论《联合国海洋法公约》第234条在北极海洋环境保护中的适用＊

刘惠荣 李 静

（中国海洋大学法政学院,山东 青岛 266100）

全球气候变暖,北极冰盖融化,使北极通航成为可能,与此同时,随着该区域船运数量的增多,又加速了气候变化的进程,这样的恶性循环直接影响到了人类的生存环境,保护北极的海洋环境已经成为一项紧迫而又现实的任务。然而,目前国际社会还没有专门调整北极海洋环境保护的全球性法律规范,处理与北极相关事宜仍需以《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）为依据。为此,为了保护北极海域的生态环境,特别是防止船源污染,必须认真审视《公约》及其中的北极海洋环境保护的专门条款——第234条。

一、第234条的文本解析

《公约》关于海洋环境保护的规定主要见诸于第12部分,该部分共11小节,主要有：海洋环境保护的一般规定,全球性和区域性合作,防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法、执行、责任等。其中第8小节第234条被称为“冰封区域”条款,根据本条规定“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律法规,以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染,这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险,而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的扰乱。这种法律规章应当照顾到航行,并且以现有最可靠的科学证据为基础,目的是要对海洋环境进行保护和保全。”

从公约的文本表述上看,该冰封区域条款具备如下特征：

第一,它赋予沿海国一项权利,即通过制定和执行在本国专属经济区内适用的国内法来控制和管理途经其专属经济区的船舶,以防止或减少其对于本区域的海洋环境造成的损害。当然,该专属经济区要具有冰封区域的特征,或者具有该冰封区域特征的区域属于其专属经济区的一部分。

第二,上述权利的享有和行使受到空间和程度的限制。一方面,该条适用于在冰封区域内的船舶污染,此处的“冰封区域”是指该区域有着特别严酷的气候条件,并且一年中的大部分时候被冰覆盖,给在这里航行的船舶造成了巨大的障碍或威胁。该条赋予沿海国的权利被高度特定化,[1]所以早在本条创制之初,就被称为“北极例外”条款。尽管国际社会对于“一年中的大部分时候”并没有统一标准,[2]但目前国际社会,特别是加拿大、美国和俄罗斯三国对于该条适用于北极海域并无异议。另一方面,该权利的享有要达到“非歧视”的标准。根据《公约》第227条的规定,各国根据本部分行使和履行义务时,不应该在形式上、事实上对任何其他国家的船只有所歧视。然而,恰恰是这种“非歧视性”标准,很容易就成为非沿海国北极科考的一大“障碍”。

第三,本条的基本立足点在于通过控制、减少船源污染来保护和保全区域海洋环境。所以,它的关键在于船源污染的治理以及船舶管辖权的分配。

上述特征反映的仅是第234条的总体特征,要想深入了解该条款,还需要运用整体性解释法对公约进行剖析,并且对该条涉及的“沿海国专属经济区的权利”和“船源污染管辖”的国际法规定进行梳理。

（一）沿海国在专属经济区的权利

根据《公约》规定,沿海国在专属经济区内享有自然资源的勘探和开发的经济性主权权利,另外,还拥有一些事项的管辖权,包括对海洋环境的保护和保全的管辖权,这也正是1982年《公约》的亮点所在。对于船舶在一国专属经济区范围内的活动,由船旗国的绝对管辖发展到了船旗国管辖与沿海国、港口国的有限管辖相结合,平衡了沿海国与船旗国的利益。当然《公约》第234条仅仅是原则性地规定了沿海国的船舶管辖权,具体的适用还要综合地考察第12部分。

《公约》的第12部分的第1节“一般规定”首先明确指出各国有保护和保全海洋环境的义务。接着第194条把这种义务具体化,规定“各国应当在适当的情形下个别或联合采取措施防止、减少和控制海洋环境污染,并为此目的尽量协调各自国内政策,以确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致于扩大到其它按照本公约行使主权权利的区域之外。”从以上规定可以看出,沿海国的有关各项活动不能损害别国的海洋环境,并且应当尽到必要的注意义务。

该部分第5节的第211条专门规定船源污染的沿海国管辖权,其第4款和第5款分别是领海和专属经济区内的管辖权的规定,根据第5款“沿海国为第6节所规定的执行目的,可在其专属经济区制定法律法规,以防止、减少和控制来自船舶的污染,而且此法律法规应当符合通过主管国际组织或一般外交会议制定的一般可接受的国际规则和标准,并使之有效。”特殊的规定是第6款,它赋予沿海国在特定区域内的管辖权,根据该款规定,如果沿海国有合理依据认为,由于有着特殊的海洋和生态条件,有关的国际规则和标准不能适用于其专属经济区的一部分时,有权根据该区域的特殊性质制定适用于该区域的法律法规,采取防止船源污染的特别强制措施。

（二）“冰封区域”内船源污染的管辖

随着“冰封区域”的通航条件逐步实现,对于途经此区域的船舶有效管辖,控制、防止、减少这些船舶给海洋环境污染就成了国际社会不得不考虑的问题。船源污染作为海洋污染的重要的来源,是指船舶在正常航行中故意或无意排放、废弃洗舱水、油类物质、有害物质等造成海洋环境污染,以及由海上船舶事故引起的石油排放造成的污染。[3]

目前适用于北极海域的船舶管辖法律规范大致可以分为以下三个方面：

1、全球性公约。控制船舶污染的国际条约首推《公约》,它是海洋环境保护的全球性框架公约,《公约》在立法、执行、保障办法和责任承担方面均做出了系统的规定,特别是第234条对“冰封区域”有关国家的管辖权做出限定。

2、船舶管辖的国际公约。最早成文并通过的国际公约是1954年在伦敦防止船舶污染的国际海洋法会议上签订的《国际防止油类物质污染海洋公约》,公约经过三次修正,根据公约的规定,船舶所载油料要登记,其污染物排放应当是在航行之中,根据船舶的吨位限制排放数量,并应该尽可能远离陆地。该公约得到国际社会的普遍认同,北极圈内八国全部加入。该公约在第6条规定对于违反公约限制性规定的船舶,船旗国有管辖权,很明显,这是为了维护船旗国的利益。然而,该公约对船舶在公海上造成的污染的事后处理却未提及,这对沿海国的利益是极不尊重的,所以其实际的适用效果非常有限,它很快就被1973年的《国际防止船舶造成污染公约》所取代。《1973年的防污公约》具体的防污标准规定在五个附件之中,《关于1973年国际防止船舶造成海洋污染公约的 1978年议定书》,即MARPOL 1973/1978,它是至今防止船舶污染方面的最全面、管理最严格的国际公约,对油轮的设计和操作有很大的作用和影响,提高了世界油轮船队的标准,依靠技术手段限制油类物质的排放,并且列出了禁排的闭海和半闭海,但公约也明确规定北极海域不在这些禁排区域之列。

3、北极圈内国家的国内法。极圈国家对于北极海洋环境的保护的国内立法与双边协议也在不同程度上涉及到北极航行船舶的管辖。最典型的是1978年加拿大制定的《北极水污染防治法》（The A rctic Water Pollution control Act）,该法案对北极航行船舶的类型、构造条件、航行时间以及排污的许可程序做了明确规定。

综上所述,《公约》第234条实则体现出沿海国与船旗国在船源管辖之争中的利益倾向,即该条更多地代表了沿海国的利益。

二、《公约》第234条执行的必要性

《公约》第234条是北极海洋环境保护的专门条款,一定程度上来说,尽管是国际社会追求公平的结果,但是同时也体现了极圈国家利益,尤其是美国、加拿大、俄罗斯这三国。冷战结束后,形成了一个对美国、加拿大和俄罗斯来说完全不同的国际政治环境,而这三个国又对该条的发展起到了至关重要的作用。这三个国家均支持北极海域的国际航行,但都提出必须以遵守本国的国内法规定为前提。如此一来,就引发了下面两个问题：一是北极水域的海洋污染的治理；二是沿海国对北极水域航行船舶的管理权限。

由于关系到极圈各国的北极海洋污染管辖权限,沿海国与航运国展开了利益博弈。其中加拿大的做法就颇具战略意义,加拿大政府敏锐地察觉到美国绝不会允许他单方面主权扩张,为了避免同美国的正面冲突,加方推出了实用主义的外交策略,用功能性防御来取代强硬的行政管理。作为策略的第一步,就是回应美国的曼哈顿航程事件,①曼哈顿航程：20世纪60年代,美国Humble公司想用一艘超大型油轮走西北航道,把在阿拉斯加北部斜坡上发现的石油运送至曼哈顿岛,最终发往南美市场。这项提议遭到加拿大民众的反对,因为在加拿大民众看来,其北部水域一向是加拿大国家的重要组成部分,该行程不仅对拿大主权构成挑战,而且一旦发生油轮的意外漏油,将会给这里的生态系统造成巨大灾难。加拿大政府采纳了总理 Trudeau的提议,制定了《北极水污染防治法》（简称AW PPA）,试图用该法案确立加拿大的环境标准,并用此标准来控制途经其北部水域和西北行道的船舶。尽管加拿大政府也承认,AWPPA当中的一些标准要严于国际法,甚至超越了国际法的规定,但是他们认为该标准都是非歧视性的,并且各国可以通过“保留”来避免直接冲突。[4]第二步,加拿大在第三次海洋法会议中提出特殊区域保护的动议,力图通过特殊区域保护政策,特别是“脆弱地区”的保护政策协调各国的利益冲突。由于极圈各国对于各自国家的北极利益的强硬态度,使得加拿大的提议很难落实。对于海运国而言,特别是美国、苏联,竭力保护他们各自在国际航行水道的航行自由,特别是他们在这些水道中的潜水艇的航行自由是他们的最终目标。与之相反,沿海国,譬如加拿大,领土与国际水道接壤的国家却积极扩展他们的权利以控制通过的船舶。[5]很明显,平衡沿海国对水域的控制与航行自由的关系就成为第三次海洋法会议的中心议题。[6]然而对于加拿大政府提出的“例外的脆弱区域”保护,美国认为它仅仅具有环境保护功能,而不能说明北极某些水域的归属；俄罗斯态度坚决,认为公约应为他主张北部海航线的控制提供国际法支持。谈判从1974年加拉加斯的第三次海洋法会议的第一次会议一直持续到1976年纽约的第三次会议,结果是加拿大提出的“例外性的脆弱区域”一再被缩小,最后仅仅被限定在“冰封区域”之上,这样第234条最终被置于《公约》第12章海洋环境保护和保全中,成为北极海洋环境保护的专门条款。

《公约》冰封区域条款在制定之初并未引起国际社会的重视,仅仅在国际谈判中作为附带性条款而提及。但是随着全球气候变暖,北极冰盖融化速度和范围加大,北极通航即将成为可能,航道的国际管制就成为一个现实问题。然而纵观全球的北极海洋环境保护的法律法规甚少,能被国际社会普遍接受的就只有《公约》第234条,加上各国北极利益的存在,特别是极圈国家之间北极海域大陆架划分上的争议,使得北极海域纠纷在很长时间之内不可能彻底解决,然而面对北极脆弱的生态系统,在全球一体化趋势之下各国在北极问题上,又不得不放低姿态,采取一种较为缓和的方式——以“北极海洋环境保护”为契机,搁置争议,进行国际合作。可以说执行《公约》第234条既是形势使然,又是一种解决争议的完美方式。

三、《公约》第234条在北极海洋环境保护中的执行

（一）《公约》第234条的执行状况

对《公约》第234条的执行,反映出的问题就是各国对于该条的接受和认可的程度,以及是否能在此基础上形成国际社会普遍接受的行动标准。它涉及到诸多因素,比如国家利益、国家间政治关系、国家的经济社会发展状况等等（我们暂且放下对于北极某些水域的法律性质的探讨,默认北极的特定部分水域属于某国的专属经济区）。

《公约》第234条对北极海洋环境保护做出原则性规定,然而在该法条的执行层面却缺少能被国际社会普遍接受和认可的执行标准或规范。纵观目前北极海洋环境保护的法律法规,已呈现出一种各自为政的局面,各极圈国家试图通过国内立法的方式来保证本国对北极海域某部分的控制权,以及途经某海域船舶的管辖权。比如俄罗斯1990年制定的《北部海航线规则》（The Northern Sea Route简称NSR）,挪威与俄罗斯在巴伦支海进行环境控制的合作（No rw egian-Russian Cooperation on Environmental Control of Operation in the Barents Sea）, 2007年丹麦制定的《进入以及在格陵兰岛特定区域内旅游应具备条件的行政命令》（Executive Order on Access to and Conditions for Travelling in Certain Parts of Greenland）等。可以看出,北极环境保护的国际法律法规呈现出分散的、不成体系的状况,从而导致北极环境保护的国际合作大打折扣。

各国对于《公约》第234条的态度各异,其中加拿大、美国和俄罗斯这三个极圈大国颇受关注。上个世纪的六七十年代,加拿大以“《公约》第234条缺乏执行机制”为由制定了《北极水污染防治法》（简称AWPPA）,并且要求途经其北部水域的船舶履行相应的许可程序。各国对加拿大的做法颇有微词,国际法院也并不认可该法案在处理相关争端时的作用。[5]加拿大政府通过该法案确保了对于其北部水域的控制政策的连续性。美国既没有签署《公约》,也没有加入,对于《公约》第234条,美国认为它仅仅是环境保护条款,并且排除了阿拉斯加、Valdez港对于《公约》的适用。②因为美国并不认为这两个区域属于北极理事会定义下的“北极区域”.See PAM EWorking Group Meeting（5-8 June2000）Copenhagen 3 [S].而俄罗斯于1997年3月12日加入《公约》,以行动的方式,认可了《公约》234条的海洋环境保护功能,因为在其制定北部海航线航行规则（NSR）时,尽管没有直接援引公约,但是该规则的出发点与第234条立法目的是一致的。

20世纪90年代,各国都意识到制定一项国际社会普遍适用的关于船舶设计、航行的规则对于海洋环境保护的重要性,于是在以《公约》第234条为基础、由国际海事组织（IMO）倡导的极地行动守则的制定活动兴起,但是由于在极地操作程序和船舶构造标准上未达成一致,在美国的游说下行动守则中第三组起草的“北极水域船舶操作方针”又未成形。

目前,北极的海洋环境保护主要是通过成立于20世纪90年代的“北极环境保护战略”（AEPS）以及北极理事会进行的,这是一个区域层次的环境保护机制,主要是由通过论坛或协议的形式来推动北极地区的环境保护、社会经济的发展。北极理事会对“北极环境保护战略”进行了全盘移植,其中就有北极海洋环境保护的专门工作组。AEPS并不涉及北极海域划界等实质性问题,仅对环境保护事项进行协商或合作,所以各国对它是持积极态度的,但是由于A EPS只是一种没有约束力的“软法”性质的环境保护行动机制,不需要参加者的承诺、实施的时间表,而且北极理事会也不是一个具有国际法人资格的组织,所以在北极问题日益严峻的背景下,涉及到各个国家的北极利益、国家安全时,这种自愿性的、协商性的实施机制,在北极海洋环境治理方面很难显示出更大的成效。综上可见,第234条的执行状况并不理想。

（二）对公约第234条执行措施的完善——区域性海洋环境保护模式的借鉴

船源污染是一种特殊的环境侵权,对于它的控制和治理,已经演变成一种“经济社会发展”与“环境保护”之间的博弈。对于北极而言,考虑到国际社会各国的发展差异,这些极圈国家,特别是与北冰洋接壤的沿海发达国家是否能够在船舶的构造标准、操作程序、船舶污染物排放标准的制定和执行上做到实质的公平？鉴于“财力和技术”的原因,发展中国家是否会因为没有达到沿海国家的极地船舶航行标准而被当然地排除在北极科考之外？

从整体上看,《联合国海洋法公约》给所有国家带来的利益,远远超过了任何显示的或者是理论上的不利。[7]的确,《公约》给北极环境保护提供了适用框架,但从现实情况来看,这种规定过于宽泛,以至于缺乏执行性。笔者认为,《公约》第234条的作用更类似于国际私法中的冲突规范。但随之的问题就是,当公约的规定指向一个国家的国内法的时候（比如在西北航道的航行船舶适用加拿大的国内法,在东北航线上可能会受到俄罗斯国内法的约束）,是否能够保证该国家的国内法规定一定是“非歧视性的、一视同仁的”,进而被国际社会所普遍遵从。

北极海域的生态系统脆弱,自我修复能力极差,一旦被破坏,后果不堪设想。北极环境保护的必要性和迫切性促使国际合作朝更广、更深的方向发展,各国除了在信息技术上的交流和分享之外,还在政治和法律制度方面有所沟通,可喜的是这些环境治理措施成效显著。但同时也不难发现这些措施均是一些分散的、只针对特定问题而展开的论坛、宣言或是协定,并未形成体系,对于行为主体也没有相应约束机制,这并没有从根本上解决公约在北极环境治理当中欠缺操作性的问题。

基于上述分析,《公约》第234条在北极环境保护的具体执行上亟需一种制度加以辅助,以弥补公约在执行力上存在的缺陷。国际环境法著名学者基斯指出：在国际海洋环境保护方面,区域法律制度最为先进。[8]（P176）目前世界的18个区域海洋环境保护项目,不管分属哪一类型,③目前世界上的18个区域海洋环境保护项目可以分为两类：一类是独立性保护海域,如北极海域；另一类是由联合国环境规划署（UNEP）推动保护的海域,如地中海海域。它们均以统一的生态系统为考虑目标,根据具体的海域情况采取行动手段,在适用的法律结构上采取了“框架协定——议定书”的方式,这种方式从波罗地海沿海国最先启用,之后推广到世界多个海域。

以《保护地中海免受污染的公约》（又称《巴塞罗那公约》）为例进行说明。

1976年地中海各国订立了《巴塞罗那公约》。该公约分为框架公约和6个议定书,两个层次的法律制度,其中框架协定规定了沿海国必须遵守的义务,每一个缔约国必须加入框架协定。议定书是针对具体污染的技术条款和特殊规则条款,考虑到各国发展水平的差异,议定书为所有的缔约国确定了其能力所能尽快实现的目标,而且可以通过谈判的形式加以调整。在缔约国签署框架协议的时候,必须同时签署一个以上的议定书。公约明确指出,框架协议、议定书以及附件都是整个文件的组成部分。

周延的框架结构和地中海区域公约体系所给予的法律保障,使得该模式能够在区域海洋环境保护项目上长时间运转,并获得各方认可,[9]加上该项目的时间表安排,在一定程度上提升了项目的操作性。据1977年联合国环境规划署的报告显示,从1975年地中海保护的第一期计划执行之日起,各国对于陆源污染认识的不确定性大大降低,误差减少了两个量级。[10]到1995年,地中海海域保护进入第二期行动计划,具体涉及到特别保护区、历史遗迹和污染防治科研等,标志着各国就该海域的环境保护合作进入到新的阶段。如今,地中海保护的“巴塞罗那模式”已经建立了十多个地区性海洋计划,成为UNEP着力推广的典范。

如果说,单从区域海洋环境保护模式所取得的成果上来论证北极海域选择该模式的适当性不够严谨,那么不妨再从两者的相似性上考察该问题。首先,从环境保护模式所依托的客观环境来看,两者均具有特殊的生态系统,都可能因为数量越来越多的海上运输而遭到破坏,因此制定系统的法律法规成为必需。其次,从这些法律法规的执行过程看,国家间的合作,特别是发达国家与发展中国家的合作是项目执行的关键。相较于地中海海域中法国同其它地中海周边发展中国家的合作,北极海域所涉利益更为广泛和复杂,国家间的利益博弈以及在发展水平上的差异,必然导致执行相关法律规定时程度上的不同以及执行时间上的参差。鉴于此,有必要根据各国的履约能力和各自的承诺制定相应的计划或时间表。

当然,地中海的环境保护主要在陆源污染的治理,[10]与北极地区海洋环境保护的侧重点有所不同,并且UNEP在具体工作中起到的作用也不尽相同,但是,笔者认为,这些差异并不能构成对北极海域在环境保护模式选择上的实质性影响。

四、结论

北极的大陆架、资源、航道争夺的白热化,使得北极问题的解决不是一朝一夕的事情,但是北极海洋环境保护却迫在眉睫,把北极环境治理放在全球化的背景之下,在现有的国际法体系内解决北极问题的做法业已被各国接受。在北极缺乏专门的环境立法保护的情况下,大多数国家愿意在《联合国海洋法公约》的框架下解决北极环境保护问题。④正如冰岛官员所称：应当把北极问题放在全球层面上加以解决,而公约提供了充分的法律框架和适用的灵活性。参见M r.Tomas H. Heidar Legal Adviser,Oceans and the Law of the Sea Statement[EB/OL],http://www.mfa.is/speeches-and-arcticles/nr/3817#pageextra2, visit on：2008-12-4.在此背景下,《公约》就显得愈发重要,不可否认“大而全”的《公约》能够在复杂的国家社会中协调各方利益、缓和矛盾,促成国际合作以达到北极环境保护目的。然而,这种“大而全”注定在一些具体的操作过程中显得心有余而力不足。

既然《联合国海洋法公约》在解决北极问题上的框架性作用已经被国际社会所接受,而且大多国家也批准加入了《公约》,⑤美国也在考虑加入公约的相关适宜。美国《海上力量》杂志2009年4月刊发表了其特约记者Daisy.R.Khalifa的一篇美国与《联合国海洋法公约》文章,文中指出尽管关于是否应当批准《公约》反对者和支持着各占一半,但是新一届政府希望尽快签约。并且作者认为,迟迟不加入《公约》对美国是不利的。[EB/OL]http://www.mil.new s.sohu.com/20090423/n263585347.shtml,visit on：2009/5/11.另外,考虑到北极海域涉及的成员数量之多、利益结构之复杂,优先采用区域海洋环境保护模式,在《公约》的框架下,采取“多边条约-议定书、附件”的形式解决北极的环境问题具有可行性。因为,笔者认为通过“议定书”或“附件”的方式执行公约较为原则性的规定,可以弥补《公约》操作性上的不足。这样一来,不仅降低了为制定一项在北极普遍适用的国际规范而引发冲突的可能性,还可以通过附带时间表的形式照顾到发展中国家的能力,避免沿海发达国家适用“非歧视”标准将他们排斥在北极之外。

鉴于上述分析,笔者认为,针对北极海域的特殊生态和海洋条件,可以参考区域海洋环境保护的实施模式,制定一套在《公约》框架下的执行措施,不失为北极海洋环境保护的一种有效方式。

[1]Rob Huebert.A rticle 234 and Marine pollution Jurisdiction in the A rctic[A].in Alex G.Oude Elferink and Donald R.Rothwell（eds.）,The Law of the Sea and Polar Maritime Delimitation and Jurisdiction[C].2001：249.

[2]E.Franckx.Maritime claim s in the A rctic：Canadian and Russian perspective[A].note 31 at 96,in Donald R.Rothwell （eds.）,Polar Record[J].vol.30,January 1994：62-63.

[3]周子亚,祝嘉汉,章克俭.关于海洋污染管辖权的问题[J].上海社会科学院学术季刊,1986,（2）：11-17.

[4]R.St.J.MacDonald.The New Canadian Declaration of Acceptance of the Compulsory Jurisdiction of the International Courtof Justice[J].（1970）8 CYIL：3-38.

[5]D.M cRae.The Negotiation of A rctic 234[A].in F.Griffiths （eds.）,Politics of the No rthwest Passage（1987）[C]：104-105.

[6]Rob Huebert.A rticle 234 and Marine pollution Jurisdiction in the A rctic[A].in Alex G.Oude Elferink and Donald R.Rothw ell（eds.）,The Law of the Sea and Polar Maritime Delimitation and Jurisdiction[C].2001：263.

[7]Catena,John.G.Environmental Policy Considerations for O-cean Mining[A].Nordquist,M yron H.＆Moore,John Norton,Ocean Mining Development and American Industry[C], Leiden；Boston：Martinus Nijhoff Publishers,1988：241.

[8]（法）亚历山大·基斯著,张若思译.国际环境法[M].北京：法律出版社,2002.

[9]Chung,Suh-Yong,Is the Mediterranean Regional Cooperation Model Applicable to Northeast Asia？[J].Georgetown International Environmental Law Review,1999,（Winter）：365.

[10]董海洋.拯救地中海[J].世界环境,2001,（3）：13-16.