由流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、融合及依存，让城乡居民共享社会经济发展的成果。

二、苏州城乡一体化发展历程

2001年以来，苏州农村推进“三大合作”改革，通过合作制或股份合作制，发展新型合作经济，为城乡一体化发展提供了基础和条件。2005年，苏州全部达到江苏省全面建设小康社会指标要求，进入全面转型升级阶段。2008年、2009年、2010年，苏州连续出台《中共苏州市委 苏州市人民政府关于城乡一体化发展综合配套改革的若干意见》、《苏州市城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》和《中共苏州市委 苏州市人民政府关于全面推进城乡一体化改革发展的决定》三个纲领性文件，指导苏州城乡一体化改革发展的全面实践。

2009年初，苏州成为江苏省唯一的“城乡一体化发展综合配套改革试点区”，接着苏州按照江苏省委提出的“五个一体化”总体思路，相继出台90多个政策文件，通过农民居住向社区集中、工业企业向园区集中、农业用地向规模经营集中的“三集中”，鼓励农民将集体资产所有权、土地经营承包权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房的“三置换”，大力发展社区股份合作、土地股份合作和农民专业合作的“三大合作”等一系列制度创新，建立了一套城乡统筹发展、共同繁荣的有效运行机制，探索出城乡一体化发展新路径。目前，苏州的城乡一体化已取得了阶段性进展。具体表现为：

（一）“一体化”框架清晰。苏州围绕城乡一体化发展目标要求，根据“三区三城”战略目标，结合所辖各县、区特色，鲜明确立城乡一体发展导向，全面形成城乡一体推进机制。2009年，市委、市政府研究制定的《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》描绘了城乡一体化发展的新蓝图，构建了城乡一体化总框架。试点改革明确突出在城乡发展规划、资源配置、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保和社会管理等六大方面实现一体化，今年是三年实施计划的整体推进阶段。

（二）规划、建设先行。根据“三个集中”制定城乡建设一体化规划布局。通过规划调控、政策引导，强化片区规划理念，进一步优化城镇、工业、农业、居住、生态、水系等规划布局，积极推进“三个集中”，转变农民的生产生活方式。目前，全市2.1万个自然村已规划调整为2517个农村居民点，75%的农村工业企业进入工业园，56%的承包耕地实现规模经营，33%的农户迁入集中居住点，城乡资源配置更趋合理，城乡空间布局明显优化。

（三）农业发展机制创新。苏州在侧重城乡一体化建设的同时，没有忽视农业的发展，坚持把现代农业作为城乡一体化发展综合配套改革的产业基础。2009年，新增市级以上农业龙头企业16家，总数达112家；规模以上农业龙头企业共有367家，资产总额344.3亿元，同比增长20.2%，销售收入、利税和出口创汇分别达到814.5亿元、53.7亿元和6.0亿美元，同比增长11.9%、23.3%和26.6%。目前，新建、扩建千亩以上现代农业示范区78个，其中万亩以上14个，累计建设高效农业170万亩，设施农业32万亩。

（四）环境和公共服务改善。苏州围绕建设“最佳宜居城市”目标，按照现代社区型、集中居住型、整治改造型、生态环保型、古村保护型等五种模式，统筹推进城乡生态环境建设和基础设施建设，全市累计投入新农村建设资金近200亿元，建立459个市级示范村，19个省级示范村。全市88%的村有功能配套的社区服务中心，56%的村实现生活污水集中处理，90%以上的村建立垃圾无害化处理体系。农民集中居住区公共配套设施健全、公共服务方便、公共管理加强、公共活动丰富。医疗、计生、社保、就业、党建、法律援助等一站式服务，社区物业管理、环境管理、治安管理普遍建立了相应的管理队伍，有的还聘请了有资质的专业公司代为管理。

（五）社会保障水平提高。苏州各级政府不断加大财政投入，加快农保向城保并轨，农村劳动力参加基本养老保险覆盖率达98.5%，其中参加城镇职工养老保险118万人，覆盖率达55.3%，老年农民社会养老补贴覆盖率达99.5%，昆山等地已全面实现城乡低保并轨。积极推行新型农村合作医疗保险制度向基本医疗保险制度过渡，农村基本医疗保险参保率达97.0%，人均基金314元，最高的镇超过500元，昆山、吴中、工业园区、高新区等市（区）基本实现了农民持医保卡就诊看病。

三、城乡一体化发展面临的困难

苏州城乡一体化实践以来，取得了一定的进展，但是在发展过程中还面临一些问题，存在制约因素。

（一）二元结构的长期制约。由于各种历史和经济原因，我国社会形成的城乡二元经济以及与城乡二元经济相对应的相关法律和政策等制约了苏州城乡一体化的快速发展。一方面，部分农民对现有的城乡二元经济结构观念较深，不愿离地，有的也不愿转让自己的土地承包经营权，制约了土地的规模化、集约化经营和土地效益的提高。另一方面，原有二元经济相对应的法律政策对城乡一体化也有一定的制约，对农民融入当地社会，也存在一定难度。二元结构的大背景引起了苏州城乡一体化过程中拆迁难、户籍难、安置难等一系列问题。

（二）资金短缺。城乡一体化是在经济发展到一定阶段的必然选择。目前，苏州作为东部沿海发达城市，二、三产业的快速发展使苏州有一定的经济积累，但城乡一体化的发展需要足够的资金作为基础。特别是城乡一体化建设与维护需要大量持续的资金投入，在短期内又难产生效益，在市场经济尤其是资本市场还不是非常完善的情况下，城乡一体化建设资金的筹措及短缺无疑是一个关键问题。

（三）就业难度增大。一般来说，在经济不断趋向成熟的过程中，由于劳动生产率提高，就业的弹性会出现逐渐减小的趋势，加之近两年国际金融危机影响尚未完全消除，城市就业形势并不乐观。而城乡一体化的推进，必将释放一批农村剩余劳动力向城市转移。一方面城市的就业压力本身就很大；另一方面农村劳动力的文化素质相对较低，很难满足现代化企业的要求。如果农村剩余劳动力没有实现充分就业，仅靠政府补贴，很难改变日益增长的生活需求。

（四）人才缺乏。随着推进城乡一体化的深入，人才供需矛盾更加突出。一方面，留在本地的乡村人口学历偏低，有能力的人往往都向往城市生活而选择离开，现有乡村发展水平难吸引到人才。另一方面，乡镇管理规划需要人才，发展公共服务、社会事业需要人才，招商引资、吸引企业在乡村发展更需要人才。乡村的人才匮乏是制约城乡一体化推进的一个重要方面，加强人才工作已成为促进城乡同发展、共繁荣的迫切需要。

四、城乡一体化发展的经验及建议

城乡一体化在苏州发展的过程中，各地高度重视，积极推进，涌现出很多的亮点。这些先进的做法，对城乡一体化的推广提供了宝贵经验。

（一）关注民生、构建农民增收长效机制。关注民生，改善民生，是构建社会主义和谐社会的重要内涵，收入分配是民生之源，是改善民生、构建和谐社会的迫切要求。近几年，苏州在促进农民增收方面取得了可喜的成绩，农民收入已连续五年实现两位数增长，2007年农民收入首次突破1万元，2009年达12969元，城乡居民收入比2∶1，远远低于全国3.3∶1和江苏省2.6∶1的水平，在全国经济发达地区最小。但是要在这个高位平台上实现持续增收，必须要进一步拓展空间、挖掘潜力，同时要着力优化城乡分配差异，调节社会利益关系，促进经济效率和社会公平。

（二）整体规划，描绘美好蓝图。在各地、各镇完成总体规划、控制性详细规划、镇村布局规划和村庄规划的基础上，根据各地制定的规划情况，结合“三区三城”要求，制定统一的布局规划。

首先，因地制宜、各具特色。明确各镇发展的不同目标要求，针对不同的布局，集中力量、集中资源、集中政策，提高集约发展水平，着力建设一批特色产业基地，促进产业集聚、企业集群、资源集约利用。如昆山千灯镇，全镇的区域规划具有鲜明特色，千灯镇面积87平方公里，明确划分为4个区域，城镇建设区和现代农业园分别为16平方公里和30平方公里，其余为现代工业园和现代商务物流园。

其次，统一布局，统筹发展。规划根据各镇优势进行错位发展，出台整体规划布局，突出重点、强化特色、差别竞争，做到点面结合，既体现各地当地特色、文化，又融会贯通全市发展要求。如张家港市按照城乡规划全覆盖的要求，把全市960平方公里作为一个整体，按照发展定向、功能定位、布局定点的要求，编制了“一城四片区”的市域城镇体系以及城乡产业规划、城乡用地规划和农业、环境、交通、绿化、教育、卫生等31项专业规划，打破行政界线，推进“三个集中”。

再次，保障规划的有序性和可操作性。规划可具体分为城乡经济和社会发展总体规划、土地利用规划、区域规划、功能分区规划和其他各专项规划等。苏州市高新区在用地布局上就做了较详尽的规划，将用地分为建新安置用地、结余用地、农业配套设施用地和基础农田保护等。

（三）市场引导，加强基础设施建设。资金短缺是城乡一体化面临问题的关键，通过加强市场引导，吸引民间资本、社会资本共同参与城乡一体化经济建设，既能缓解城乡一体化的资金难题，又可改善农民生活质量，扩大内需。

首先，加强基础设施建设。基础设施建设对产业的培育、布局有很大关系。张家港市构建了“六纵五横四射三高二环”的市域现代化交通网络，在全省县（市）中率先实现了村组道路灰黑化、公交“村村通”目标，农村道路灰黑化率达到99.5%。

其次，不断创新体制，加快农村基础设施产权制度改革，吸引资本下乡。深化农村投融资体制改革，逐步形成多元化的农村融资渠道，吸引更多的银行资金、企业资金和其他社会资金投入。昆山市成立“神农”农村小额贷款公司和鹿城村镇银行，2009年新增农民创业小额贷款1.1亿元。太仓市2009年通过融资平台注入农业园区建设的资金达到3亿多元。

第三，拓宽思路，深入思考解决资金瓶颈新思路。如太仓金仓湖湿地公园项目是利用建高速公路取土而挖废的近67公顷地形地貌，整体设计成大型湿地公园，复垦宅基地净增土地近40公顷，依据国土部城乡建设用地增减挂钩政策，置换用于城市建设用地，首期拍卖近23公顷，获得拍卖资金5.2亿元，除上交国家及用于三置换资金外，其余投入湿地公园建设，解决了初期开发的资金问题。

（四）打破坚冰，破解就业难题。在城乡一体化过程中，必将释放出一批文化程度和技术水平相对不高的劳动力，如果就业问题没解决好，容易引发社会矛盾。

首先，重点扶持现代服务业的发展。就业弹性的变化决定于经济结构和劳动力成本等因素。在经济增长速度相对稳定的前提下，保持较高就业弹性对于就业和再就业增长更具现实意义。从行业结构来看，传统服务业仍是苏州服务业的主体，贸易、住餐业营业收入占服务业的六成以上。比较而言，现代服务行业发展不充分，生产性服务业还有很大的发展空间。

其次，不但要鼓励农村剩余劳动力进城就业，更要鼓励民间资金下乡创业。进城就业人员越多，下乡创业舞台越大，随着城市和二、三产业发展，民间积累的资金正在寻找新的投资方向，而农民也更愿意在家门口工作。

第三，转型升级，加快现代农业发展。结合中央转变经济发展方式的号召，加快转变农业发展方式推进农业科技进步和创新。农业平台拓宽、农业装备自主创新能力不断增强、农民对土地有着深厚感情这些都满足了现代农业发展的新需要。

（五）借脑兴业，吸引人才下乡。人才是企事业单位的核心所在，只有加快高素质人才队伍建设才能构筑长远的经济发展优势。

一是鼓励企事业专业技术人才、经营管理人才到重点镇和工业集中发展区兼职。鼓励用人单位不单纯以长期合同模式招募人才，更多地采用灵活的招聘形式，如以岗位聘用、任务聘用和人才租赁等方式引进各类人才。

二是建立人事部门与工业集中发展区人才工作联系制度，为企业人才引进、培训等提供“直通车”服务。目前，苏州积极建设独墅湖科教创新区，引进英国利物浦大学、中国科技大学、南京大学等10多所国内外高校在苏办学，设立与地方经济密切相关的专业，同科研院所、企业联合培养人才。

三是更加注重用好用活人才，优化人才发展空间。做到量才适用、人尽其才，充分发挥好人才的作用。2009年底，苏州人才资源总量已达92.5万人，其中具有研究生学历或高级职称的高层次人才达5.4万人。更进一步提升人才创新素质和国际竞争能力是苏州社会经济发展新形势的需要，也是城乡一体化发展的切实需求。

10.3969/j.issn.1674-8905.2010.10.016

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