北极石油污染防治法律体系研究＊

董 跃 刘晓靖

（中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100）

迄今为止,石油污染已经成为北极环境污染的重要因素之一。由于北极地区低温、能见度低及冰雪覆盖等特殊的环境,导致石油溢漏事故发生的概率大大增加。另外,由于北极地区的低温气候,石油挥发速度更慢,且可能被保存在冰中或冰下,石油接触到细菌将其降解的可能性大大降低,因而,北极石油溢漏事故一旦发生,会比其他地区的溢油事故持续更长时间,对北极的生态系统造成毁灭性影响。北极的石油勘探、开发和运输引起的环境污染和对生态系统的破坏已经普遍受到关注。本文拟以国家管辖范围为标准,从界定北极地区石油污染成因出发,对现存的北极石油污染防治法律体系进行探讨,并提出不同层面的完善设想。

一、北极地区石油污染的成因

虽然北极地区划界尚有争议,但依据《联合国海洋法公约》（下文简称“《公约》”）的规定,并结合北极地区的具体情况,北极区域总体上可以分为国家管辖范围内的北极地区和国家管辖范围外的北极地区。国家管辖范围不仅包括了本国享有主权的领陆、领海和领空,而且包括了国家有权行使部分主权权利的专属经济区和大陆架。国家管辖范围外的地区仅包括了公海及其覆盖下的国际海底区域。以此为标准,导致北极地区石油污染的原因也可以从国家管辖范围内和国家管辖范围外两个角度来考察。

（一）国家管辖范围内的北极地区石油污染成因

从地域的角度看,造成国家管辖范围内的石油污染的原因主要有以下几种：

1、石油开采过程中的溢油。在世界能源供应日趋紧张的国际背景下,越来越多的国家将目光投向这块尚未开发的处女地。北极地区石油勘探与生产活动的增多,使钻探平台、输油管道、储油罐发生溢油的可能性增强。任何钻探都可能导致石油泄漏,而散布在北极破碎的海冰中的石油极难清理干净

2、石油运输过程中的石油泄漏。（1）船舶运输。船舶运输是对北极环境造成石油污染最严重的方式。1989年3月24日,埃克森石油的“瓦尔德兹”号油轮在阿拉斯加湾北部的威廉王子湾附近撞在了布赖礁上,1090万加仑（约4000万升）的北极原油倾泻在海峡洁净的水面上,对500公里范围内的海域造成了严重环境污染,大量的海洋生物和鸟类遭到灭顶之灾,也使得这一带的渔民遭受重大损失。此外,随着北冰洋海冰消融和航海技术的不断进步,加拿大沿岸的“西北通道”和西伯利亚沿岸的“东北通道”将成为新的“大西洋-太平洋轴心航线”。这无疑会加速商业航运的发展。随着这两条便捷航道的开发,运输船舶逐渐增多,船舶上作为货物的原油及作为燃料的石油的泄漏概率也都大大增加。在高纬度、冰出没的水域产生石油泄漏污染环境和生态系统的破坏成为非常现实的问题。

（2）管道运输。随着北极地区石油资源被发现,为避免北极地区冰雪覆盖、气候恶劣等特殊地理环境对地上运输方式造成的阻碍,更多的国家倾向于采用管道方式运输石油。早在1968年北冰洋的古拉德霍湾发现大油田后,阿拉斯加就铺设了长达1300公里的输油管线,成为北极圈内第一条大规模的输油管线。2006年阿拉斯加输油管道发生腐蚀,造成了大量漏油,对该地区的环境污染和生态环境造成严重损害。目前这条管道基本上已经超过了设计使用年限,破旧和腐蚀程度日趋严重,原油大面积泄漏导致严重的生态破坏事件随时可能上演。2001年北极理事会（AM AP）的一份报告提到了一些大的陆地石油泄漏事故,包括1994年俄罗斯联邦可米共和国的石油管线破裂事件。

（3）道路运输。相比较于船舶运输和管道运输,道路运输运量小、成本高、非连续性,并非石油运输的主要方式。但作为燃料的石油和作为货物的原油泄露事故一旦发生,也会对污染区脆弱的北极环境和生态系统造成毁灭性影响。[1]

（二）国家管辖范围外地区石油污染成因

根据美国地质调查所2008年报告表明,北极圈内蕴藏有900亿桶原油。大部分分布在极地陆地及近海大陆架上。专家估计九百亿桶原油绝大部分在阿拉斯加底下,其中三百亿桶藏在俄罗斯的巴伦支盆地、格陵兰东西部和加拿大东部。国家管辖范围外的北冰洋国际海底公域的石油储量很少,且该区域上覆水域为固体冰状态,目前及未来相当长的时间内没有石油开采的客观条件。因而该区域并不存在石油开采过程中所产生的石油污染。由于北冰洋被冰雪覆盖,除东北航道和西北航道具有通航的潜在能力之外,其他地区并不适合开展北极商业航运。因此,该国家管辖范围外的公海也不存在由于石油运输所产生的石油污染问题。当然,该地区可能产生其他原因造成的石油污染,例如科学考察适用的交通工具、破冰船燃料油泄漏等。

二、北极地区石油污染防治法律体系的现状

（一）国家管辖范围内的法律规制体系

对国家管辖范围内的北极地区石油污染进行规制的法律体系主要包括北极八国国内石油污染防治法律、区域内国家的协定、软法及国际石油污染防治条约和原则。北冰洋沿岸国家国内法为北极防治石油污染提供了基本的法律框架,与石油污染防治有关的国际条约和规则越来越多地影响到国内法的内容。随着各国对北极航道的开发和北极石油开采的重视度越来越高,国家间关于北极石油污染防治的协定和软法性文件也逐渐增多。

1、北冰洋沿岸国家的国内法规制。北极的主要石油储备国是俄罗斯、加拿大、美国和挪威。这些国家国内法对本国享有主权和主权权利的北极区域的石油污染防治进行了规定。加拿大在防治北极石油污染方面的国内法律规定相当完善。在石油开采方面制定了诸如《防止北极水域污染法》、《防止油类污染法》、《北极海域污染防治条例》、《石油和天然气溢漏和碎片责任条例》等法规,对加拿大在北极地区开采石油溢漏事故防治加以规制。在船舶运输方面,在《加拿大航运法》（CAS）下设的相关条例中多有规定。例如《北极船舶污染防治条例》,该条约对加拿大北极海域内的船舶污染做了详细规定。《条例》中规定的加拿大的国际义务符合《国际船舶污染防治公约》,遵从该公约附件一防止石油污染措施的规定。另外,加拿大制定了专门适用于北纬60度以北的北极水域的石油运输准则。该准则明确表明其目的在于防止船只之间和船只和岸上码头/仓库之间转移货物或燃料时的泄漏造成的对环境的污染。具体制度方面建立了共同负责制度、污染者赔偿制度、环境评价制度等。

美国制订了一系列的法律文件,对本国的石油污染进行法律规制,这些法律由联邦制定,适用于美国全境,北极地区也涵盖在其中。例如石油开采方面,1978年制定《外大陆架底土法》（Out Continental Shelf Lands Act of 1978）对美国外大陆架的石油污染进行防治；石油运输方面,1974年通过《深水港口法》（Deepwater Port Act of 1974）对美国近海石油设施造成的污染进行防治。特别是1973年美国制定《穿越阿拉斯加输油管道管理法》（Trans-A laske Pipeline Autho rization Act）,该法专门对穿越阿拉斯加的输油管道进行管理；此外在埃克森公司瓦尔迪兹石油泄漏后,美国于1990年出台了《石油污染法》,对石油污染防治加以法律规制,该法于2005年进行修订,成立了一个新的石油应急管理办公室,负责石油污染预防和实施计划、操作程序和资源协调。该法号召“协调政府机构间石油污染研究、技术开发和实施的综合项目,加强工业界、大学、研究机构、州政府以及与其他国家间的合作与协调,并且支持有效的研究机制,包括联合投资的研究。”另外,在具体实施机构方面,美国的海岸警卫队一直致力于保护海上环境,其将承担起北极地区溢油反应行动的职责。

虽然北冰洋沿岸各国国内法中有关于防治石油污染的法律规定,但各国政治主权的独立性也导致了这些法律在适用上的局限性。各国的经济发展水平的不均衡性及各国国内政策的差异性导致各国在防治北极石油污染国内标准各有差异。

2、有关石油污染的北极地区国家间协定。首先,防治北极石油污染的条款往往存在于各国为保护北极环境所建立的环境保护协定中。例如《挪威与俄罗斯在巴伦支海进行环境控制的协议》规定了两国进行合作防止油轮污染巴伦支海以保护该地区的生态环境。1983年的《加拿大—丹麦关于海洋环境保护的合作协议》也规定了两国关于石油污染的合作内容。这种形式的协定条款是当前区域内国家防治石油污染的主要形式。但这种形式的协定条款往往规定得十分简略,现实操作性和强制执行性较弱。其次,存在双边、地区性的北极石油污染规制的协定。例如,1971年丹麦、芬兰、挪威和瑞典之间的油污合作协议。众所周知,石油会随着海水的流动、海冰的移动导致污染的跨界转移。跨界石油污染的治理需要国家间的相互合作。各国虽已制定了本国石油污染防治的法律法规,但由于北极地区的跨界石油污染并没有引起沿海国的足够重视,防治石油污染的专门的国家间协定数量并不多。这也是当前防治北极石油污染亟需解决的问题。再次,在国家间签署的北极地区石油天然气开发案中往往含有石油污染防治的相关条款。资金不足、技术水平低等各方面的因素促使一些北极国家倾向于寻找其他国家作为合作伙伴,共同开发本国范围内的北极石油。例如,挪威与俄罗斯在极地石油及天然气方面开展密切的合作。挪威希望采用通用的国际标准开采北极石油和天然气,以保护脆弱的环境。这种国家间的合作体现在具体实践方面则为私主体例如荷兰皇家壳牌石油公司（Royal Dutch Shell PLC）和埃克森-美孚公司（Exxon Mobil Co rp）与俄罗斯的本土公司共同开发亚马尔半岛油气开发项目。[2]这自然而然地引发了两个问题：第一,私主体在开发项目合同中规定防治石油污染的条款的法律依据。第二,合作项目的开展为非北极国家的私主体参与开发北极石油提供了契机。非北极国家的私主体也应当承担防治石油污染的国家义务和责任。对其规制的法律依据是什么？

3、有关石油污染的软法。软法虽然并无表面的法律约束力,但作为国家间协调合作的结果,对各参与国的行动具有强有力的指导作用。《公约》208条第5款规定,各国特别应通过主管国际组织或外交会议采取行动,制定全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序,以防止、减少和控制第1款所指的海洋环境污染。北极地区有关石油污染防治的软法主要是北极理事会及其工作组制定并实施的一系列相互协调配合的有关北极石油污染的防治战略计划。北极海洋环境保护（PAM E）工作组负责制定对陆地、海洋活动的应急性污染进行预防和控制的政策措施,目标之一即为防止来自海上石油和天然气活动及船舶活动的污染。其于2004年11月编制的《北极水域成品油和石油产品转让指导方针》为防止船舶运输中作为货物的石油和燃油的泄漏给北极环境造成损害作出了全面而详细的规定。紧急情况准备、预防和反应工作组任务是对北极环境紧急情况进行预防、准备和应急反应。其工作主要侧重于研究石油和天然气运输和开采、放射性及其他危险污染北极环境的预防和准备策略,即指导北极地区各国开展防治石油污染的项目。其最具实质性意义的项目是创制了北极地区可能遭受石油泄漏风险的资源地图。该地图详细地描绘了现在及将来北极可能遭受石油泄漏风险的地区。另外,该小组还制定了预防、准备、应急北极指南,来指导北极各国的应急计划。2008年5月27-29日,丹麦、俄罗斯、美国、加拿大和挪威五国代表在格陵兰岛的伊鲁利萨特召开针对北极问题的首次部长级会议。会议通过的《伊鲁利萨特宣言》高度重视北极航运造成的污染,其中第五段阐明了北极航运与北极生态系统的关系,提出将采取有效措施增强海运安全,减少海洋污染,防止灾难性事故的发生。

4、国际社会石油污染防治的国际条约。既存的许多国际条约适用于北极地区石油污染防治,其中适用于防治北极石油开采造成环境污染的公约包括《大陆架法》、《防止勘探、开发大陆架造成海洋污染议定书》等。防治油污的公约包括如《设置赔偿油污损害国际基金的国际公约》、《国际防止油类物质污染海洋公约》、《油污损害民事责任国际公约》、《国际干预公海油污事故公约》等；防治来自船舶污染的公约包括《防止船舶造成污染国际公约》、《海上运输危险和有毒物质的责任与赔偿公约》等；值得一提的是专门适用于东北大西洋、北冰洋及其附属海洋的《保护东北大西洋海洋环境的公约》,简称《新巴黎公约》。该公约特别适用于近海源污染,对近海范围内的任何人造的、固定的或浮动的结构、船舶以及放置于海洋区域用于近海石油作业的管道造成的污染进行规制。但是,目前并不存在专门规制北极地区石油污染防治的国际公约。

（二）国家管辖范围外的法律规制体系

根据上文所述,对北极而言,国家管辖范围外的地区包括公海及其覆盖下的国际海底区域。因此,公海和国际海底区域的溢油污染事故防治应适用公海和国际海底公域的国际法规则。但事实上该区域由于上文分析的客观原因,并不存在石油开采过程中产生的石油污染。因此,有关国际海底公域的国际法在国家管辖范围外的北极地区并无适用的客观条件。此外,该区域也暂无商业航运价值,因而该地区也不存在石油运输产生的石油污染问题,客观上也不能适用有关防治商业航运产生的石油污染的国际法律。该地区可能产生其他原因造成的石油污染,例如科学考察适用的交通工具、破冰船燃料油泄漏等,对于这些污染的防治一方面适用国际环境法中的基本原则如污染者付费等,另一方面可由行为人所属国根据本国法进行预防和治理。

三、北极地区石油污染防治法律体系的完善

由上文分析可以看出,国家管辖范围外的北极地区并无石油污染防治法律的适用条件。国家管辖范围内的北极地区石油污染防治已形成由本国国内法、国家间协定、国际软法性文件及国际条约构成的基本法律框架体系。但这一体系尚存在待完善之处。在立法指导方面,北极地区石油污染防治法律应当以预防原则、可持续发展原则、污染者付费治理原则、不损害国外环境原则及国际合作原则为基本指导,深层次、多角度地完善北极石油污染防治法律体系。在体系的具体建构方面,应当以软法和专门的国际公约为基础,在坚持既存的法律体系基础上从各国国内石油污染防治法律、区域内国家的协定、软法性文件及国际石油污染防治条约四个方面加以完善。

（一）促进国际合作与协商,充实防治石油污染的软法

就目前而言,软法是北极地区环境保护的最主要的规范性文件,是各国协商自愿和自主行动的结果。为充实软法,首先应当加强北极地区国际组织和区域性组织的协调作用。其次,应当加强环北极国家间、北极国家与非北极国家间的交流与合作,开展北极地区溢油应急反应共同行动,建立统一的溢油反应数据系统,进行数据收集、交换和分析制定有关环境保护和石油污染防治的软法。正如“伊鲁利萨特宣言”中所说,北冰洋沿岸五国正和相关参与国紧密合作,主要合作领域包括大陆架数据收集、保护海洋环境和其他的科学研究。五国将致力于在互信、保持透明度和及时的交换数据与分析的基础上更加紧密地合作。[3]

（二）制定专门适用于北冰洋地区的石油污染防治公约

与石油污染防治有关的条款散布于与环境保护有关的国际条约、公约当中。但将现有的国际条约中的相关规定作为普适性条款适用于北极地区,这并不符合北极地区实际情况的要求。北极地区低温、冰雪覆盖的地理条件的特殊性导致该地区石油污染防治与其他地区防治在方法上、难度上有所差异,而已有的国际条约并未考虑到北极地区的特殊情况。因此,有必要设立一个专门的北极地区防治石油污染的国际公约来保护北极地区脆弱的生物群落和环境,从而使得北极地区丰富的油气资源既得到有效开发,又不给该地区环境造成无法接受的损坏。该国际公约的内容应不仅仅是概括性、指导性的原则性规定,而应当将在北极地区可能造成石油污染的所有行为都规制在内,全面而系统地协调各国在北极地区的石油污染防治行动,保证北极地区干净、无污染的良好环境。

（三）完善各国有关北极地区石油污染的法律法规

《公约》第192条规定各国有保护和保全海洋环境的一般义务。第208条则特别规定了防止、减少和控制“国家管理的海底活动造成的污染”的规则。其第一款规定了沿海国应当制定法律和规章,以防止、减少和控制来自受其管辖的海底活动或与此种活动有关的对海洋环境的污染以及受其管辖的人工岛屿、设施和结构对海洋环境的污染。《公约》第234条规定“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章,以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染”,该规定赋予北极沿海国家在“冰覆盖地区”采取特殊的法律和规章的权力,同时不必寻求海事组织的允许。这一规定被称为特别规定。它是第十二部分唯一规定赋予沿海各国在自己力所能及的内专属区范围内为防止、减少和控制海洋污染制定和执行非歧视的法律和规章的权利。第234条经常被加拿大、苏联、美国拿来协商,有时被称为“北极条款”列入《公约》第234条中,被缔约国广泛理解为对加拿大AW PPA的国际支持。[4]北冰洋沿岸国家中加拿大关于极地石油污染防治的本国法最为完善。其他各国由于经济发展水平和对北极环境重视程度等方面的原因,对北极石油污染防治的保护程度较弱。另外,其他非北冰洋沿岸国家在北极地区的科考活动及未来的商业航运等行为,也可能造成北极地区石油污染。因此,沿海国家和非沿海国家都应当对本国在北极地区的活动造成的石油污染承担责任,制定法律加以防治。此外由于各国面临的是同一个脆弱的北极环境,各国应当在保护北极、防治石油污染上保持一致的态度。这就要求各国在协商的基础上制定统一的石油污染防治标准,并将这一标准规定在本国的国内法律文件当中,增强其执行力。

（四）加强国家间合作,制定北极地区防治石油污染的国家间协定

在防治国家管辖范围内的北极地区石油污染方面,从形式上看,首先是存在于各国为保护北极环境所建立的环境保护协定中的石油污染防治条款,这种条款在各种形式中数量最多；其次是合作开发石油项目的防治污染条款；最后是数量最少的专门防治石油污染国家间协定。但专门的防治石油污染国家间协定的可操作性和法律约束力强于其他两种形式,因此,各国应当注重制定专门的北极地区防治石油污染的国家协定。此外,开发北极地区石油合作项目是国家意志通过私主体个人意志以经济、市场的形式间接反映出来。私主体在制定合作开发项目时,应当制定石油污染防治的有关条款。具体条款应当以国际法的基本原则为指导,以上述三种法律文件为基础,不得违背。另外,随着非北极国家参与到北极石油勘探开发活动中,其在被赋予开采石油的权利的同时,也应当遵守北极地区石油污染防治的相关法律规定,履行保护环境的义务。

四、余论

对于北极地区石油污染防治法律体系的发展与完善,应当从两个方面审视其意义：一方面是为了保护北极的特殊生态环境,本文主要是从这一层面对于北极石油污染防治法律体系进行了粗浅的探讨；另一方面则是确立一种“进入”北极的新标准。特别是对于在北极国家管辖范围内的专属经济区开展科学考察的国家,以及对于北极资源勘探与开发感兴趣的国家,更加应当关注北极石油污染防治法律体系的进程,这也是今后对于这一领域研究的重心所在。

[1]顾列铭.北极石油——人类最后的宝藏[J].生态经济,2007, （12）：14.

[2]俄罗斯计划开发北极圈天然气 ,全球寻找合作伙伴,[EB/OL] http://oil.nengyuan.net/2009/0927/33874.html.

[3]董跃,宋欣.有关北极科学考察的国际海洋法律制度研究[J].中国海洋大学学报,2009,（4）：15.

[4]Clark,Lee.Canada’s Oversight of A rctic Shipping：The Need for Reform[J],33 TUL.MAR.L.J.,2008：79-110.