从社会资本视角看“村改居”社区治理

丁煌 黄立敏

从社会资本视角看“村改居”社区治理

丁煌 黄立敏

随着城市化进程的加快，越来越多的处于城市边缘地区或者被城市包围的农村社区变成了“村改居”社区。这些“村改居”社区“非农非城”“亦乡亦城”，是经济、社会、资源、环境问题最集中、矛盾最突出的地域，为社区治理带来诸多问题。本文以深圳市宝安区为例，从社会资本视角分析“居站分设”对“村改居”社区治理的影响，试图为寻找这类特殊的过渡型社区治理途径提供理论参考。

一、宝安区“村改居”社区基本情况

深圳市宝安区原为宝安县，1992年撤县建区。2003年10月，深圳市委市政府做出加快宝安、龙岗两区城市化进程的决定，2004年底全面完成城市化转制工作，所有的镇改为街道、村改为社区、农民转为城市居民。2005年底土地全部转为国有。宝安区共156个社区，其中“村改居”社区119个，占社区总数的76.3%，是宝安区各类社区的主体。“村改居”社区具有以下特点：

（一）明显的村民自治性。深圳的城市化是强制性制度变迁，一夜之间，村委会变成了居委会，村民变成居民，农村变成了城市。但是,居民的生活基本上仍在原村落的空间内。从区域范围、社会关系、社区利益相关程度、社区政治参与来看,村民自治的实现条件基本没变，世世代代的家族、宗族、乡里乡亲等传统关系还在起着主导作用。

（二）社区对集体经济的依赖。“村改居”社区的转型是城市化推进的结果，由土地征用或转用带来的高额补偿使得这些原来的农村社区拥有较强大的集体经济。这些社区拥有总量较大的集体资产，经济基本上相对独立，自行发展，自主开支，社区各项工作的正常运行全部依靠股份公司。社区集体经济成为社区公共事务最坚实的经济来源，行政村的权威也正是依靠着这一雄厚经济实力的支撑。

（三）观念的相对滞后。“村改居”后，农民转为城市居民,但由于长期农村工作方式和生活习性的熏陶,非理性的传统落后的小农意识还普遍存在。如在社区干部的选举中，往往是大姓、大族的人当选，而那些小姓、小族的候选人无论能力多强、人品多好，都无法当选。由于观念的相对封闭和滞后,社区的干部队伍也对当前社区发展与自治不适应。这在很大程度上制约了“村改居”社区向现代新型社区的转变。

（四）社区管理的复杂。流动人口聚居，户籍人口与外来流动人口严重倒挂，流动人口数十倍于户籍人口的“村改居”社区比比皆是，一些社区甚至上百倍于原来的村民。这些流动人口对社区没有归属感，流动性大，极不稳定，受教育程度低，给社区管理带来严重挑战。

（五）公共产品的短缺。由于还没有真正纳入城市建设和管理体系中，因此，“村改居”社区仍然象过去农村社区一样承担着社区公共事务的治理和公共支出的重任。①同时，由于公共产品的外部性和不可分离性，社区不仅要承担其“村籍”人口的公共产品，而且要承担大量外来人口的公共产品，如社区环境、社区治安、社区文化建设、社区医疗等。这就导致在社区公共事务的治理上出现公共产品供给不足。

二、社会资本与“村改居”社区治理

最早将“社会资本”这一概念引入社会学研究领域的是法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄。他在《社会资本随笔》中将社会资本定义为“实际或潜在资源的总和，表现为人际关系网络，这一网络是大家共同熟悉的、得到公认的，而且是一种体制化关系的网络”。②詹姆斯·科尔曼被认为是从学理上对社会资本给予了全面的界定和分析。他认为社会资本是属于个人但存在于人与人的关系之中的社会资源。社会资本属于公共产品，表现为人与人之间的义务与期望关系、信任关系和权威关系，也表现为一个社会的信息网络、规范和有效惩罚、各种有意创建的多功能组织。③真正使社会资本引起人们广泛关注的是帕特南。帕特南在调研意大利不同地区制度变革所产生的不同绩效的基础上写成了《使民主运转起来》一书，引起了社会的巨大反响。帕特南认为“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”④由此看来，社会资本是一种资源，它可以产生一定的效益；社会资本是一种公共产品，生活在共同关系网络中的人都可以利用；社会资本是一种社会规则体系，可能以正式或非正式形态存在，生活在特定环境中的人们在享受社会资本的同时，也受到社会资本的路径依赖。

“村改居”社区是由农村社区转变而来的，具有传统乡村的“天然”的“框定”因素。这一类社区在历史发展的沉淀中积聚了丰富的社会资源，如熟悉、信任、村规民约、权威等。尤其是经济发达地区的“村改居”社区，经过股份合作公司的“再组织”，成为内聚力非常强的社区共同体。社会资本概念的提出为社区治理提供了一种新的解释范式。

首先，“村改居”社区的历史积淀决定着关系网络在社区治理中发挥重要作用。传统农村大多是聚族而居,在一个村落或附近的几个村落中居住的都是有血缘关系的人。在这些社区里，人们守望互助,彼此之间十分熟悉了解，构成一个熟人社会。正是这种熟人社会造就了村庄居民自主自愿、彼此配合的合作互益行动,同时共同体的合作行动也不断地创造和建构社会资本。

其次，政府公共投入的短缺还需要依赖社会资本在公共产品提供中发挥作用。由于政府的有限性，政府不可能全部包揽社会的各项事务，需要依靠社会等多种主体参与社区公共事务。特别是在“村改居”社区，还必须依赖社区内的各种组织和居民对公共产品的共同参与来实现向城市社区的过渡。

再次，“村改居”社区的传统决定了权威型的关联治理仍将发挥作用。在被动城市化过程中,“村改居”社区居民对政策的不落实存在着强烈的不满和抵触情绪，如征地补偿过低，社会保障措施跟不上，政府对社区公共投入不足等，对政府的信任降低，法理型权威难以树立。而社区干部（原村干部）由于具有农村传统的血缘和宗族关系等易形成魅力性权威。同时，“村改居”社区的组织结构是高度一体化的，不同组织之间可相互借助各自的资源实现治理。社区的所有事务，集体组织基本上都有决定权，集体掌握着社区资源，可以对社区成员进行奖励和惩罚，从而实现社区治理。

三、“居站分设”对“村改居”社区社会资本的影响

在城市化之前，农村社区的公共管理和公共产品的支出由社区自身提供，如教育、卫生、治安、环境、公共设施的建设和维护等。与此同时，社区居委会还承担着大量的行政任务。

顺应发展需要，政府为尽快实现农村社区向城市社区的转变，希望通过改革，探索一条去居委会行政化的社区治理之路。“居站分设”就是在这种背景下出现的。政府在社区设立服务平台——社区工作站。工作站承接原来居委会承担的行政职能，接受街道的领导和管理。与之相适应，实行“四分离”：一是机构分离。社区党组织、工作站、居委会、股份合作公司分别设立，互不隶属。二是职能分离。党组织是社区各种组织和各项工作的领导核心，贯彻党的方针、政策。工作站负责社区管理、社区服务。居委会依法开展居民自治。股份合作公司专心于集体经济的发展，自主经营、自负盈亏。三是人员分离。不同组织之间的人员原则上不实行交叉任职。四是经费分离。社区股份合作公司不再承担社区党组织、居委会、工作站的工作经费，社区社会管理费用全部由政府承担。

从政府的初衷来说，进行社区管理体制改革是为了更好地促进社区治理，推动社区发展。但“居站分设”后社区治理的绩效并不理想，有些地方甚至出现不如传统治理模式的结果。从社会资本角度分析，主要有以下几方面原因：

一是“居站分设”没有获得较好的内源性基础。“居站分设”作为政府主导的强制性制度变迁，是自上而下推行的制度，缺乏内源性基础。社区工作站的权力来源是自上而下的，社区工作站的人员由街道招聘、街道管理，接受街道的领导，不易获得社区居民的信任，因此工作开展也困难重重。诺贝尔经济学奖得主肯尼斯·阿罗所曾说:“没有任何东西比信任更具有重大的实用价值，信任是社会系统的重要润滑剂。它非常有成效，它为人们省去了许多麻烦，因为大家都无需去猜测他人说话的可信度。”⑤信任体系一旦遭到破坏，对社会资本的影响将是极其巨大的。社区工作站人员因为不是产生自社区，社会资本中最基本的要素——信任还未建立，工作中遇到阻力是可想而知的。

二是“居站分设”后，社区治理人才的退出削弱了原来的社会资本。社区工作站作为政府在社区的工作平台，一方面定位不清晰，另一方面待遇也不具有吸引力。原来的社区治理人才纷纷选择社区股份公司从事经济发展，不再关心社区社会事务。由于社会资本的嵌入性和不可转让性，原本存在于社区治理精英身上的社会资本也随着他们的退出而退出社区治理。

三是“居站分设”导致社区公共产品短缺。城市化以前，“村改居”社区的公共产品都是由社区提供，社区对自己公共产品和公共服务的投入是按需投入。城市化以后，按照城市社区的管理体制，社区公共事务的支出由政府负担，社区股份公司不再承担社会管理费用。成立工作站后，虽然政府增加了投入，但人头费、场地费、开办费就占去了大部分经费，真正用于社区建设的反而更少。政府财力的有限，根本无力全部承接社区建设和治理费用。这就造成了社区公共产品的短缺。

四是“居站分设”后居民对社区治理参与的热情减弱。作为追求个人效用最大化的“经济人”,只有基层民主制度与其个人利益直接相关，他们的参与直接影响到个人的收益，才有政治参与的足够的动力。⑥在“村改居”社区，当社区治理主体拥有对社区的绝对控制权，即社区党支部、居委会与社区股份公司处于三位一体的情况下，村民参与选举的热情很高。因为在那种治理框架下,社区内组织的好坏对社区成员的利益有着极大的相关性。有学者在分析经济发展水平和经济结构对地区选举成败的影响时也指出:“在缺乏民主的历史传统且市民社会力量相对薄弱的发展中国家,经济利益与民主实践之间的关联越紧,则民主政治作为一种新的价值观念和行为规范在民众中生根、成长的可能性就越大”。⑦“村改居”社区与原有的利益关联被剪断之后，居民对社区参与的热情也消退了。

四、发挥社会资本在宝安区“村改居”社区治理中的作用

要改变目前“村改居”社区治理面临的困境，必须发挥社会资本在社区治理中的作用，实现政府与社会共治，才能最终达到社区的“善治”。

一是利用社区现有的社会资本，实行社区内以党组织为核心的多组织共治。城市化前，在“村改居”社区中的党组织处于领导核心地位，在社区治理中发挥着领导、组织与指挥的作用，那是因为制度设计保证了党组织在资源的支配和使用中处于绝对领导地位。“居站分设”后，社区权力结构的重组，社会资本的削弱，行政成本的增加导致社区治理出现困境。在目前阶段，要促进“村改居”社区发展，理想的状态是政府直接将本应由社区负担的费用承接起来，不对社区内的组织架构进行大的变动。继续发挥党组织的领导核心作用，同时领导社区内其他组织共同治理社区。如果说，为解决社区居委会的行政化问题，一定要成立社区工作站，可以将之作为社区内的一个机构，归社区党组织统一领导，承办政府下达的各项行政事务，让居委会有时间和精力专注自我管理和自我发展。这样可以减少磨擦，提高效率，降低成本，同时也较好地解决了居委会行政化的问题。

二是加强制度建设，促进良性社会资本的形成。制度和规范与社会资本密切相关。由于长期以来，我国在政治、经济、文化还有社会心理的积淀上,都缺乏法治发展的必要基础和传统,在社会生活的许多领域和具体操作上都缺乏一系列配套的相关法规。特别是公众参与的权利和地位没有法律保障,致使许多公民对社会的参与都以非制度化形式出现,参与仅流于形式。公民参与的制度化缺失,使得公民即使有参与的热情也选择不参与或“搭便车”;即使参与,耗费大量的成本也有可能达不到预期效果。制度的有效供给不足制约了规范社会资本的形成和转化,也在一定程度上羁绊了公民政策参与的发展。要加强“村改居”社区的制度建设，用制度保证社区治理的公开、透明和有效，让更多的公民参与到社区治理中来，提高社区治理效率和公民对治理的满意度，形成“社区是我家，治理靠大家”的氛围，促进社区内良性社会资本的有效运作和增值。

三是重视和积极培育民间组织发展，提高和聚合社区资本。随着社会主义经济市场的进一步完善，政府与企业、社会、市场之间的分工重新定位，政府原来承揽的社区管理的许多职能必然剥离。而政府剥离的职能，必然要转移到社会，通过民间组织来实现。没有一大批民间组织的存在和运作,就不可能做到政事分离、政社分离,政府也无法摆脱社区建设和社区服务由政府包办的格局。民间组织的培育，既可承接政府职能，为社区提供便利，提高和聚合社区联系，加强居民对社区的依赖，又有利于提供就业岗位，增进社区的和谐稳定。比如，社区内的治安、清洁，还有一些基本的服务，可以通过社区内的民间组织来承担。

四是推进社会参与，提高参与热情，丰富居民的社区联系。在社区治理中，只有社区居民的参与，才能培育居民的社区归属感、认同感和共同体意识，才能有效整合社区的各种资源，而反过来，对社区的认同感和共同体意识又促进人们对社区的关注。城市化前的“村改居”社区参与很大程度上是因为与利益关联，高度一体化的社区组织运用与经济捆绑的手段，实施奖励或惩罚。城市化后，因为社区经济组织的分离，治理手段不再与经济关联。因此，要防止居民参与的下降，必须通过组织各种活动，在居民的参与和互动中，加强相互联系，聚合社会资本，提高社区治理绩效。

注释：

①高灵芝、胡旭昌：《城市边缘地带“村改居”后的“村民自治”研究——基于济南市的调查》，《重庆社会科学》2005年第9期。

②李惠斌：《社会资本与社会发展》，北京:社会科学文献出版社，2000年,第3页。

③[美]詹姆斯·科尔曼：《社会理论的基础(上)》，北京:社会科学文献出版社,1999年,第354～356页。

④[美]罗伯特·D·帕特南，王列、赖海榕译：《使民主运转起来》，江西:江西人民出版社，2001年，第195页。

⑤Arrow.kenneth.The Limits of Organization, New york w.w.Norton,1974,P38。

⑥关于对社区参与动机的探讨,参见王铭铭.社区的历程[M].天津:天津人民出版社,1997年,第69～71页。

⑦王旭：《乡村中国的基层民主:国家与社会的权力互强》，香港：《二十一世纪》,1997年4月。

（作者：丁煌，武汉大学政治与公共管理学院副院长、教授；黄立敏，宝安区委组织部）