深圳民主政治建设的回眸与前瞻

熊哲文

深圳民主政治建设的回眸与前瞻

熊哲文

发展中国特色社会主义民主政治，真正让人民当家作主，这是社会主义制度优越性的重要体现，也是党和国家事业兴旺发达的重要保证。深圳经济特区成立30年来，在建立和完善社会主义市场经济体制的同时，积极推进特区民主政治建设，把党的领导、人民当家作主和依法治市有机地结合起来，探索和形成了人民代表大会制度、基层群众自治制度等多种社会主义民主的实践形式，为人民行使当家作主的权利提供了有效途径；在特区立法、法治政府建设、司法改革等方面着力推进，亮点纷呈。在建设中国特色社会主义的道路上，人们始终能清晰地听到深圳经济特区民主政治建设的铿锵足音。

一、回眸：深圳经济特区民主政治建设三十年

30年来，深圳改革开放取得的丰硕成果与深圳的民主政治建设密不可分。表现在市场经济在民主法治的保护下蓬勃发展；社会民生在民主法治的关怀下和谐安康；科学发展在民主法治的轨道上良性运转。

（一）积极探索社会主义民主的多种实践形式

由于中国的社会转型属于“后发外生型”，民主化的进程起步较晚，选择什么样的民主实践形式还处于探索之中。深圳经过30年的民主建设实践，已经取得了丰富的经验。主要思路就是勇于创新，积极探索社会主义民主的多种实现形式，将国家民主、基层民主和党内民主的制度创新作为突破口，不断提升特区民主制度化和法治化的水平。从国家民主的角度看，确保宪法和法律赋予的人民当家作主的权利的充分行使，不断改革和完善特区人民代表大会制度；从非国家的民主角度看，就是在基层实现社区治理体制的变革，让群众真正享有自治权，依法管理自己的事务，直接行使民主权利。

完善特区的人民代表大会制度。深圳经济特区的30年，就是特区人民代表大会制度不断改革和创新的30年，就是各级人大及其常委会依法履行职能的30年。主要表现在人大充分行使特区立法权；对政府机关和司法机关行使法律监督和工作监督；就影响深圳经济社会发展的重大问题做出决定；依法行使质询、撤职、罢免等权力。代表会议制度逐步形成程序化和规范化；人大代表的素质朝专业化和年轻化转变；人大机构的设置及运行机制日益科学化；基层人大的经费、办公条件及地位得到了较大的改善。30年间，深圳市人大及其常委会勇于探索，“立法听证”、“询问案”、“个案监督”、“对副市长工作打分”、“人大代表联络站的成立”……一个个充满新意的名词见诸媒体，使深圳的人民代表大会制度形成了一道亮丽的风景线，对推进深圳的民主政治建设，实现依法治市起到了重要的作用。

以扩大基层民主作为深圳民主建设的基石。基层民主制度建设被视为社会主义民主最广泛的实践形式。30年来，根据党代会报告的精神和国家法律法规的要求，深圳在基层民主的制度化、程序化发展上积极探索，较好地构筑了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的基层民主制度框架，取得了可喜成绩。早在1999年，深圳地方政府的民主实践就呈现出先行先试的特点。龙岗区大鹏镇以一种新的“三轮二票制”方式成功选举了本镇镇长。这一基层民主选举制度的改革突破了以“村民自治”为核心的基层民主发展的架构，民主选举制度被引入基层政权建设的层面，引起了各方高度关注。同时，以农村村委会和社区居委会直选为标志的“草根民主”如火如荼地发展。自2000年以来，深圳已进行了四届社区居民委员会选举，并引入国际通行的“观察员制度”。特别是在社区治理模式上进行了探索，形成了具有特色、影响广泛的两种模式——“居站分设”的盐田模式和“政党嵌入”的南山模式。①值得一提的是2003年深圳区级人大代表换届选举中出现了一系列新鲜事，引起了国内外舆论的广泛关注。从贴“竞选海报”的参选人的出现，到以“非正式候选人”身份当选区人大代表，再到选民联名要求罢免当选不久的区人大代表事件，表现出深圳公民较强的政治参与热情与能力。②越来越多的深圳人有了民主的意识，也越来越多享受到了自己的民主权利。深圳30年基层民主发展的主要价值体现在：保障了公民的合法权益，提高了公民参政议政的积极性；促进了政府工作方式的改变，约束了干部的行为；改善了干群关系，化解了许多社会矛盾，保持了深圳社会的稳定，并为推进国家民主进程提供了有益的借鉴。

积极探索特区党内民主发展的实现形式。深圳经济特区的30年，也是特区党建不断创新的30年。其主要特色是用改革的思路研究党建的新情况新问题，用创新的办法来破解党建的难题。在实践中，深圳市委紧紧抓住发展党内民主这一主线，在党代会常任制和基层党组织公推直选等方面进行了有益的探索。2003年宝安区实行党代表大会常任制，形成了颇具影响力的“宝安”模式，确立了党代表闭会期间的主体地位和资格，实现了党员民主参与权、决策权和监督权的有效行使，增强了党代表的荣誉感和责任感。同时，深圳积极探索在新经济领域、新社会领域以及机关党组织进行公推直选的试点，取得了扩大党内民主的积极效果。同时，围绕如何协调规范市委与人大、市委与政府、市委与政协等之间的关系等课题认真研究，全面整体推进。

（二）市场经济与法治建设的良性互动

在现代化建设的进程中，法治化和市场化是两条并行不悖的轨道，任何一方的滞后都会使得现代化之旅单轨前进。深圳经济特区的30年，也是市场经济与法治建设良性互动的30年。

坚持以立法促改革和发展。特区既是经济体制改革的“窗口”和“试验场”，同时也起到了法治“试验场”的作用。深圳从1992年起被授予立法权后，充分利用特区立法资源优势，创造性地开展立法。截至2008年深圳市人大和政府共制定法规、规章644件，现行有效的338件，其中1/3以上是先行性、创制性立法。1987年，深圳制定《深圳经济特区土地管理条例》，以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权，并引发了国家宪法关于土地制度的重大改革。在深圳经济特区法规中，1/3是在国家相关法律法规尚未制定的情况下，借鉴香港及国外优秀法律文化先行先试的，如《国有资产管理条例》、《政府采购条例》、《股份有限公司条例》、《公民无偿献血和血液管理条例》、《改革创新促进条例》等。已经形成了适应深圳经济社会发展，与国家、广东省法律法规相配套的，与国际惯例相衔接的特区立法体系。

依法行政，构建法治政府。深圳于1997年提出建立法治政府、实行政府工作法定化的目标，1999年1月中共深圳市委做出了《关于加强依法治市工作，加快建设社会主义法治城市的决定》，决定在九个方面实行政府机构和行为法定化。“九个法定化”使依法行政的原则进一步具体化和制度化，便于依法行政工作的开展，这在全国引起广泛关注。为解决多头检查和重复处罚的现象，提高行政执法效率和水平，1998年5月深圳市人大常委会做出决定，批准在罗湖区进行行政综合执法试点。2001年11月深圳市政府决定在全市范围内开展相对集中行政处罚权的试点工作，在市、区两级政府设立城市管理行政执法局，作为市、区政府在城市管理方面集中行使行政处罚权的工作机构，深圳市的行政执法工作迈上一个新台阶。2006年，为实现基层管理的重心下移，出台了《深圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定》（市政府[2006]268号），在全市开展街道综合执法改革的试点，2007年3月1日在全市推开，取得了良好的效果。2008年率先在全国出台了《深圳市法治政府建设指标体系》，为打造法治政府提供了科学的评价标准。

积极稳妥地推进司法体制改革。如何确保司法独立与司法公正，真正做到司法为民，一直是深圳司法体制改革关注的焦点问题。深圳在现行的法律框架内进行了大胆的探索，为国家的司法改革提供了许多有益的经验。如1988年成立全国第一个经济罪案举报中心，率先立法破解法院执行难。按照人民法院、检察院改革纲要的精神，探索审判方式和检察方式改革的新路，如大立案制度、小额钱债审判庭的设置、庭前交换证据制度、内部督察督办制度；庭长、审判长的公开竞争上岗、强化合议庭和独任法官的职责；提高当庭宣判率、增加审判透明度，公开法律文书；探索公益诉讼和方便当事人诉讼等。改革和完善对诉讼活动的法律监督制度，切实维护司法公正，保障人权。创新检察工作机制，规范执法行为。完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使，③为深圳的经济社会发展提供了良好的制度保障。

二、深圳民主政治建设的经验和面临的挑战

深圳经济特区30年来，民主政治建设取得了丰硕成果，积累了丰富的经验，主要有三个方面：一是不能把民主政治建设与经济社会建设割裂开来，民主政治建设始终围绕经济建设这个中心工作展开，无论阻力多大，都紧紧服务于这个中心而不能干扰和脱离。二是推进民主政治建设是为了巩固、发展和壮大社会主义民主，也就是人民民主。致力于保障人民真正享受和享有民主权利，主张民主参与的全面性和民主实践的真实性。努力实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。④三是民主政治建设是在坚持社会主义基本政治制度框架不变下的制度创新过程。必须以民主法治的制度创新和实现形式为着力点，使我国民主政治不断地走向制度化、规范化和程序化，这是中国民主政治建设的基本实践路径。

与党的十七大、省委十届二次全会和《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（以下简称“纲要”）精神的要求相比，深圳的民主政治建设仍面临不少挑战。主要表现在三个方面：

（一）如何进一步扩大民主，更好地保障公民权益问题

扩大民主，必须有良好的制度安排。如何进一步改革和完善深圳市人民代表大会制度，是深圳在民主制度创新方面应该率先突破的重点。具体问题表现在：一是人大代表选举制度的民主性和科学性有待进一步完善。人大代表在会议期间和闭会期间发挥作用的机制还不尽科学。二是深圳人大的工作机制面临改革，重点在于如何优化人大常委会组成人员的知识结构和年龄结构，使人大常委会能够更好地履行职责。三是如何完善深圳人大的立法和监督制度，真正起到代表人民制定法规、监督“一府两院”的作用等。

（二）如何进一步发展基层民主，扩大公民的有序政治参与问题

一是如何进一步健全深圳基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制（居民自治）。目前存在社区管理体制有待进一步理顺、业主委员会制度建设滞后、业主自律机制不完善和部分业主委员会运作不规范、居委会建设有待加强等多方面问题。二是如何加强对公民民主法治意识、公民意识的教育与培养，充分调动居民参与社区管理的积极性，扩大公民有序政治参与的途径。

（三）如何进一步推进依法治市，率先建成社会主义法治城市问题

《深圳综合配套改革总体方案》提出“积极推进依法治市，率先建成社会主义法治城市”。然而，与世界先进城市相比，深圳的法治底蕴明显不足。体现在：一是立法模式亟待调整。深圳以往的立法模式呈现粗放型，形式上往往表现为“大而全”，内容上基本侧重于经济领域。二是政府的依法行政能力亟待提高。当前，深圳市依法行政面临的主要问题是如何坚持以人为本，关注民生，通过并落实建立相关机制，提高政府行政执行力。三是司法体制改革亟待深化。实践中仍然存在执法不严、以罚代刑等问题，推进司法体制和工作机制改革的力度仍需加强。

三、前瞻：深圳民主政治建设的路径选择

（一）进一步推进深圳市人民代表大会制度的改革

1.人大代表选举制度的改革思路及合法性分析

一是科学划分选区。目前的选区划得过大，选民之间相互不了解，不利于代表候选人的推荐和选举。选区的划分标准是：“区直提名的候选人集中在机关单位选区，其他选区按照居住区或行业划分，并提高选举的竞争性。”这种设想是合法的、可行的。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第五章选区划分之第二十四条：“选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。”

二是按照行业对代表的结构予以划分，完善各级人大代表的功能界别划分、比例和结构。关于人大代表的功能界别目前法律上没有明确规定，现有的代表分类很模糊，界别不清楚，且不符合经济、社会发展的需要。深圳从2005年市人大换届选举开始，已经不再按照传统做法划分代表结构比例。除了保障有些界别的代表数量外，开始按照行业对代表的结构予以划分。将人大代表类别划分为高新技术、现代物流、金融保险、文化、教育、法律、现代商业、中介组织、行业协会等九个方面，并且给非户籍人口部分代表名额。实践效果来看是行之有效的，应该从制度上进一步完善。

三是完善各级人大代表的产生方式，改革候选人的提名办法。目前，《选举法》赋予选民、各政党、各人民团体的提名权、差额选举制以及介绍候选人制度都没有得到真正落实，原因是缺乏具体的制度配套，深圳理应在这些方面大胆突破。深圳提出的区人大代表实行直接选举的思路，体现在《深圳市委市政府关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》（以下简称《意见》）中，这完全符合我国的宪法规定。改革候选人的提名办法，“属于各界知名人士、行业代表的，由该行业内部进行预备选举，再由政党提名参加选区选举”。这种设计也完全符合相关法律的规定。《选举法》详细规定了选民（十人以上）、各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐候选人，差额选举、预选制度以及介绍候选人制度等。

多年以来，无论在人大选举的法律层面还是实践层面，“竞选”都是一个被回避的区域。候选人无法充分地让选民了解其政治主张、履职能力等等，选民也无法在充分知情、充分比较的基础上选择自身利益的代言人。《意见》提出的竞选制度和“加强选区候选人的自我宣传介绍工作”，从法理上说是正当合法的。2004年修改的《选举法》第三十三条：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”尽管仍未引入“竞选”概念，但已显现出建立互动式、竞争性选举机制的发展方向。

2.深圳市人大工作机制的改革思路及合法性分析

一是建立深圳人大的部分常委和代表专职制度。这一改革设想虽然没有法律上的明确规定，但实践上有先例可循。2003年成立的十届全国人大首次引进了19名年富力强、具备专业背景的“特别常委”，因效果显著，这一做法又被十一届全国人大所沿袭。而在另一方面，深圳推出人大专职常委，也是为了破解现实困局。目前，人大许多兼职常委因分身乏术，难以全力投入人大议政和决策，而挑选部分有专长的人士担任人大专职常委，显然有助于扭转这一局面。

二是实行人大重要决策的辩论制度。2000年出台的《立法法》对“立法辩论”有相似的规定：“审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。”目前，通过征求公民立法意见、立法听证、媒体开展立法讨论等等，已经为公民参与立法提供了广阔的意见渠道。立法作为高层次的公共决策，面临日趋激烈的矛盾和冲突，而辩论这一民主程序，恰恰为充分表达、公平博弈提供了最大空间，而在辩论基础上达成的立法共识，是提高立法质量的根本。

3.完善深圳人大的立法和监督制度

一是在新形势下，用好用足特区立法权，妥善解决“一市两法”问题。特区立法应该进行更高层面和更深层次的改革试验，必须学习借鉴世界先进城市立法经验和立法成果，进一步坚持科学立法、民主立法，依法推进深圳经济社会发展的创制性和探索性立法。深圳人大应整合立法资源，试行立法专员制度，加强人员配备、统筹、衔接立法起草工作，以加快立法进程。改进立法方式，制定《深圳市立法程序条例》，建立法规规章多元起草机制，探索从制度上完善立法起草、咨询论证程序的有效途径。建立立法后评估和法规规章定期清理制度，健全立法听证会等扩大公民有序政治参与的制度和机制。

二是完善深圳人大的监督制度。在监督方面，“深圳人大每年选取一府两院在财政预算、重大项目、重大决策及社会反映强烈的问题进行询问、质询、开展特定问题调查等多种形式。进一步加强人大的计划预算监督职能，政府的所有收入与支出都要纳入人大的监督范围，重大的财政支出必须及时报请人大审查批准。建立人大对政府计划和预算支出决策失误和造成浪费的责任追究制度，切实提高人大计划预算监督的有效性”。上述改革设想符合《组织法》和《监督法》的规定。当前，要出台《深圳市人大关于落实〈监督法〉的实施细则》，尽快制定出《深圳经济特区人民代表大会监督条例》，保证人大的各项监督权落到实处。深化体制改革，建立更有效的监督体制，宜在人大设立专门的监督委员会并在新监督体系中起到统揽全局的作用，以强化人大的监督力度。要尽快制定和修改《选举条例》、《组织条例》、《监督条例》和《人大议事规则》等法规规章，完善重大事项决定权的立法，以提高监督实效。

（二）推进以社区民主选举和民主治理为重点的基层民主

城市社区是城市社会的基石，社区居委会民主自治制度是中国特色社会主义基本政治制度之一。《深圳综合配套改革总体方案》提出要扩大并规范社区居民参与社区管理的方式和渠道，加强基层民主建设。因此，进一步推进深圳民主法治建设，应把社区民主选举和民主治理放到重要位置，大力推进社区基层民主的制度化水平。具体思路是：全面推行社区居委会直选制度、扩大基层党组织负责人直选范围以及公推直选制度；完善商品住宅区业主委员会选举制度；扩大社区居民参与社区决策的途径、方式及制度安排；推进社会组织参与社区治理的方式和制度安排等。当前，深圳在现有社区居委会民主自治基础上，深入探索如何充分发挥社区居委会功能和作用的工作机制十分必要，要创新社区人大代表工作方式和相关配套制度。扩大人大代表工作站的全市覆盖范围，推动人大代表进社区活动。要在《深圳市社区建设工作试行办法》、《深圳市社区建设发展规划纲要》规定的基础上，尽快出台社区建设的基本法——《深圳市社区建设条例》，以明确政府、社区和社会的权利义务与法律责任，有效规制社区工作站、居委会、业主委员会和物业管理公司等社区组织的关系，强化社区建设的法律刚性。

（三）完善建设法治政府的配套立法

一是完善深圳的行政立法。首先，为配合当前行政管理体制改革的进一步深入，应尽快制定《深圳行政机关设置和编制管理条例》等，规范和指导各级政府的机构设置和编制管理。其次，深圳应根据《公务员法》的立法精神、原则和内容，尽快制定配套立法，如公务员的分类管理条例、工资条例、惩戒条例、退休条例、录用条例、回避条例、辞职辞退条例、问责条例等。最后，完善《政府信息公开条例》的配套立法，使政务公开规范化和法治化。

二是借鉴国内外先进经验，完善深圳市的街道综合执法体制。制定《深圳市综合执法条例》，明晰综合执法的范围与事权划分。明确街道综合执法机构的主体法律地位、职责的确定与调整、执法权限、部门协调机制等，建立健全综合执法监督考核体系。

三是完善和落实《深圳市法治政府建设指标体系》。《指标体系》共设置12个大项、44个子项、225个细项，作为深圳今后几年法治政府建设的重点和考评指标。目前要对各项具体行政行为的指标进一步细化和量化，严格考评与问责体系，以提高行政机关工作人员的依法行政能力。

四是完善行政问责的制度体系。制定《深圳市行政问责条例》，进一步完善《深圳市人民政府关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》及六个配套文件，实现行政权力运用到哪里，监督就到哪里。切实加强责任追究，保障公民的合法权益不受侵犯。

（四）积极稳妥地推进深圳司法体制改革

一是要按照新时期中央对政法工作提出的新任务、新要求，进一步加强党对政法工作的领导，制定与完善《中共深圳市委关于加强和改进政法工作的决定》、《进一步加强深圳市人民法院、人民检察院工作的若干意见》等文件。二是全面推进司法系统的职业化、专业化改革，制定与完善《深圳市人民法院、人民检察院职业化改革实施办法》。三是制定与完善《深圳市人民陪审员工作条例》、《深圳市人民监督员工作条例》，大力推进司法公正。四是加强执法规范化建设，制定与完善《深圳市人民代表大会对司法机关进行监督的若干办法》，落实执法巡视制度。五是完善深圳市司法调解机制，扩大司法援助的覆盖面，全面推进轻微刑事案件快速处理机制，大力推进司法为民。

（五）深入探索扩大党内民主的多种实现形式

“以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐”——十七大报告的这一导向性论述，指出了实现中国特色社会主义民主政治的基本路径。党内民主的发展，对于深圳民主政治建设具有根本性、全局性的影响。

全面实行区级党的代表大会常任制。在“宝安”模式的基础上，研究制定深圳市关于实行党代表大会代表任期制的相关配套文件，在深圳区级实行党的代表大会年会制，进一步拓宽党代会闭会期间党代表发挥作用的途径和渠道。构建党代会（年会）作为最高决策和监督机关的领导机制，使代表大会成为党内充分有效的权力机关和民主载体，提高决策的科学化、民主化水平。以改善党代表组成结构和参与能力为着力点，推行党代表大会代表任期制度。

建立健全选举机制，提高选人用人公信度。以扩大差额选举为手段，改革和完善党内选举制度，使党内选举更好地体现选举人的意志，进一步增强党的生机和活力。主要思路一是完善《深圳市基层党组织领导班子成员公推直选暂行办法》，在全市各类机关党组织、社区党组织和“两新”组织党组织换届选举中全面推行公推直选，逐步提高事业单位、国有企业党组织领导班子公推直选比例。二是在党代表选举方面要改进党代表提名方式和选举办法，逐步扩大公推直选试点范围，把党代表的提名权、选举权直接交给广大党员，条件成熟后试行党代表任期制下的党代表直选制。进一步改善党代表构成，适当减少领导干部代表比例，增加基层和一线代表比例，扩大代表覆盖面，确保代表构成具有广泛性和坚实的民意基础。三是在一些重点领域和关键环节上寻求新突破。如制定《规范市管局级领导干部初始提名办法（试行）》，合理界定提名主体、严格程序、明确责任，使提名工作公开透明、阳光操作，增强选人用人公信度。

结束语

在深圳经济特区成立30周年的历史节点上，汪洋书记在省委全会上给深圳出的“三道题”，拷问着深圳人的智慧和勇气。通过对30年深圳民主政治建设的回顾与前瞻，应该是破解三道题中的重要内容之一。深圳将在党的十七大精神和中央确定的政治体制改革基本原则的框架下，认真落实《纲要》和《深圳综合配套改革总体方案》精神，在建设“一区四市”的进程中，树立世界眼光、瞄准世界一流，以非凡的胆识突破制约政治发展的体制机制性障碍，将深圳经济特区打造成为中国民主政治建设的示范区。

注释：

①陈家喜、黄卫平：《深圳基层民主发展的回顾与总结》，《特区实践与理论》2009年第1期。

②胡谋、熊哲文：《面对选举，选民能做什么？》，人民网，2003年12月8日。

③熊哲文：《法治视野中的经济特区》，法律出版社，2006年5月版。

④初阳：《改革开放30年来中国社会主义民主政治建设的经验和面临的挑战》，人民网，2008年10月15日。

（作者：深圳市委党校法学教研部副主任、研究员）