现实语境下中国行政复议制度变革之思路——在哈贝马斯“交往理性”视角下进行制度建构

鄢 广,崔向前

(1.西南政法大学,重庆 400031;2.铁道警官高等专科学校治安系,河南郑州 450053)

现实语境下中国行政复议制度变革之思路
——在哈贝马斯“交往理性”视角下进行制度建构

鄢 广1,崔向前2

(1.西南政法大学,重庆 400031;2.铁道警官高等专科学校治安系,河南郑州 450053)

目前行政复议与行政诉讼案件数量呈现出倒挂现象,说明我国行政复议制度存在内在的、结构性的缺陷。改革的重心应当放在行政复议程序的完善上,以哈贝马斯的“交往理性”为指导,充分贯彻行政公开原则,保障行政相对人的参与权与知情权,增强社会公众监督,提高行政相对人在行政复议过程中的主体地位,实现行政复议主体对行政纠纷的共治。其条件是适当调整现有行政复议机构、科学规范行政复议程序及复议委员会人员资格与组成、增设律师代理制度、遵循行政公开原则。通过复议主体双方在行政复议过程中的理性交往,实现沟通、理解,达成共识,促进良性化纠止争,可以实现“善治”的目标。

行政复议;交往理性;行政公开原则

目前的行政复议制度运行失灵,存在问题和原因已经众所周知,理论界和政府对行政复议制度的改革必要性已经达成共识,然而,如何进行改革的路径选择则是大相径庭。但综观各种观点,大部分都是意图通过强调行政复议机构的独立和复议程序的公正而寻求行政复议制度的活力。但在目前我国稳健推进改革的现实国情下,过于强调机构独立的思路似乎难以操作。哈贝马斯的“交往理性”和以人为本的思想启发我们,要实现行政法治,就要突出行政相对人的主体地位和培养公民的自治能力。通过具体的制度设计,保障行政相对人在行政复议程序中的权利和社会公众的充分参与,彰显行政公开的原则,用阳光监督来保障行政复议过程的公平正义,不失为一种较好的路径选择。

一、我国行政复议制度

行政复议制度具有专业性强,快捷、便民的特点。其审查范围远宽于行政诉讼制度,它可以审查具体行政行为的合法性,以及具体行政行为的合理性,同时,还能在一定范围内对抽象行政行为进行审查。因此,行政复议制度按照其功能设计和运行目标,应当为相对人提供更快速、专业和宽阔的救济渠道。推而论之,行政复议案件数量的基数应远大于行政诉讼案件,大部分的行政争议从理论上应当通过行政复议的渠道加以解决。但现实情况并不令人乐观。

据统计,自行政复议法实施以来,全国行政复议案件的数量继 2000年、2001年出现迅猛增长势头以后,就开始大幅度回落,有些地方甚至出现了行政复议难以为继的情况,行政复议案件数量一直低于行政诉讼数量。据统计,“约 70%的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议”[1]。即现实中出现了行政复议与行政诉讼“金字塔”结构理论模型之倒挂现象。2001年全国的行政复议案件共 83487件, 2002年则变成 76456件,2003年又略有减少,计75918件。又如 2000年至 2003年间各年已经受理的复议案件中分别有 10813件、11700件、11049件、11905件是以申请人撤回申请为结局的。撤回申请占全部受理案件的 1/8,后来是 1/7,甚至 1/7强。行政复议案件数量的减少,反映了行政复议制度存在着许多问题,直接影响到行政复议制度发挥作用:复议案件过少,行政复议对行政诉讼而言就起不到过滤器作用,谈不上减轻法院负担;同时也表明行政复议制度的社会公信力,对当事人而言的简便、经济、快捷的效果欠佳。其中,撤回申请的比例之高、原因之微妙,说明行政复议制度本身存在着阻碍其目的实现的问题。

从地区、局部来看也存在类似情况。据统计, 2003年至 2009年 11月 9日,重庆市卫生局共收到行政复议申请 49起,依法受理 26起,经审理,维持17件,撤销 4件,申请人撤销复议申请 5件。办理的行政复议案件呈现出三个突出特点:一是复议申请人多为公民。2003年以来,收到的复议申请书的申请人均是公民个人。二是受理的行政复议案件中以行政处罚案件为主。2003年以来,受理的 26起行政复议案件中有 17件是因受到行政处罚而申请的行政复议。三是出现了行政许可事项的案件。《行政许可法》实施以来,管理相对人的维权意识逐步增强,2004年至 2007年间各年均出现了因不服卫生行政部门作出的关于行政许可事项的具体行政行为而申请行政复议的案件。值得注意的是,作为一个省级卫生行政部门,7年间仅接到申请 49起,其中还有近一半未予受理。2008-2009年则未收到 1起行政复议申请。现实说明了行政复议制度在解决行政纠纷、化解社会矛盾方面的困窘。同样是行政复议制度,美国的行政法官制度和英国的行政裁判所制度却以专业、高效而公正的纠纷裁决,为自身赢得了独立公正和廉洁的声誉。相比英美、日德法的行政复议制度的高效,莫非“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”?这种对比和反差表明,我国行政复议制度可能存在内在的、结构性的缺陷,正是这些缺陷导致他其功能的紊乱和失调。

二、行政复议制度失灵原因及改革路径之辨

现实中行政复议案件与行政诉讼案件的“倒挂现象”引发了理论界的高度关注。一般认为现有行政复议制度的缺陷主要有以下两个方面。

第一,我国现行的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,没有一套统一的行政复议机构体系,很容易产生各种弊端。行政复议机构不独立、不健全,导致其很难作出公正的裁决,难以获得相对人的信任。行政复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系,这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正。同时复议机关存在不愿当被告的心理,也影响了行政复议决定的公正性。我国行政诉讼法规定,复议机关改变原具体行政行为的,一旦被起诉,复议机关将成为被告,致使有些复议机关为了不当被告,对于受理的复议案件,倾向于不予细究,维持了事。另外,在实践中有时把是否被起诉和是否败诉作为行政机关政绩考核的标准,也是复议机关草率维持原具体行政行为的原因之一。

第二,行政复议程序不科学,工作人员数量与质量均难以满足复议工作的需要。从事复议工作的人员不足、专业化不强,是行政复议决定公正性不够的内在因素。直到目前,我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格作出规定,难免会影响复议裁决的质量。行政机关系统内部的层级监督关系,是我国行政复议制度建立的前提,但这并不代表这种制度的全部性质。

关于行政复议的性质,有三种说法:第一种是“行政说”,该说认为行政复议是一种具体行政行为,就是为了解决纠纷。既然是为了“摆平”问题,“那么什么方式、什么程序、什么叫法律,都是空话,解决问题就是硬道理”。第二种是“司法说”,该说认为行政复议就其内容而言是司法活动,行政复议机关解决行政纠纷的活动具有司法性质。第三种是“行政司法说”或者“准司法说”,认为行政复议兼具行政和司法的双重属性。许多学者从界定复议行为性质出发,强调与支持行政复议制度的司法或准司法性质。众多学者以行政复议制度的性质作为逻辑起点,更倾向于“行政复议司法化”的改革路径。理论界提出的改革模式主要有“行政法院”、“双轨制”、“准司法化”三种。三种模式已为通识,在此不作赘述。这些改革的路径选择和制度设计都有一定的道理和积极意义。但行政复议制度实施中暴露出来的问题,更为重要的是理念与现实的冲突,理论与实践的落差。在探讨行政复议制度的改革时,必须对目前的社会背景和现有的制度基础有一个客观认识。一是我国处在社会转型时期,行政纠纷处于高发时期。现有的行政纠纷解决制度严重不能满足社会发展需要,改革势在必行。二是行政复议的改革要在现有的政治体制和社会稳定的可承受度上进行改造。当前学者们提出的行政复议“司法化”的改革方案,一个重要的内容就是建立相对独立的行政复议机构,以便克服由于是建立在行政系统内部、受行政权力干预而产生的不中立、不公正的弊端。当我国现有制度在执行过程中暴露出问题和漏洞的时候,特别是在行政法领域,重新建立机构,通过法律授予其独立的法律地位和职权,从制度上保障其与既有的行政体制脱离剪不断理还乱的关系是非常常见的一种思路[2]。然而,这样的改革方案貌似彻底,实际上很难操作。譬如建立类似于法国的行政法院系统,在中国现有国情下,设立新机构,争取编制,都是难度很大的,何况是另起炉灶、进行这么大的改革?在我国现阶段机关外部监督力度不够、内部自我约束能力不强的情况下,企图通过机构设置来实现行政复议制度的独立性和公正,是忽视了改革的阻力和难度。一旦行政复议机构做不到相对独立,这样的机构设置反而适得其反,很可能陷入增加行政开支的负担和制造新的权利救济障碍的行政机构改革的恶性循环中。我们可以反思一下我国的行政诉讼现状,作为独立于行政系统的司法系统,由于我国行政权的过分庞大,同样不可避免地受到行政权相当的影响,以至于行政诉讼审判在运行过程中同样面临类似的困难。因此,强调建立独立的复议机构在我国不具有现实可行性操作的空间。但在行政复议程序的具体完善上,我国现有的行政复议法律规范还有很多发展的空间。

笔者认为,目前改革的重心应当放在行政复议程序的完善上,充分贯彻行政公开原则,保障行政相对人的参与权与知情权,增强社会公众监督,在此基础上,对现有行政复议机构设置进行一定程度的调整,以满足实现程序正义的需要,并通过公民行政监督能力、参与能力的增强,最终走向更深入的改革。这既符合马克思主义的质量互变规律,又符合我国的现实国情。

三、哈贝马斯“交往理性”下的行政复议制度再构建

“天堂纵然无限美好,约兰思还是下凡来到人间”。法律并不是一切完美之物的真实体现。它总是带着缺憾和瑕疵。然而,尽善尽美并不一定是评价某种制度的恰当尺度[3]。因此,目前进行行政复议的改革,既是我国社会转型的现实需要,更是法律制度内在本性的要求。

在现代社会中,民主与法治犹如一对坚实的基柱共同撑起现代政治文明的大厦。20世纪 70年代西方法治国家兴起的旨在扩大民主、增进公正的新公共行政为公民通过各种渠道积极参加公共政策的制定与实施,实行一定程度的公民自治提供了机会。公民参与逐渐成为常态,民主内涵在间接民主的基础上扩大了。公民参与为政府和公民合作、协商的交往行为奠定了基础,也为交往理性在行政法学领域的运用创造了条件。德国着名学者哈贝马斯站在拥护现代性和理性的立场上,认为“哲学基本论题就是理性”,在他看来,理性的基本职能就是观照社会、观照人的解放,为实现自由、民主、平等的启蒙理想提供方案。事实上,“理性越多,民主就越多,和平的公共生活就越多”。人的解放是通过主体的合理性的相互理解,达到基于合理动机的协议一致性来实现的;与此相对应,社会发展的理想远景是以互主体性为基础的交往社会[4]。因此,人们可以通过科学的程序制度设计,提高复议申请人的地位,保障行政机关和行政相对人的充分沟通,进而形成交往理性,在程序中实现行政纠纷的化解。交往活动由于是建立在行政机关与行政相对人充分沟通的基础上的,从而内在地增强了行政复议决定的权威性。

笔者认为,人们所有的制度设计重心在于强调复议机构的独立性,实际上这只是从行政主体的角度来考虑问题,我们更应该从提高行政相对人在行政复议过程中的主体地位来考虑,保障行政相对人的充分参与、知情,并通过行政公开的方式加强外部监督,实现行政复议主体对行政纠纷的共治。通过双方在行政复议过程中的理性交往,实现沟通、理解,达成共识,将社会矛盾化解于解决纠纷的过程中,最终实现“善治”的目标。基于此,以哈贝马斯的“交往理性”为指导,来改革目前的行政复议制度程序,是可以重点考虑的选择路径。

四、我国行政复议程序改革之设计

他山之石,可以攻玉。台湾地区旧的《诉愿法》曾因类似的原因饱受质疑,学界也曾经为此展开了激烈的争论。现行《诉愿法》则突出了对行政诉愿程序的修改。其中值得借鉴的是:第一,规定行政诉愿经由原处分机关提起,原处分机关有先行重新审查处分的义务,突出了行政机关自我省察的功能;第二,在受理诉愿机关的内部建立行政诉愿审议委员会,其不具有独立的机关地位。这样一方面将对相对人的救济与行政机关的监督和自我反省相结合,有效地利用了行政机关自我纠错的制度资源和行政复议制度本身的威慑作用,另一方面诉愿裁决的公正与否并不完全依赖于诉愿审议机构的地位是否独立于行政机关,而在于通过加强相对人的参与、公众的监督和完善程序等手段来促进裁决之公正性。台湾的改革经验对我们不无启发。笔者认为,应在哈贝马斯“交往理性”理论指导下,在借鉴国内外先进法治经验的基础上,结合我国国情,对现有行政复议制度进行如下改革:

一是对现有行政复议机构进行适当调整。在我国部分省市开展“行政复议委员会”试点经验的基础上,在全国各个省市进行行政复议机构改革。各级政府集中行使行政复议权利,设置行政复议委员会。这样既方便了行政复议相对人的申请,也为进一步的改革打好了基础。各级政府的法制机构 (法制办)可承担行政复议日常事务工作。

二是对行政复议委员会的人员资格与组成进行科学规范。行政复议委员会在人员选拔上应采取专业化和设立专家库的做法。行政复议委员会应当由法律、技术方面的专家和相关组织的利益代表组成。非因法定事由、非经法定程序,行政复议委员会委员不被免职、降职、辞退或者处分;非因违反法律,不受追究。

三是对行政复议程序进行规范。行政复议审理过程中,在表决上采取多数决原则,复议审理人员由当事人从统一建立的复议委员会委员数据库中随机抽出,不得由复议机构随意指定。明确行政复议听证制度,一方面要开庭听取当事人陈述,由当事人进行辩论质证,除非案件特别简单,方可采取书面审理的方式。并且采取行政复议案卷制度,凡未经审理计入案卷的证据,依据一律不能作为做出行政复议的根据,最低限度应做到只要当事人申请就应开庭听审。另一方面行政复议听审一律公开进行,除非行政相对人以国家秘密、商业秘密或着个人隐私为由书面申请不公开进行。

四是为保障复议申请人权益,应增设律师代理制度。行政复议法应明确规定律师有权参加行政复议,并明确规定律师在行政复议中的权利、义务及律师介入行政复议的程序和方式。

五是遵循行政公开原则,对行政复议的过程予以公开,增强社会监督。因为“阳光是最好的防腐剂”,放开媒体对重大行政复议案件的舆论监督,行政复议审理时可以应当事人申请设置旁听席,接受社会监督。

[1]赵力.论行政复议“司法化”改革的可能和限度[J].河南省政法管理干部学院学报,2009,(1).

[2]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善——《行政诉讼法》修改建议稿及理由说明书[M].北京:中国政法大学出版社,2004.30.

[3]伯纳德·施瓦茨.美国法律史[M].北京:法律出版社, 2007.1.

[4]李佃来.论哈贝马斯的交往理性[J].马克思哲学研究, 2002,(2).

责任编辑:赵新彬

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1009-3192(2010)06-0060-04

2010-08-17

鄢广,男,河南驻马店人,西南政法大学 2010级博士研究生,主要从事宪法与行政法学研究;崔向前,男,河南确山人,法学硕士,铁道警官高等专科学校治安系讲师。

本文为河南省教育教学改革研究省级立项项目“招录体制改革视野下的‘公安机关行政案件办理’教学改革与实践研究”(项目编号:2009SGLX411)的阶段性成果。