政治信任面临的困境及战略选择

张广辉

(南京政治学院上海分院 上海 200433)

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出:“党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸的、一成不变的,过去先进不等于现在先进,现在先进不等于永远先进;过去拥有不等于现在拥有,现在拥有不等于永远拥有。”这说明中国共产党执政后的合法性考验始终存在。中国共产党的执政地位是历史的选择、人民的选择。当前党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的,在复杂多变的考验面前增强执政的合法性,需要不断提高民众对政治系统的信任。因此,在当今世界大发展大变革大调整的历史时期,按照中国政治系统的内在运行逻辑,不断提高人们的政治信任,已然成为一个重要的时代课题。

一、政治信任:政治合法性的逻辑起点

合法性来源于权力客体对权力主体的忠诚、拥戴和认可。可以说,人类进入政治社会以来的政治史就是一部权力主体向权力客体证明其占有政治权力的合法性的历史,即一部政治权力不断自我求证其正当性的历史。哈贝马斯对此认为:“任何一种政治系统,如果它不抓合法性,那么,它就不可能永久地保持住群众对它所特有的忠诚心。”[1]处于蒙昧状态和奴隶社会时期的人类,往往将合法性基础与血缘、超自然力量和神权相结合,鼓吹“君权神授”。近代以来,民主日益深入人心,个人权利与自由日益受到人们的尊重,公共权力的合法性问题变得更为突出也更为普遍。因为“当公民和精英人物都相信权威的合法性时,要使人们遵守法规就容易的多,所以事实上所有的政府,甚至最野蛮、最专制的政府,都试图让公民相信,他们应当服从政治法规,而且当权者可以合法地运用强制手段来实施这些法规。”[2]可见,最强大的统治者也不会强大的足以永远做主人,除非他把自己的强力转化为权利,把服从转化为义务。而在求证合法性的过程中,政治信任无疑是整个合法性立体结构的逻辑起点,正如 D·伊斯顿所说“不断灌输合法感或许是控制有利于典则和当局的散布性支持规模的唯一的最有效的手段。一个成员可能因许多不同的缘由而愿意服从当局并遵守典则的要求。然而,最稳定的支持还是源于成员相信,对他来说,承认并服从当局、遵奉典则的要求是正确的和适当的。”[3]政治信任从最根本上来说,是对政治制度、对政治价值观和意识形态的认同和依赖。处在现代化进程中的人们,思想十分活跃,在这样的背景下要确立起稳定的思想信仰和思维模式,是一个很大的挑战。中国改革开放以来的实践证明,转型期的中国社会的政治信任很容易受到干扰和动摇。从价值层面上来说,需要我们塑造核心价值体系,强化主流意识形态的凝聚力;从制度层面来说,则应该理性的追寻政治不信任的产生根源,考察政治信任的逻辑结构,确立起构建政治信任的战略选择。

二、当前中国政治信任面临的困境

1、制度变迁带来的民众心理趋利性对政治信任的冲击。1978年以来,伴随着市场经济体制的确立和政治民主化的深入发展,中国步入到了一个深刻的社会转型期:在经济上,从计划经济体制逐步转变为社会主义市场经济体制,市场机制的内在逻辑是追求经济合理性,市场所依存的竞争和效率机制,使得市场本身具有追求利益最大化的天然倾向,其运行规则必然导致财富和贫困在社会两端积累的马太效应;在政治上,从人治走向法治,政治主体的独立人格得到确立,自主意识被激发,从对领袖盲目狂热的崇拜逐渐转变为平视理性的对待政治生活;在社会形态上,从依附于国家的社会走向自主发育的市民社会,社会日益脱离国家,获得独立自由发展的空间;在文化上,从文化“一元性”走向文化杂多的时代,各种政治亚文化在主导政治文化的光环下交流交融交锋。这种深刻的制度变迁使潜藏在人们内心深处追逐个人利益的天然本性被激活。正如马克思所说:“把人和社会连接起来的唯一纽带是天然必然性,是需要和私人利益,是对他们财产和利己主义个人的保护。”[4]诚然,市场经济的运作不能没有道德基础,社会秩序本身也不能没有伦理纬度。市场社会的建构意味着人的主体性的提升,社会功能的分化、利益的分化和社会异质性的增加。在中国的社会转型期,与个人主体性的提升相比,相应道德约束的增强明显滞后,人们对自身行为和社会行为的评价更多是建立在“自我意义”之上,在市场经济冲击和消解传统的价值观念,而新的道德基础平台尚在建构的过程中,由此产生的价值真空和道德约束的缺位,为整个社会的政治信任带来挑战,成为政治权威影响力下降的表征。

2、转型期社会结构变动产生的利益主体多元化对政治信任的影响。改革开放前,中国的社会结构较为简单,利益主体较为单一,因此,社会的信仰体系能保持高度的同一性,在革命理想与革命激情的支撑下整个社会的凝聚力很高,主流意识形态成为民众政治信任的一面旗帜,改革开放以来中国社会的转型是一种深度的变迁过程,它对整个社会的影响是结构性的和立体性的,使社会结构由原来两头大、中间小的“哑铃状”向中间大、两头小的“橄榄形”变化。转型期社会结构变动带来的这种多元化发展结果,对政治权力运行的方式与产生作用的范围都带来了巨大的冲击。由于制度、规范的变革开始深入到价值信仰体系,社会转型开始真正触及到人们的灵魂深处。传统的制度规范、行为模式、价值体系被普遍怀疑、否定或被严重破坏,逐渐失去对社会成员的引导和约束的能力,新的信仰、价值体系还没有真正形成,也无法把传统的信仰、价值体系有机的纳入自己的诠释和整合体系,实现相对平稳的价值信仰的转型,从而使社会成员的行为缺乏明确的目标、方向和社会规范约束而表现出一种相互冲突、无所适从的混乱状态。在市场经济的推动下,不同利益主体的成长和发育,需要有不同的价值观念的支撑,这就为各种社会思潮、价值观念、意识形态提供了生存空间,面对改革过程中呈现出的“非帕累托”现象,执政党的政策“如履薄冰”。多元利益主体在市场内在逻辑的规制下,形成了从本群体的利益诉求出发评判和思考政治现实的心理,而不同群体的利益目标越来越独立,利益边界越来越清晰。这种多元主体背后的多元利益诉求对当前中国的政治信任提出了迫在眉睫的挑战。

3、潜规则引起的意识形态合法性资源流失对政治信任的消极作用。政治信任作为民众政治认知、政治态度、政治情感的交集,既要内化于心,更需固化于制,以具有高度合法性和有效制度性对政治信任进行引导、统摄和规范,增强意识形态合法性的基础,方能在各种复杂的风险中保持政治稳定。而政治信任的制度诉求是与潜规则不相容的正式制度。潜规则是指与正式制度精神不符,但在一定范围内被人们默认的行为规则。“潜规则”相对于“显规则”而言对人们的行为具有一定的规制作用,特别是在显规则覆盖的边缘和真空地带,潜规则往往打着合法外衣行使着背离制度规定的事,看似不合情、不合理甚至不合法,但大家都这么办,也就变成合情、合理、合法的了,甚至超越显规则对人们的导向和约束作用,而大行其道的潜规则是与公开承认的制度精神相悖的观念和游戏规则。潜规则的存在并发生作用强烈冲击着法治观念,扭曲人的价值取向和是非标准,削弱制度精神和制度正义。当前,我国社会生活中一些消极潜规则的存在对政治信任的影响不容忽视。在这些潜规则的影响下,许多规章制度被虚置,降低了制度的权威,使人们对制度的信任大打折扣。例如把“个人负责”异化为“个人说了算”,“班长”变成了“家长”,总揽变成了包揽,果断变成了武断。积极向上的主流意识形态受到潜规则的抵制,一些意志薄弱者理想信念动摇,“不信组织信个人”,“不信马列信鬼神”,这种行为不可避免的带来对社会其他成员的消极辐射效应。这就给政治信任赖以提供法理依据的意识形态带来了冲击,最终导致政治信任自身的困境。

4、腐败导致的政治社会化效果递减对政治信任的极大破坏。腐败作为人类政治文明发展进程中的“政治之癌”,同样也是当下中国政治空气中最为严重的“污染源”。与经济体制改革相适应的政治体制改革的核心是对政治权力格局的重新调整、政治权力资源的重新配置,在现实政治改革中,权力往往和利益紧密联系在一起,特别是在社会转型和体制转轨的历史时期,政治权力尚未按照市场经济的要求归位,仍在不少经济领域徘徊,这种政治权力对经济运行的非正常渗透,为“权力寻租”创造了条件,成为政治腐败的土壤。由于腐败分子大部分是拥有权力的党员领导干部,因此腐败损害党的形象,败坏党的声誉,造成党的合法性资源流失,破坏党同人民群众的血肉联系,影响人民群众对党的信任。与此同时,腐败使政治社会化功能和效果减弱,特别是互联网的广泛应用使任何一件事情都可能经过传导之后放大为巨大的“蝴蝶效应”。从而在民众心理上造成极其恶劣的影响,使人们对政治系统的信任因为现实政治生活中的腐败而大打折扣。对此,邓小平同志在总结“89风波”时曾说:“要整好我们的党,实现我们的战略目标,不惩治腐败,特别是党内的高层的腐败现象,确实有失败的危险。”[5]

三、区分功能,消除误区:超越政治信任困境的战略选择

从历史的经验来看,政治信任的提取和构筑应该只把握基本的大方向,依托最基本的原则和核心价值取向,而不应该什么都提取,什么都依托。如果把社会生活中的各种事件,都同根本的政治问题联系起来,固然增加了政治信任的提取资源,但同样也增加了政治不信任的滋生土壤。从社会认同来看,越是在次要的、具体的问题上,越是容易产生不同的看法,因此,如果把社会生活的方方面面都与政治信任联系起来,不仅不利于政治信任的巩固,反而会危及政治信任。西方国家以其相当抽象的概念如自由、民主、人权等,来表达其政治理念,获取其政治信任的基础。尽管在实际的运作中完全是两回事,但这种抽象和具体的分离则的的确确成为其稳定统治的重要手段,美国以其简明的宪法来提供其政治信任的基础就是一个典型的例子,不能不说有其合理之处。因此,对正处在改革进程中的中国来讲,要巩固政治信任,对政治信任的结构或者说来源,做一些解析和区分,排除其多余的、不合理的关联,是很有必要的。

首先,应该把根本制度和机制剥离开来,消除把政治信任置于机制之上的误区。改革开放初期,当我们总结文革的经验教训以及进一步反思社会主义运动的得失成败,并且要对现存的制度进行革命性的改造时,遭遇了政治信任的危机,其集中地反映在如何看待社会主义上。而顺利渡过这次危机的一个极为重要举措,就是将政治制度与政治体制区分开来,即不能够把体制的问题和错误,归结到制度本身,我们政治体制的概念就是在这一分离中诞生的。事物自身的复杂性使得我们在现代化进程中尚未彻底完成这种区分。不仅是因为我们的政治体制改革还没有历史性地完成,还因为我们对国家的治理仍然比较多地运用政策而不是制度,也即法治的水平还不高。政策出现误差乃至失误实际上是难免的,而恰恰在这一问题上,它冲击了我们的政治信任。如人民群众将医疗改革不到位形成的看病难、住房改革不完善形成的住房难、教育改革不完善形成的上学难统称为“三座大山”,这样的看法就影响到改革开放的大方向,影响到政治信任问题。

政策不是制度,政策的问题和失误并不必然归咎于制度,两者应该有清楚的区分。剥离的一个重要手段是凸显制度对政策的调控和校正,特别是建立健全政策评估机制。敢于对失误的政策进行分析和纠正,恰恰证明了我们制度的优越性。这不仅有利于我们实事求是地承认特定政策的是非功过,更重要的是使人民群众明白政策的动态性、发展性和具体性,将其与基本的制度区分开来。这不仅不会影响我们的政治信任,反而会有利于巩固我们的政治信任。

其次,应该把制度功能和角色功能区分开来,消除把政治信任置于角色功能之上的误区。在现代政治制度中,角色是依附于制度的,与传统政治中角色大于制度不同。中国处于转型期,角色大于制度的现象还比较普遍地存在,当然,这具有一定的历史必然性。当社会发展水平还没有达到将法理型的权威置于最高地位时,克里斯玛型的权威,或者说对精英人物的人格崇拜以及他们的人格魅力对社会有着巨大的影响,其功能运用最大的优势就是可以大大减少社会管理的成本。威信高的领导人可以一呼百应,顺利、高效、廉价地实现奋斗目标、完成工作任务。而它产生的最大弊端之一,就是制度变成了角色的附属物,不仅会产生邓小平所批评的制度会因领导人的变化而变化的糟糕景象,而且会产生制度的存废与个人成败的不当关联。例如,一旦角色出现异化或者说腐败,就必然影响到角色所“代表”的制度和体制。即使在社会主义的体系中,角色的异化和腐败也是不可能完全避免的事情,而这些角色毫无疑问地都是特定制度中的角色,如果将这些角色与所在的体系,如党的体系、政府体系和人民代表大会的体系混为一谈,不加区分地将角色的异化和腐败等同于制度的异化和腐败,必然得出怀疑乃至否定制度的荒谬结论。在社会现实中,我们已经的的确确面临了这样的挑战。

在这一问题上,西方发达国家的制度设计有一个精巧之处,即用惩处角色的错误来避免制度的危机,往往通过引咎辞职把问题引到政治角色而不是政治制度身上。实际上,西方国家的问题,倒是可以大多归结到制度上面,结果却是以角色的不断牺牲换取对制度的持续支持。长期以来,我们在政治角色功能的认定和处置问题上是值得反思的。应该看到,加强问责制,完善引咎辞职制等,对于巩固制度的政治信任具有重要意义,应该作为一个根本性的大事情来抓。当然,如果真是制度或机制的问题,也应该完善和调整制度和机制。但大量的事实证明,情况正好相反。

其三,应该把整体的政权、政府同具体的政府部门做适当的区分。政权、政府是特定政治的外化和代表,但政权和政府又是由不同的具体的部门和单位构成的,尽管两者不可分离,但从政治信任的角度来分析,对前者和后者作适当区分不仅可以,而且必要。尤其是在社会体制变革的转型期,政府部门的运作出现差错是难以避免的,如果笼而统之,部门的差错都算在整个政府头上,就必然影响到政府的信任度和政治稳定。将整体的政权、政府同具体的政府部门做适当区分的内在逻辑在于:首先作为人民的政权,本质上代表人民,整体上能够有效地推动社会发展和为人民谋幸福,这是人民信任的基础;其次,在构成政府的具体单位、部门上,不可避免地存在工作和决策的失误,但它不等于整个政府,政府自身能够正视这些问题并积极地加以纠正。这样,一方面将政治信任的基础构筑在对整体的政权和政府的评估上,另一方面,则防止政治信任在具体单位和部门的失误中流失。

把两者适当地区分开来,提供了整个政府对部门反思和批评的空间,使政府在自身和发展和完善中有了更大的回旋余地。以美国为代表的西方国家以分权来化解民众对整个政府的不满。立法、行政、司法都可以有自己独立的态度和决策。当有一方激起民怨时,其他的方面可以虚与委蛇,俘获民意,以渡过危机。中国当然不搞三权分立,但在法定的范围内不同的政府部门保持相对的独立性是可以,而且应该做得到的。比如,法院系统依法行使独立审判原则。法院依法审理行政诉讼案件,其意义不仅仅在于依法行政,从政治信任的角度来看,它也是纠正具体的政府部门错误和行为失当,维护政府整体形象和增加其信任度的重要机制,所以,可以说它也是一种政治信任的救济机制。

[1][德]哈贝马斯.现代国家中的合法性问题[M].北京:社会科学文献出版社,2002,264.

[2][美]阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策 [M].上海:上海译文出版社,1987,36.

[3][美]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].北京:华夏出版社,1989,335.

[4]马克思恩格斯全集 (第 1卷)[M].北京:人民出版社,1956,439.

[5]邓小平文选 (第 3卷)[M].北京:北京人民出版社,1993,313.