建国以来党员权利保障的现实困境及出路

徐秀娟 李毅弘

(四川农业大学 四川 雅安 625000)

一、建国以来党员权利保障的发展概况

党的十一届三中全会前,我党党员权利及保障经历了“确立、发展、倒退”的曲折历程。1945年七大通过的党章首次明确规定了党员权利。之后,我党对党员权利的认识有了较大的发展。1956年八大党章将其进一步归纳为七条,对党员权利的认识提高到了党的纪律的高度,邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中指出:“侵害党员的权利,就是违反党的纪律,应当给予纪律处分”[1]。提出“党在努力提高党员标准的时候,还必须注意保护和扩大党员的民主权利”[1]。然而,1957年反右派斗争扩大化,由于错误思想的指导,党员权利保障出现了倒退。党的九大、十大党章都砍掉了八大党章关于党员的权利的系统规定,十一大党章虽延续了九大、十大党章中的一些正确规定,并提出了提议权和申辩权,但仍没有专条规定党员权利。

十一届三中全会以来党员权利的发展及保障又分为三个阶段[2]:一是重新恢复阶段 (1978-1982)。十一届三中会实现了指导思想的拨乱反正,在思想和组织上扫除了重建党内民主的障碍,到 1980年基本恢复了八大党章关于党员权利的规定。二是有序推进阶段 (1982-1995)。十二大通过的新党章以专条的形式明确规定了党员享有八项权利,形成了较为完整的党员权利体系;之后,党员权利法律层面的保障得到重视,正如邓小平强调:“宪法和党章规定的公民权利、党员权利、党委委员的权利必须坚决保障,任何人不得侵犯。”[3]三是全面发展阶段 (1995-至今)。1995年《中国共产党党员权利保障条例 (试行)》这一保护党员权利的专门党内法规制定之后,党员权利在内容上就改动很少,我党更加注重党员权利的落实。自十六大提出:“要以保障党员权利为基础,……,建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”[4]后,相继颁布了《中国共产党党内监督条例 (试行)》、《中国共产党纪律处分条例》及《中国共产党党员权利保障条例》等一系列制度性法律法规。

党内民主建设是一个曲折发展前进的过程,我们党对党员民主权利的认识和保障,也随着实践的深入而不断深化和成熟。但是,在现阶段党员权利保障仍面临一些现实困境。

二、党员权利保障的现实困境及原因

由于主客观原因,党内民主建设曾出现的一些问题至今仍未完全解决,保障党员权利仍存在一些现实困境,主要表现在:党员主体权利意识不够,党员意识、民主意识、权利意识等在部分党员头脑中遭到严重削弱,表现出“事不关已,高高挂起”的政治冷漠主义倾向;党员权利保障不到位,致使党员权利虚泛化,如党员的知情权落空、参与决策权难以落实、揭发检举权和监督权难以行使、选举权和被选举权时常流于形式等;党代表的比例还需优化,其质询权有待进一步规范;少数党员的权利得不到尊重等。究其原因主要有:

(一)历史性原因

历史是一个连续不断的进程。任何一个制度的选择和建立都不是突然的、偶然的,一种现实的存在必然要受到以往制度以及相关因素的影响,党员权利保障同样如此。

第一,国际共运史上斯大林模式的不良影响。斯大林时期个人专制取代了党内民主生活,党内实行高度集权,压制不同意见,取消了与中央平行的监察委员会,使列宁集体领导原则遭到践踏,在事实上剥夺了广大党员的民主权利。斯大林党建模式不仅在苏共党内和国际共产主义运动内部产生了极其恶劣的影响,对中国共产党也造成了极大的影响,一些错误的理论和做法直到改革开放初期才得到纠正,但其个人专断、高度集权的党内领导体制等违背民主原则的残余影响仍不可低估。

第二,传统封建专制思想残余的消极影响。长达二千多年的封建专制制度对中国的影响是任何国家无法比拟的。正如邓小平所说,“我们进行了二十八年的新民主主义革命,推翻封建主义的反动统治和封建土地所有制,是成功的.彻底的。但是,肃清思想政治方面的封建主义残余影响这个任务,因为我们对它的重要性估计不足,以后很快转入社会主义革命,所以没有能够完成”。[5]如“官本位”、为尊者讳、个人崇拜等封建专制思想残余,导致部分党员法治意识、平等观念和民主思想的缺失,深刻地影响到党员民主权利的切实保障,助长了党内领袖个人权威凌驾于全党之上,使党内监督机制难以有效发挥作用。

第三,中国传统文化中的消极影响。中国传统文化中不乏积极的优秀成果,然而它的一些诸如儒家文化的纲常思想等不符合时代进步要求的消极思想,却深深地束缚了人们的头脑。它崇尚“不在其位,不谋其政”的信条,奉行“与世无争”的处世哲学,习惯于“领袖人物”的统治,缺乏维权意识。毛泽东指出:“由于我们的国家是一个小生产的家长制占优势的国家,又在全国范围内至今还没有民主生活,这种情况反映到我们党内,就产生了民主生活不足的现象。”[6]这种状况反映到党内,就是党内民主习惯缺乏,党的组织、党员干部和普通党员都不重视党员民主权利保障,体现为党员民主意识和权利意识淡薄。

(二)制度性原因

要切实保障党员权利,必须首先建立健全相关的制度。而现有的党内民主制度与新形势下广大党员的要求还有较大距离。表现在:

第一,制度本身存在缺陷,实践可操作性差。现有的一些党内民主生活制度,在实践中难以有效执行。比如,由于反馈渠道不够畅通,党员对实际问题和不良现象的反映常得不到及时有效的重视,使得下级的意见建议能否被采纳取决于上级的随意性而不是制度的强制性;再如,某些基层组织由于信息在传递过程中变形失真,或由于操作不规范而导致实际效果大打折扣。由于制度难以践行,使得某些制度规定也就只流于形式,党员的权利得不到真正落实。

第二,党员权利保障制度在一定程度上缺乏整体性和配套性。在一个制度系统内,应该有相互匹配的三大要素:实体性规定 (做什么)、程序性规定 (怎么做)、保障性规定(不做如何惩治)。[7]目前,我们一些制度流于一纸空文,原因之一是程序性规定不足。如怎样建立党内情况反映渠道,实现上下信息畅通,双向互动;选举中如何引入公平竞争机制,既体现选举人的选择性,又体现被选举人的竞争性等实际操作程序均缺乏明确规定。原因之二是保障性规定不足。党章应明确规定如何保护举报党员不受打击报复,否则理论上保障机制的缺失会导致在实际生活中,普通党员需拿出很大的勇气,甚至付出很大的代价才能行使自己的权利,客观上放纵了违规行为,进而导致实践中的党员权利保障的落空。

(三 )观念性原因

党员是党内民主的主体,党员自身的民主意识和民主素质直接影响着他们在党内民主生活中的行为方式。当前,党员权利行使的重要阻力就是党员的权利意识相对薄弱。

一方面,部分党员对自己应有的民主权利认识不清。改革开放以来,党员的政治权利意识相对于财产权利意识而言,虽有增强,但仍比较薄弱。有些党员要么过度地依附党组织,要么受传统影响或是对民主集中制原则的曲解,把家长制等个人集权视为天经地义,不能主动、积极地参与党内事务的管理、决策和监督。于是,党内存在着党员群众不愿表达个人的真实想法、放弃行使自己应有权利、对党内腐败现象听之任之、对不涉及自己的利益的民主权利漠不关心的现象,这些都是党员民主意识缺乏的外在表现,其结果必然导致党内民主失去有效的内在活力。

另一方面,还与党组织及领导者的错误认识有关。如党组织片面强调党员对党组织的忠诚,党员是被管理的对象,强调党员应无条件执行党的决议、履行党员尽义务;忽视了党员作为“社会人”存在的空间,忽视了党员有提出意见、参与决策的应有权利及党员的党内监督的主体地位。有些领导也缺乏民主意识,在“官本位”、“权本位”思想的支配下,拒绝不同意见,排斥反对意见、忽视普通党员的创造性和积极性,认为他们难以提出好的建议,智慧和才能还不如自己,从而大大挫伤了普通党员权力行使的自觉。

三、党员权利保障的出路

我们党是一个善于总结经验并进行理论创新的党,这是党加强执政能力建设,永葆先进性的关键。为了更有效地推进新时期党的建设,应该从以下几个方面推进党员权利保障进程:

(一)增强党组织、党员干部对党员民主权利的自觉认识。党的组织和干部处于主导地位,只有他们解放思想,转变“组织本位”、“官本位”的错误观念,意识到党员民主权力的必要性,才能更自觉地接受党员群众的监督,认真地考虑党员的不同意见;才能更好地保障党员知情权、参与权和监督权等各项权力的落实。广大党员干部一方面要加强理论学习,充分认识到党员权力的有效保障对干部自身及党内民主建设的重要性;另一方面,还要加强党的组织纪律和惩治措施,使党员干部认识到轻视党员主体地位和党员权力的严重后果,在思想上心存芥蒂,从而预防和保障实际工作中破坏党员权力的“不作为”、“乱作为”。

(二)健全党员权利的程序性和保障性制度建设。现实表明,制度建设是一个系统工程,没有规范的程序和保障措施,再好的制度也难以落到实处,为此,要健全现有实体性制度的配套措施。一方面要加强制度的程序性规定。在目前党员各种权利的原则性规定基础上,制定相关的实施细则,尽可能使一些用于实践的制度明晰、具体、具有可操作性,增强党员权利在具体实施过程中的可行性;另一方面要加强相关权利法规的保障性规定。由于党员对党内事务管理中的一大部分是以监督的形式来完成的,要围绕党员的监督权利,完善申诉控辩机制,真正确立党内罢免制度,建立健全举报保密、奖惩、安抚和补偿机制等一系列配套制度,加强对党员民主权利保障情况的检查。

(三)规范党代表的质询权,优化党代表比例。在实行任期制条件下,党代表发挥监督作用的一个重要方式就是可以经常性地向两委委员和党委工作部门对涉及党员群众切身利益及其密切关注的热点、焦点、难点问题进行质询活动,由此,党代表质询权的规范行使,有利于保障党员权利落实。现阶段,还应进一步优化党代表的比例构成,减少领导干部的党代表比例,相应的适当增加社会各个阶层的党代表比例,使选出的党代表来自“四面八方”,从而能够切实反映党内不同阶层、不同层次、不同界别党员群众的心声,使党代表具有更加显著的代表性,使更多的党员分享党内权力,更利于党员权利保障取得实效性进展。

(四)既要坚持少数服从多数的原则,也要尊重和保护少数党员的不同意见。党章规定:“党委组织讨论决定问题,必须执行少数服从多数的原则”、“对于少数人的不同意见,应当认真考虑”。由于少数人的意见不一定仅是个人的意见,往往代表了某个群体或某个系统的意见,另外,“少数人权利”也是现代民主理论中至关重要的一项原则,其理论依据之一是多数可能滥用权力,而强调少数人的权利,可以防止产生“多数的暴政”[11]。事实上,通过对“多数”的观点和决定提出质疑,可以增强工作的预见性,减少犯错误的几率。因此,我们要以审慎的态度认真对待少数人的意见,不能简单地将其与错误的意见等同起来,即使少数人的意见“完全不正确”时,也要允许他们自由表达自己的观点,这样不仅可以从多个角度开阔大家的思路,也便于更好地说服持有错误意见的少数同志自觉地把思想认识统一到多数人的正确意见上来。正如邓小平所说:“对少数人要尊重,少数人的意见不一定就是错误的。即使是错误的,他们的意见也不会是孤立的,只有重视这些意见,才能很好地去加以纠正,帮助同志们改正错误”[12]。

总之,党员权利保障是实现党内民主的基石。要真正做到“尊重党员主体地位,保障党员民主权利”,就要大力提高党员自身的权利意识,增强党的组织和干部尊重和保障党员权利的自觉;在思想上唤醒党员主体意识的同时,关键是确立党员权利制度保障的权威性、系统性和完整性,注重党员民主权利保障实现途径的拓展与创新。

[1][12]邓小平文选 (第 1卷)[M],北京:人民出版社,1994.

[2]马慧吉.改革开放三十年来中共党员权利的变迁及启示[J].内蒙古大学学报,2008,40(06).

[3][5][8]邓小平文选 (第 2卷)[M],北京:人民出版社,1994.

[4]江泽民文选 (第 3卷)[M],北京:人民出版社,2006.

[6]毛泽东选集 (第 2卷)[M],北京:人民出版社,1991.

[7]郑文靖.论党员权利保障制度建设 [J].理论探索.2008(3).

[9]江泽民文选 (第 1卷)[M],北京:人民出版社,2006.

[11]达尔.民主理论的前言[M].牛津大学出版社.1999.