试论公安政策制定的法治化

刘 霞

(中国人民公安大学,北京 100038)

试论公安政策制定的法治化

刘 霞

(中国人民公安大学,北京 100038)

公安政策作为调整社会公共安全关系的手段,其背后蕴藏的是社会公安价值的分配,继而意味着对社会组织及公民的安全利益分配。其制定过程必然要求多方参与、科学民主。而要保障其政策目的的实现就必须借助法的手段,实现公安政策制定的法治化。

公安政策制定;法治化

公安政策随着公安机关权力的产生而产生,公安政策不仅具有分配社会公共安全利益的功能,而且还具有增进社会公共安全利益的功能,公安政策的制定或实施,既可解决公安部门在某些无法可依情况下的被动与无奈问题,同时又可在变幻莫测的市场经济变动和某些社会冲突中,大大增强政府公安部门的宏观调控和相机抉择能力,适时化解那些经济和市场发展中的矛盾和障碍。相关法律的有限性、滞后性等因素为公安政策的制定提出了需求,因此在不与法治原则相抵触时,应该及时制定相关的公安政策,以弥补法律调整的不足。

一、相关概念界定

按照中文辞书,如《现代汉语词典》对“政策”的诠释:“国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的,根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法。”宁骚教授认为公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标,以实现公共利益的方案。

公安政策是公共安全权力机关 (主要是公安机关)经由政治过程所选择和制定的为解决公共安全问题达成公共安全目标,以实现公共安全利益的方案。公安政策是公共政策的一种具体形式,因此其本质是公共安全权力机关为着一定的目标而进行的社会安全资源的配置和社会安全价值的分配。公安政策从形态上可以分为两类:获得法的形态者和未获得法的形态者。后者在公安政策构成中更活跃,数量更庞大、内容更丰富,与社会现实联系更密切。同时后者也是本文研究的重点。

公安政策制定,或称公安政策的决策,它是公安政策过程的首要阶段和关键环节,是多种力量多个主体的互动过程。按决策制定的情形和内容不同,公安政策制定可以分为危机决策和平常决策两种。危机决策一般要求公安组织在高度逆境 (有限的时间、资源、人力等约束条件下)中完成应对危机的具体措施,为防止错失良机,通常需要打破常规程序和方法,省去政策制定中的“繁文缛节”,公安机关领导主要依靠自己的智慧和胆略审时度势,相机立断。平常决策一般表现为常规的程序性和确定性的政策制定,政策制定权力分散,需要经民主协商定夺最后方案。因此后者是本文研究的主要内容。

二、公安政策制定的功能分析

公安政策是一种权威性的公安利益分配方案,即作为公安政策成本的社会公安资源投入后,随着公安政策目标的实现而获取的公安政策收益在不同的社会群体间的分布。社会公安资源投入包括公安机关警力、物力、财力资源的调配组合,公安政策收益即“发案少、秩序好、群众满意、社会稳定”等一系列社会安全价值评价。

公安政策制定所具有的导向和调控作用是通过分配功能实现的,公安政策的本质是对社会安全资源的配置和社会安全价值的分配。公民享有平等的安全的权利,理想状态的公共安全价值的配置也应该是平等的。作为传统的公安政策制定主体,“政府是一切组织中最具有也最应具有全民性的组织”,这就意味着政府组织应该最具公共性,同理,公安机关作为公安政策的最重要的制定者,其制定的公安政策应该最具公共性。但理性选择学派从“经济人假设”出发研究发现政府具有自利性并谋求自身利益的最大化,政府系统的各个部门和不同层级也各有自己的特殊利益,以政府公共安全部门作为单一主体的公安政策结果不可避免地具有自身偏好性。“公安部门设立的基本目的是追求社会公共安全秩序及公民对此的满意度。诚然公众的满意度是与其利益密切相关的”。要追求公民满意度的提升、避免社会公安利益分配的不均衡,就应该让代表不同利益主体的公民、社会政治团体、相关政策研究组织等群体能够充分参与公安政策的制定过程,实现多主体的博弈,保证公安政策制定的民主化。为保证公安政策的效能,公安政策制定又应该遵循一系列科学化程序,尊重客观规律,充分利用现代科学技术知识和方法,对公安政策问题及其产生的客观环境实事求是地进行分析,以此为基础做出判断和抉择。如何确保公安政策制定中这种民主和科学的实现是至关重要的问题,理想化的状态是上升到强制制度模式,现实可行的强制模式即实现公安政策制定的法治化。

三、科学合理的公安政策制定需要法治化

公安政策各项功能要求政策制定必须实现科学化、民主化。但科学、民主的保障便是法治。“为确保公共政策的科学化、民主化,应谋求公共决策制定的法治化,借助于法治的权威确保各项决策按程序进行”。公安政策的制定也一样,必须规定相关的制度和程序,政策制定主体无论属于个人还是集体,都必须在制度、规则、程序允许的范围内行使决策权。

(一)科学合理的公安政策制定需要科学合理的法定程序

在法学中人们历来强调程序的正义,在公安政策制定中同样应该重视程序正义。公安政策的法定程序是实现政策制定民主化和科学化的关键因素。公安政策的制定过程通常比较复杂,而且不同机构不同主体的制定程序也不同。

民主化主要体现在提出备选方案和备选方案的评估程序中,择定政策方案是整个政策过程的关键,是科学化决策的集中体现,法定程序保障这些目标的实现。公安机关的普通行政政策的特点往往要求快捷、高效,政策制定主体的数量往往较少,加之公安机关一般实行的是行政首长负责制,同时要求首长在行政领导会议集体讨论决定的基础上行使决策权。实现程序法治化一方面要求提高各级公安领导的决策水平,另一方面要求保障领导会议的职能畅通。

(二)科学合理的公安政策制定需要科学合理的法定审查程序

公安政策制定的审查程序,是完整的公安政策制定过程必不可少的一个组成部分。由于主客观的原因,政策制定程序各项活动可能出现这样那样的问题或不足,影响科学公安政策目标的实现。择定政策方案是公安政策制定的关键程序,公安政策的审查机制在此阶段正是通过对方案择定的主体、过程、结果实行监督审查,以保证方案决策主体通过科学程序选择出最优公安政策方案,避免方案选择受其他方面不利影响。由于公安政策方案的选择在整个政策制定过程中的重要性,不同参与主体的潜在利益倾向影响使这一环节的审查成为必需,只有严格法定的机制约束才能使审查程序真正发挥效力,及时纠正出现的偏差,提高公安政策制定的绩效。

公安政策制定的法定审查程序是公安决策科学化、民主化的保障,它能在公安政策的抉择中排除单方面利益主体的偏好影响,以严格监督机制予以保障,遵循科学决策程序,使公安政策内容真正能体现人们的各种利益要求。

(三)科学合理的公安政策制定需要有效的问责机制

审查是公安政策制定不可或缺的程序,法定的审查机制能够保证从备选方案中得出的政策方案是公正的,但并不意味着这一公安政策方案是最科学的,一项科学的公安政策不止要求制定主体的民主、制定程序的科学、决策主体的公正,更要求它能经得住实践检验,在实践中达到公安政策目标。问责机制在方案试行和修正阶段使用,这一阶段通过试行可以发现和弥补公安政策方案的不足。完全理性的公安政策是很难实现的,因此政策缺陷的存在是必然的,对于试行的结果应该尽量责任到人,反馈为现实的优劣奖惩,特别是对于暴露出的公安政策制定缺陷实现严格的问责机制。法定的奖惩意味着严格的利益分配,继而引导决策主体的行为。“以责任控制权力,是最基础、最根本的权力控制措施”。借助公共部门问责制的一系列成文法律法规规定,将奖惩应用到公安机关政策制定过程中。

行政问责制是现代政府强化和明确责任与改善公共政策制定行为而产生的一种有效制度。我国公安机关实行行政首长负责制,即各级公安领导拥有所辖公安事务的自由裁量权和最后决定权,这种权力是一种独占性、排他性的权力。同时相关法律法规又规定重大决策必须遵循民主集中制原则,这样公安领导拥有的就是集体性权力和共享性权力。为避免公安政策主体在这两种权力中间可能出现的职责过重或者推卸责任,需要有效的决策问责机制。

(四)部分公安政策需要法律化

公安政策的法律化就是有立法权的国家机关将有些成熟、稳定的公安政策上升为法律的过程。它实际上就是一种立法过程,遵循的就是立法程序。一些能够法律化的公安政策往往已经实行了相当一段时间从而较为完善,有必要用法律的形式加以加强和固定化。

公安政策的法律化并不是一般意义上的政策制定过程,而是特殊的公安政策制定,即将有关政策转化为更具有强制力、更具有普适性的法律的过程。它也不是简单地或原原本本地将有关公安政策变为法律,而是公安政策继续修正、完善的过程。虽然公安机关属于国家强制机关,公安政策的执行也以国家强制力做后盾,但如果没有法律依据,公安政策的执行一般不直接动用强制力,而上升为法的公安政策是由国家来保证其执行的最低限度的,不仅由国家强制力保证实施,而且往往直接动用国家强制力来执行。

四、结论

通过上述分析可知,只有实现民主化、科学化,才能保证公安政策制定达到其调整社会公共安全关系的目的。如果试图保障政策过程的科学化、民主化,就必须实现政策过程的法治化。在我国社会转型期间,公安政策问题尤为突出,公安政策的制定更为重要,公安政策制定的法治化是调整社会公共安全关系的需要,也是社会法治化进程的必然要求。

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[5]王庆锋.公安质量管理的使用者介入机制探讨[J].中国人民公安大学学报,2006,(5).

责任编辑:仪宏斌

On the Legalization ofMaking Police Policy

Liu Xia

(Chinese People’s Public Security University,B eijing100038,China)

As a measure of adjusting social public security relations,the police policy implies the distribution of social public security value and means the distribution of social organizations’and citizens’rights and interests. Making the policymust asks formulti-side participation,science and democracy.In order to reach the aim ofpolicy,legalmeasuresmust be used and policy making must be legalized.

police policy;performance of police policy;legalization of police policy

D631

A

1009-3192(2010)06-0103-03

2010-09-20

刘霞 ,女,山东日照人,中国人民公安大学公安管理专业 2008级硕士研究生。